Estimados colegas, compartimos con ustedes un fragmento del libro Procedimiento Administrativo Disciplinario en la Ley del Servicio Civil del docente Gustavo Rico Iberico, donde explica de manera didáctica la estructura de las faltas disciplinarias.
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3. La estructura de las faltas disciplinarias
Como punto inicial, se recuerda que el PAD es una manifestación del ius puniendi del Estado al igual que el derecho penal; sin embargo, dentro de las diversas similitudes y diferencias que pueden existir entre dichas manifestaciones, es pertinente destacar una marcada diferencia en cuanto a la estructura de los tipos (faltas disciplinarias o delitos).
En efecto, a título de ejemplo, en el art. 106 del Código Penal (homicidio simple), podemos advertir la estructura del tipo penal:
Así como está estructurado el tipo penal, es factible afirmar que se trata de una determinación con significado unívoco y preciso, de tal forma que la actividad de subsunción del hecho imputable en la norma sea verificable con relativa certeza. Por lo tanto, cualquier ciudadano de a pie está en la aptitud de conocer que matar a otro traerá consigo como consecuencia una pena privativa de la libertad no menor de 6 ni mayor de 20, es decir, en el Código Penal, los tipos tienen sanciones debidamente tasadas.
Sin embargo, el modelo PAD establecido en la LSC y su reglamento general no contemplan esta estructura (supuesto de hecho y consecuencia jurídica), puesto que hay catálogos de faltas que son objeto de amonestación escrita (RIT/RISC), además de suspensión y destitución (LSC, Reglamento General, LCEFP, LPAG), empero no existe una relación directa para cada falta disciplinaria, es decir, no hay sanciones debidamente tasadas.
El art. 85 de la LSC establece que son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o con destitución. No obstante, no existe una individualización respecto a qué falta deberá ser sancionada con suspensión o destitución, es decir, se trata de todas o solo algunas. En el caso de una suspensión, no se establece el quantum de esta; en esa línea, como ejemplo, cabe preguntarse: ¿la negligencia en el desempeño de funciones se sanciona con suspensión?, ¿cuántos días?, ¿cuántos meses?
En este orden de ideas, cabe resaltar que el modelo PAD, establecido en la LSC y su reglamento general, prevé que las sanciones son impuestas de manera discrecional por el órgano sancionador, decisión que debe responder a los criterios de gradualidad y proporcionalidad señalados en el art. 87 de la LSC[1], concordado con el art. 91 del mismo dispositivo legal[2], pues la sanción disciplinaria debe ser coherente con la magnitud de la falta cometida según sea su menor o mayor gravedad; toda vez que su aplicación no es necesariamente correlativa ni automática.
En virtud de lo señalado en el apartado anterior, se ratifica que, según el modelo de la LSC y su reglamento general, en las faltas disciplinarias se contemplan supuestos de hecho (faltas disciplinarias) que adolecen de consecuencias jurídicas debidamente determinadas (tasadas). Esta situación puede generar conflictos dentro de una entidad cuando, ante casos similares (por acción u omisión) y supuestos de hechos iguales, las consecuencias jurídicas pueden ser distintas, lo que generaría cuestionamientos respecto a la predictibilidad de las decisiones adoptadas por el órgano sancionador conforme se puede apreciar en el siguiente ejemplo:
Hans y Mauro son servidores de una entidad pública. Hans presta servicios como especialista legal en un órgano de línea y Mauro es especialista legal en la Oficina de Asesoría Jurídica.
En febrero de 2021, se sanciona a Hans con una suspensión sin goce de remuneraciones por 2 meses debido a la comisión de la falta establecida en el lit. d) del art. 85 de la LSC (negligencia); siendo el supuesto de hecho imputable haber sustentado mediante un informe legal, una posición jurídica basada en disposiciones legales derogadas.
Por su parte, Mauro es sancionado en julio de 2021 con una suspensión sin goce de remuneraciones por 6 meses por la comisión de la falta establecida en el lit. d) del art. 85 de la LSC (negligencia); puesto que, al igual que Hans, en uno de sus informes legales sustentó una posición jurídica con base en disposiciones legales derogadas.
De este ejemplo se colige que, ante supuestos de hecho similares, faltas imputadas iguales y presuntos infractores con puestos del mismo nivel, es probable que, en su mayoría, haya consecuencias jurídicas (sanciones) diferentes. Esta situación denota la falta de predictibilidad por parte de las autoridades del PAD, generando complicaciones a nivel de cultura y de clima organizacional.
