Sumario: 1. Introducción, 2. De las formas de inicio del procedimiento administrativo sancionador en materia de transito, 3. De la denuncia Obligatoria como forma de inicio del procedimiento administrativo sancionador en materia de tránsito, 4. Antecedentes normativos de las papeletas de infracción como denuncias en la legislación nacional, 5. Legislación comparada sobre el mérito de la papeleta de infracción, 6. ¿El inicio del PAS mediante denuncia vulnera las garantías del debido procedimiento?, 7. Del contenido necesario de la papeleta de infracción de tránsito, 8. Naturaleza jurídica de la papeleta de infracción, 9. Conclusiones.
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1. Introducción
Existe una creencia muy difundida entre los ciudadanos en el sentido de que las papeletas de infracción equivalen a multas que han sido impuestas dentro de la actividad de fiscalización realizada por una autoridad investida de dicha atribución, como lo son los efectivos de la Policía Nacional del Perú (PNP) asignados al control del tránsito.
Así, no es extraño escuchar expresiones como “el policía me puso una multa” o “el efectivo policial cumplió con sancionar la infracción constatada”. Pero ¿qué tan ciertas son estas afirmaciones y cuál es la verdadera naturaleza jurídica de la papeleta de infracción de tránsito dentro del procedimiento administrativo sancionador (PAS)? Esas son preguntas que trataremos de responder en este artículo.
2. De las formas de detección de las infracciones de tránsito
Se considera infracción de tránsito a la acción u omisión que contravenga lo dispuesto en el Reglamento de Tránsito, que es una norma prescriptiva que a lo largo de sus artículos contiene un catálogo de prohibiciones y obligaciones de acatamiento general y obligatorio, de tal forma que su inobservancia deviene en responsabilidad administrativa.
Tanto la acción como la omisión son denominadas “conductas”, que en su mayoría pueden ser percibidas tan solo con impresiones que comunican los sentidos (predominantemente visual) y otras que requieren de un medio tecnológico que permita su comprobación como en el caso de la ebriedad, la velocidad, etc.
El artículo 327 del Reglamento Nacional de Tránsito (en adelante RNT) reconoce tres formas de detección de las infracciones, a saber: i) detección en acciones de control en la vía pública realizadas por los efectivos de PNP asignados al control del tránsito y de carreteras, ii) detección por medios computarizados entendiéndose esta forma de detección como la que se realiza por medio de un sistema automatizado en el cual se utilizan computadoras y iii) detección por denuncia ciudadana.
Tenemos, entonces, que la administración puede tomar conocimiento de la comisión de una infracción por iniciativa propia (medios computarizados) o por denuncias, pudiendo ser estas:
- Obligatorias, realizadas por los efectivos de la PNP asignados al control del tránsito y carreteras en cuyo caso se formalizarán mediante una papeleta de infracción; y
- Voluntarias, realizadas por cualquier ciudadano quien aporta los medios probatorios necesarios para que la administración, previa evaluación, decida iniciar el PASE mediante una resolución de inicio
3. De la denuncia obligatoria como forma de inicio del procedimiento administrativo sancionador en materia de tránsito
Según el Texto Único Ordenado del RNT[1] y el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador Especial de Tramitación Sumaria en materia de transporte y tránsito terrestre, y sus servicios complementarios[2] (en adelante REPASE), este se inicia con la notificación al administrado del documento de imputación de cargos, el cual es efectuado por la autoridad competente entendiéndose como documento de imputación a la Papeleta de Infracción de Tránsito o la resolución de inicio.
Además, el RNT prescribe que los efectivos de la PNP asignados al control del tránsito o al control de carreteras son competentes para denunciar[3] ante las autoridades que corresponda, las infracciones previstas en el Reglamento Nacional de Tránsito, quedando por lo tanto establecido por la norma que la actuación de la Policía desde que constata la comisión del hecho infractor hasta la notificación del mismo, tanto a la administración como a los administrados, constituyen actos de denuncia, la misma que está regulada por una serie de actuaciones o protocolos y que se formaliza mediante un documento denominado papeleta de infracción la misma que según el artículo 325[4] del RNT son consideradas como “formatos impresos (papeletas) de las denuncias por comisión de infracción al tránsito”.
Se establece entonces que, desde el punto de vista normativo, el levantamiento de una papeleta de infracción y posterior entrega a la administración constituye un acto de denuncia.
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4. Antecedentes normativos de las papeletas de infracción como denuncias en la legislación nacional
Dentro de la normatividad nacional, el antecedente que tenemos de la papeleta está en el Reglamento General de Transito de 1941, el cual en su artículo 191 disponía que cuando la Policía constate infracciones “extenderá al infractor una papeleta oficial de citación”. Es recién en el año 1987, con la promulgación del Código de Transito y Seguridad Vial (Decreto Legislativo 420), que se le denomina “papeleta de infracción, que será evaluada por el Juez de Paz letrado”.
