Evaluación de impacto ambiental: origen, concepto y evolución

El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Introducción al derecho ambiental (Lima, 2017), escrito por el profesor Patrick Wieland Fernandini. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, el origen, concepto y evolución de la Evaluación de Impacto Ambiental en el Perú.

Toda actividad humana tiene el potencial de alterar o modificar el ambiente o sus componentes. Con la finalidad de anticipar y prevenir tales impactos, el derecho ambiental ha creado el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, cuyo objetivo es identificar y predecir los efectos positivos o negativos que un proyecto de inversión puede generar al ambiente.

1. Origen

La evaluación de impacto ambiental tiene sus inicios en la década de 1960 y es considerada como un triunfo del movimiento ecologista en los Estados Unidos. Durante el primer gobierno del presidente Richard Nixon se aprobó la Ley Nacional de Política Ambiental (o NEPA, por sus siglas en inglés), la cual estableció por primera vez el concepto de evaluación de impacto ambiental para proyectos públicos y privados. La NEPA expresó la voluntad de los Estados Unidos de «crear y mantener condiciones en las cuales el hombre y la naturaleza puedan existir en una armonía productiva», al igual que «asegurar para todos los estadounidenses un ambiente seguro, sano, productivo y apropiado cultural y estéticamente».

La evaluación del impacto ambiental se expandió rápidamente a diversos países: Canadá aprobó la Ley de Impacto Ambiental en 1973 y Francia aprobó la Ley de Protección Natural en 1976. En América Latina, el proceso de evaluación de impacto ambiental puede dividirse en dos fases: (i) la primera, entre los años 1970-1980, en la cual la evaluación de impacto ambiental era una exigencia principalmente de los bancos de desarrollo (Brasil, Colombia, México y Venezuela); y, (ii) la segunda, a partir de la década de 1990, con la implementación de normas específicas sobre la materia en diversos países de la región (Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay).

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Adicionalmente, la evaluación de impacto ambiental ha sido recogida en distintos instrumentos internacionales. La Declaración de Río de 1992 reconoce el principio de evaluación ambiental, según el cual «deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente». De manera similar, el Convenio sobre la Diversidad Biológica contempla el procedimiento de evaluación de impacto ambiental para evitar o reducir los efectos de un proyecto sobre la biodiversidad.

2. Concepto

La evaluación de impacto ambiental es una «técnica de protección ambiental de carácter preventivo, consistente en un procedimiento compuesto por un conjunto de estudios y sistemas técnicos […], cuyo objeto es posibilitar la evaluación por la autoridad ambiental del impacto o efectos para el medio ambiente de un proyecto de obra o actividad» (Lozano Cutanda, 2009, p. 319). Así, el objetivo de este procedimiento es obtener una declaración por parte del Estado sobre la aceptabilidad o viabilidad ambiental o no de un proyecto de inversión antes de su ejecución (Gonzales-Varas, 2002, p. 255), de acuerdo a la ponderación de los costos y beneficios del proyecto.

3. Evolución

La evaluación de impacto ambiental se materializa en la elaboración de un instrumento de gestión ambiental (IGA), siendo el EIA el IGA preventivo por excelencia -aunque existen otros reconocidos en la legislación nacional-. El EIA contiene el análisis, pronóstico y medidas que se deben tomar para que una acción en particular sea compatible con la protección ambiental. La primera norma que reguló la evaluación de impacto ambiental en el Perú fue el Código del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, que estableció que todo proyecto de obra o actividad, público o privado, que pueda provocar daños no tolerables al ambiente, requiere de un EIA sujeto a la aprobación de la autoridad competente. Posteriormente, durante la década de 1990 cada sector aprobó dispositivos (usualmente reglamentos ambientales sectoriales) que desarrollaron la obligación de contar con un EIA. En esos años la evaluación de impacto ambiental estuvo caracterizada por la sectorialización, por lo que cada ministerio reguló, a su modo y bajo sus parámetros, el EIA.

En 2001, la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, intentó romper el modelo sectorial al crear el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), bajo la rectoría del CONAM, como un sistema único y coordinado de identificación, prevención, supervisión, control y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos de los proyectos, y estableció criterios y disposiciones uniformes respecto al procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En los últimos años, los sectores han ido actualizando progresivamente sus reglamentos ambientales, con la activa participación del Ministerio del Ambiente, a efectos de adecuarlos a las reglas del SEIA.

Las normas del SEIA son de obligatorio cumplimiento por todas las autoridades del gobierno nacional, regional y local. El SEIA establece un proceso administrativo uniforme asociado al cumplimiento de funciones, requerimientos y procedimientos que rigen las actuaciones de las autoridades competentes en materia de evaluación de impacto ambiental. Además, el SEIA establece los compromisos y obligaciones del proponente o titular y los derechos de los ciudadanos en el sistema.

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Entre otros, el SEIA se rige por los siguientes principios:

• Principio de indivisibilidad. La evaluación de impacto ambiental se debe realizar de forma integral e integrada, comprendiendo en una sola evaluación y de manera indivisa todos los componentes de un proyecto. Es decir, el análisis de los impactos debe realizarse sobre cada una de sus partes o componentes, debe considerar el mismos como un «todo» y debe efectuarse de manera conjunta y en su totalidad (Kahatt & Azerrad, 2013). Este principio proscribe estrategias comerciales para realizar la evaluación de impacto ambiental de manera fraccionada y, de este modo, reducir los niveles de exigencia ambiental de un proyecto determinado, simulando una menor clasificación del proyecto.
• Principio de participación. La evaluación de impacto ambiental promueve la intervención informada y responsable de todos los interesados en el proceso para una adecuada toma de decisiones. El objetivo de este principio es lograr la credibilidad de la población sobre los resultados de la evaluación ambiental y que el mismo haya sido sometido a un estricto análisis profesional e independiente. El procedimiento de participación ciudadana es público, dinámico y flexible. Busca promover el consenso y el diálogo entre los actores
  involucrados alrededor de un proyecto de inversión a través de opiniones, observaciones y aportes. Actualmente el procedimiento de participación ciudadana se encuentra regulado en diversos dispositivos sectoriales, aunque el Ministerio del Ambiente cuenta con un Reglamento sobre participación ciudadana (Decreto Supremo 002-2009-MINAM), el cual resulta aplicable de forma subsidiaria.

La importancia de la gestión de los riesgos ambientales y sociales despierta no solo la atención del Estado, las empresas y la población, sino también de la banca. Quienes proveen de capital a los proyectos de inversión ven con preocupación la gestión ambiental y social de los proyectos de inversión. En el capítulo 3 comentamos la iniciativa de un grupo de bancos para autorregularse en esta materia. Más recientemente la Superintendencia de Banca y Seguros ha establecido reglas para la gestión de riesgo social y ambiental de las entidades financieras nacionales en aras de «una toma prudente de riesgos» (Resolución SBS 1928-2015).