Bajo este contexto, de acuerdo a lo dispuesto en el num. 4 del art. 248 del TUO de la LPAG, las entidades solo pueden sancionar la comisión de conductas previamente tipificadas como ilícitas mediante normas que describan de manera clara y específica el supuesto de hecho infractor y la sanción aplicable [3]. En ese marco, bajo un espacio de mejora regulatoria, resultaría válido evaluar la posibilidad de brindar certeza a los servidores respecto a las consecuencias jurídicas (tasadas) para cada supuesto de hecho (falta), lo cual se materializará con una modificación del modelo vigente.
Sobre el particular, corresponde traer a colación lo señalado por la Sala Plena del TSC[4]:
[…] al momento de determinar el quantum de la sanción de suspensión sin goce de remuneraciones, el órgano sancionador con la debida asistencia y apoyo legal del Secretario Técnico – PAD deberá tener en cuenta lo siguiente:
i. El quantum de la sanción de suspensión sin goce de remuneraciones debe obedecer a la magnitud de la gravedad del hecho cometido.
ii. El quantum de la sanción de suspensión sin goce de remuneraciones por la comisión de un hecho que revista gravedad no puede ubicarse cerca al extremo mínimo.
iii. El quantum de la sanción de suspensión sin goce de remuneraciones por la comisión de un hecho que no sea completamente trascendente no puede ubicarse cerca al extremo máximo.
iv. Ante la comisión de los mismos hechos y siempre que las condiciones de los servidores y las circunstancias que rodeen el caso también sean iguales, no cabe imponer sanciones distintas. La imposición de una sanción distinta podrá justificarse en la medida que concurra alguna condición diferente del servidor y/o alguna circunstancia diferente que rodee el caso. (Énfasis agregado).
En ese sentido, en tanto se evalúe y se materialice la referida mejora regulatoria (fórmula: supuesto de hecho – consecuencia jurídica tasada), a fin de superar la ausencia de sanciones parametradas para cada supuesto de hecho, se sugiere que, de manera interna, la Secretaría Técnica – PAD tenga un cuadro referencial del tipo de sanción y el quantum de la misma en caso de una suspensión para que, ante supuestos de hecho que revistan cierta similitud, haya rangos en cuanto a la imposición de sanciones, debiendo orientar al órgano sancionador, previo pronunciamiento final, sobre dichos rangos de sanciones.
[1] Ley 30057, Ley del Servicio Civil
«Artículo 87. Determinación de la sanción a las faltas
La sanción aplicable debe ser proporcional a la falta cometida y se determina evaluando la existencia de las condiciones siguientes:
a) Grave afectación a los intereses generales o a los bienes jurídicamente protegidos por el Estado.
b) Ocultar la comisión de la falta o impedir su descubrimiento.
c) El grado de jerarquía y especialidad del servidor civil que comete la falta, entendiendo que cuanto mayor sea la jerarquía de la autoridad y más especializadas sus funciones, en relación con las faltas, mayor es su deber de conocerlas y apreciarlas debidamente.
d) Las circunstancias en que se comete la infracción.
e) La concurrencia de varias faltas.
f) La participación de uno o más servidores en la comisión de la falta o faltas.
g) La reincidencia en la comisión de la falta.
h) La continuidad en la comisión de la falta.
i) El beneficio ilícitamente obtenido, de ser el caso […]».
[2] De igual modo, en el lit. b) del art. 103 del Reglamento General de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado mediante el D. S. 040-2014- PCM, se establece que la sanción debe ser razonable, por lo que es necesario que exista una adecuada proporción entre esta y la falta cometida
[3] Vergaray, Verónica y Gómez Apac, Hugo. «La potestad sancionadora y los principios del derecho sancionador». En Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General. Libro homenaje a José Alberto Bustamante Belaunde. Lima: Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, 2009, p. 403.
[4] Resolución de Sala Plena 001-2021-SERVIR/TSC, precedente administrativo sobre la aplicación de eximentes y atenuantes en el régimen disciplinario de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil (fundamento 14).
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Fuente: Rico Iberico, Gustavo.(2022). Procedimiento Administrativo Disciplinario en la Ley del Servicio Civil. LP: Lima, pp. 156-161.