En el año 1994, mediante Decreto Supremo 017-94-MTC, se aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones de Tránsito, que en el artículo 9 disponía que las Municipalidades Provinciales correspondientes proporcionarán a la Policía de tránsito un formato impreso denominado «Papeleta de Infracción» y que esta, una vez llenada, debía ser devuelta a la Municipalidad para la aplicación de la sanción respectiva.
El 23 de julio del 2001, mediante Decreto Supremo 033-2001-MTC, se promulga el Reglamento Nacional de Tránsito, el mismo que reconoce a la papeleta de infracción como documento de denuncia; precisamente, en el artículo 325, se dispone que “las Municipalidades Provinciales están obligadas a proporcionar a la Policía Nacional del Perú, los formatos impresos (papeletas) de las denuncias por comisión de infracción al tránsito”, que se mantiene en el actual TUO del Reglamento Nacional de Transito Código de Transito DS 016-2009-MTC.
Pero quizás la referencia más precisa a las papeletas de infracción se encuentra en Reglamento Nacional Del Servicio Público de Transporte Urbano e Interurbano de Pasajeros promulgado por DS 12-95-MTC (26JUL95) el mismo que define a la Papeleta de Infracción como la “constancia de denuncias por haber cometido una infracción al servicio, prevista en el presente reglamento, que tiene como resultado una sanción
Como puede verse en un inicio la hoy llamada papeleta de infracción constituía una constancia oficial de citación para concurrir al Juzgado Administrativo de Transito para llegar hasta nuestros días como un documento por medio del cual se formaliza una denuncia por la comisión de una infracción.
5. Legislación comparada sobre el mérito de la papeleta de infracción
En casi todas las legislaciones de la región se reconoce el uso de un documento que da inicio al PAS en tránsito con diferentes denominaciones y finalidades. Así, en Argentina se le denomina “acta de comprobación” y tiene fuerza de citación; en Brasil se le conoce como “nota de infracción” y tiene la finalidad de notificación; en Bolivia como “parte de los funcionarios de tránsito” y tiene la finalidad de iniciar el proceso ante el Juzgado; en Colombia se le llama “comparendo” y tiene carácter de orden formal de notificación para que el presunto contraventor o implicado se presente ante la autoridad de tránsito; en Chile se les denomina “formularios de denuncias”; mientras que en Ecuador “boletas”, las cuales constituyen denuncias escritas de la comisión de una infracción.
Finalmente, en México en el Reglamento de tránsito en carretera se denomina BOLETA DE INFRACCIÓN, al formato elaborado por la Secretaría y llenado por el Policía Federal, en donde se hace constar una infracción al presente Reglamento y su consecuente sanción y tiene mérito de Multa administrativa.
En España. en el Reglamento del Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial en el Artículo 3 se les reconoce como documentos de Denuncia obligatoria formulada por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia y seguridad del tráfico.
6. ¿El inicio del PAS mediante denuncia vulnera las garantías del debido procedimiento?
Solo las denuncias obligatorias constituyen el acto de iniciación del procedimiento administrativo sancionador por lo cual deben cumplir una serie de requisitos como, por ejemplo, que sean realizadas solo por los efectivos asignados al control del tránsito y carreteras, y no por otros efectivo policiales; que contengan toda la información necesaria “que suponen la puesta a disposición del denunciado de todos los elementos que necesita para realizar alegaciones y, en su caso, para articular los medios de prueba que a su derecho convenga”[5] y que sea notificada en el mismo acto, siendo este un “requisito de inmediatez que necesita para ser cumplido, de realización sucesiva y de forma continua, sin solución de continuidad, entre los hechos, la formulación de la denuncia y comunicación de la misma al denunciado”[6].
Al dar por iniciado el procedimiento administrativo sancionador con la sola denuncia del efectivo policial, y no por la autoridad competente, no se pueden realizar actuaciones previas como prescribe la LPAG, ya que es evidente que no se pueden realizar estas antes del inicio cuando el PAS ya se inició con todos sus efectos. Pero debemos de entender la necesidad de esta forma de inicio del PAS, excepcional al Derecho Administrativo Sancionador, que no vulnera derechos del administrado ya que “ambas partes, Administración sancionadora y sujeto responsable de la infracción poseen, a partir de ese momento elementos y datos necesarios para el ejercicio de sus competencias y la defensa de sus intereses respectivamente”[7].
Existen cuestionamientos a este procedimiento de inicio del PAS sobre una posible inobservancia de las normas que lo regulan y que con su aplicación casi automatizada se estuvieran vulnerando las garantías del debido procedimiento administrativo. El maestro Tomas Cano Campos precisa que “en la medida de ese automatismo en la iniciación del procedimiento solo se aplica a las denuncias de los agentes por hechos de la circulación, que ellos mismos han apreciado, directamente y, sobre todo que en la denuncia se informa de que ella misma inicia el procedimiento sancionador, de la acusación que se formula, del derecho de presentar alegaciones, a proponer prueba, etc. No parece que ello merezca ningún reproche de inconstitucionalidad, único que podría hacerse por tratares de una previsión legal”[8].
7. Del contenido necesario de la papeleta de infracción de transito
Las papeletas de infracción, como documentos de denuncia, cumplen una triple finalidad dentro del inicio del PASE. Son el equivalente a un acta de fiscalización, ya que recogen los hechos verificados durante la acción de control. A su vez, son el documento de incoación del PAS ya que por medio de ella se da inicio al procedimiento y se da al administrado la información complementaria necesaria para ejercer su defensa. Finalmente, hace las veces de constancia de notificación ya que forma certeza de que el conductor ha tomado conocimiento de la denuncia formulada en su contra.
Por ello, para que una papeleta de infracción sea válida, debe contar necesariamente con los campos que corresponden al contenido mínimo del acta de fiscalización (artículo 244 de la LPAG), del contenido del documento de imputación de cargos (numeral 6.3 articulo 6 del REPASE DS-004-2020-MTC) y el contenido de la notificación (artículo 24 de la LPAG).
Todos estos se encuentran en el artículo 326 del RNT y la ausencia de ellos estará sujeta a las consecuencias jurídicas señaladas en el numeral 2 del artículo 10 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
8. Naturaleza jurídica de la papeleta de infracción
Se entiende que el acto administrativo nace de un procedimiento administrado y el artículo 239 de la LPAG define a la fiscalización como una actividad en la cual se realizan actuaciones materiales como requerimientos de identificación, exhibición de todo tipo de documentos, interrogatorios, etc., por lo que su enfoque está dirigido a la realización de actividades tendientes a verificar el cumplimiento de las disposiciones de carácter imperativo atribuible a los administrados. Es por ello que podemos afirmar que las acciones de fiscalización y control son meras actividades administrativas y no procedimientos administrativo.
Así, al no nacer de un procedimiento, no podríamos darle a la papeleta de infracción la categoría de acto administrativo, más aún si la previsión legal ya le otorga la categoría de denuncia.
Pero al tener la papeleta de infracción una triple finalidad podría ser considerada un acto de trámite ya “que no determina la imposibilidad de continuar con el procedimiento, ni produce indefensión, no decidiendo de modo alguno directa o indirectamente el fondo del asunto de tal modo que ponga término a la vía administrativa o haga imposible o suspenda su continuación”[9].
9. Conclusiones
- Las papeletas de infracción son documentos de denuncia
- En la legislación comparada se le da diferentes denominaciones estando destinada mayoritariamente a ser una constancia de notificación
- El PAS en tránsito se puede iniciar de oficio y por denuncia sea obligatoria o voluntaria.
- Los efectivos de la PNP son los encargados de realizar las denuncias obligatorias por medio de la papeleta de infracción
- Las papeletas de infracción tienen una triple función como acta de fiscalización, documento de incoación del PAS y constancia de notificación.
- Mediante el inicio del PAS con una denuncia no vulnera las garantías del debido procedimiento.
- Las papeletas de infracción como inicio del PAS se consideran actos de trámite.
[1] Decreto Supremo 016-2009-MTC.
[2] Decreto Supremo 004-2020-MTC.
[3] Artículo 7.- Competencias de la Policía Nacional del Perú.
En materia de tránsito terrestre, la Policía Nacional del Perú, a través del efectivo asignado al control del tránsito o al control de carreteras, de conformidad con el presente Reglamento, es competente para:
d) Prevenir, investigar y denunciar ante las autoridades que corresponda, las infracciones previstas en el presente Reglamento.
[4] Artículo 325.- Obligación de proveer formatos impresos de papeletas.
Las Municipalidades Provinciales o la SUTRAN, según corresponda, están obligadas a proporcionar a la Policía Nacional del Perú, los formatos impresos (papeletas) de las denuncias por comisión de infracción al tránsito.
[5] F. Fuentes López, El procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial. Universidad de León, 2014, p. 272.
[6] Ibid., p. 269.
[7] STS de 4 de junio 2004.
[8] Cano, Tomas. Las sanciones de tráfico. Editorial Aranzadi. España p.352
[9] J. Orenes, H. Pérez, Improcedencia de las sanciones de tráfico, Bosch Casa Editorial, 1996, p. 142.
