En la Resolución 114-2021-Sunafil/TFL, el Tribunal precisó que los decretos de urgencia 026-2020 y 029-2020 no facultan al empleador a que, cuando exista un sindicato en el ámbito correspondiente, omita su participación para decidir unilateralmente las medidas más adecuadas para absorber el impacto socioeconómico y sanitario que tuvo la pandemia en nuestro país.
Sobre los hechos del caso, se sancionó con falta muy grave en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas al descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general, tales como el adelanto del descanso vacacional otorgado sin acuerdo, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Al otorgar adelanto de descanso vacacional a trabajadores sin acuerdo expreso e individualizado, en el marco de la emergencia sanitaria.
Para la Sala del Tribunal, se debe considerar en el caso concreto el cumplimiento de mecanismos legales de participación de la voz de los trabajadores en este tipo de asuntos que corresponden a la disposición sobre el disfrute de derechos, lo que (como se ha visto) no se cumplió en el caso.
Precisó que se debe evaluar el argumento del empleador respecto a la legalidad de la medida de vacaciones adelantadas, en el marco de la legislación aprobada durante la emergencia sanitaria, puesto que las vacaciones anticipadas tenían asidero en las previstas en el artículo 15 del Decreto Legislativo 728.
En el entendimiento del empleador, los Decretos de Urgencia 026-2020 y 029-2020 normas conjugadas permitirían al empleador disponer unilateralmente las vacaciones adelantadas, prescindiendo de la negociación colectiva con el sindicato existente.
Al respecto, el Tribunal precisó que no solamente vedada en la legislación especial dada durante el contexto de la pandemia por covid-19; sino que además supone un resultado contrario al mandato constitucional de fomento de la negociación colectiva y supone que el empleador puede adoptar un margen de maniobra demasiado amplio en materia individual, cuestión que solamente aparece permitida en ausencia de un resultado diverso que pueda ser explorado a través del diálogo social de buena fe entre las partes.
En ese sentido, comprobó que existió un acuerdo de adelanto de vacaciones con el “Sindicato Independiente de Trabajadores Empleados de Shougang Hierro Perú S.A.A” (aludido en el Acta de Infracción); pero no hubo acuerdo con el “Sindicato de Empleados de la Empresa Shougang Hierro Perú S.A.A.” (aludido en el acta de hechos insubsanables). En ese sentido se incumplió las disposiciones normativas.
Fundamento destacado: 6.18 Sobre ello, debe precisarse que los Decretos de Urgencia N° 026-2020 y 029-2020 no facultan al empleador a que, cuando exista un sindicato en el ámbito correspondiente, omita su participación para decidir unilateralmente las medidas más adecuadas para absorber el impacto socioeconómico y sanitario que tuvo la pandemia en nuestro país. Por el contrario, estas normas han enunciado la participación sindical (donde hubiere organización de trabajadores) en esta deliberación lo que, en el marco de un sistema constitucional democrático que promueve a la negociación colectiva, da lugar a la necesidad de mantener a la fijación de las medidas de respuesta a la pandemia con respeto del espacio concedido al diálogo social enunciado por las normas estatales.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 114-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 083-2020-SUNAFIL/IRE-ICA
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE ICA
IMPUGNANTE: SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 042-2021-SUNAFIL/IRE-ICA
MATERIA: – RELACIONES LABORALES
Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 042-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 7 de mayo de 2021.
Lima, 20 de julio de 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 042-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 7 de mayo de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 966-2020-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 67-2020 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (1) infracción a la normativa sociolaboral calificada como muy grave, por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas al descanso vacacional, en perjuicio de cuarenta y cinco (45) trabajadores.
1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 130-2020-SUNAFIL/IRE-SIAI-ICA, de fecha 26 de octubre de 2020, notificada a la impugnante el 30 de octubre de 2020, juntamente con el Acta de Infracción, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del RLGIT.
1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 165-2020-SUNAFIL/IRE-SIAI-ICA (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 068-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, de fecha 31 de marzo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 33,884.00 por haber incurrido en:
– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general, tales como el adelanto del descanso vacacional otorgado sin acuerdo, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.
Imponiéndole la multa de 7.88 UIT, ascendente a la suma de S/ 33,884.00.
1.4 Mediante escrito de fecha 26 de abril de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 068-2021-SUNAFIL/IRESIRE ICA, argumentando lo siguiente:
i. La intendencia Regional de Ica ha causado intromisión en las competencias del Gobierno Regional de Ica, pues ha obviado que carece de competencia en el procedimiento presente, considerando que corresponde ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento de su dictado.
ii. La Sub intendencia, únicamente se ha fijado en el numeral 1.6 del ANEXO de INSUBSANABILIDAD, sin embargo, en nuestros escritos de descargos, hemos precisado claramente los numerales en los cuales evidenciamos que no existe el sustento o motivación de la presunta INSUBSANABILIDAD, pues no resulta suficiente señalar normativa presuntamente incumplida sino explicar propiamente el motivo por el cual el inspector de trabajo sustenta que la presunta infracción ha agotado sus efectos dañosos o que no pudiera ser remediado el presunto perjuicio, ni el anexo de insubsanabilidad y tampoco en el Acta de infracción, tal como lo exige la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL.
iii. El inspector de trabajo ha incumplido con lo dispuesto en la Directiva N” 001-2020, respecto al numeral 8.2.6, el cual señala: 8.2.6 El acta de infracción no puede contener hechos, fundamentos ni conclusiones distintas a las advertidas en las medidas de actuaciones inspectivas, bajo responsabilidad.
iv. Que, el inspector comisionado, Señor Christian Rafael Sevillano Núñez, tuvo a cargo el informe de resultados de la verificación de hechos sobre la Suspensión Perfecta de labores adoptadas por el empleador en el marco de lo establecido en el DU N° 038-2020 y los Decretos Supremos N° 011-2020-TR y 012-2020-TR, de fecha 16 de junio de 2020, N° 836-2020, emitiendo opinión sobre el caso de otorgamiento de vacaciones anticipadas o adelantadas, evaluando en la orden de inspección que no ha dado mérito al presente procedimiento sancionador, orden de inspección N° 966-22020 mismos periodos respecto de los cuales brindo anterior opinión. La Directiva 001-2020-SUNAFIL ni el TUO de la Ley N° 27444 refiere que para que opere la abstención haya tenido que emitir opinión previa en el MISMO PROCEDIMIENTO O MATERIA, sino únicamente que haya emitido opinión sobre el mismo asunto. De esta manera, el inspector de trabajo debió inhibirse de continuar con el presente procedimiento de investigación inspectiva, el cual hicimos de conocimiento al inspector de forma oportuna.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 042-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 7 de mayo de 2021[2], la INTENDENCIA REGIONAL DE ICA declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, contra Resolución de Sub Intendencia N° 068-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, por considerar que:
i. La Resolución N* 257-2014-TR, sostiene con precisión la fecha de inicio para el ejercicio de las competencias inspectivas y sancionadoras de SUNAFIL, la misma que no se encuentra supeditada a la realización de transferencia alguna, no obstante dicha transferencia debe realizarse ya que así lo ha establecido la Resolución Ministerial, así como también ha establecido la fecha en que la Intendencia Regional de Ica asume competencia y no como quiere hacer ver el sujeto responsable en su escrito venida en alzada.
ii. Que, referente a la insubsanabilidad, el numeral 7.14.8 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII a la que hace alusión el apelante, en su escrito venida en alzada, la cual sostiene lo siguiente: “En caso se verifiquen infracciones insubsanables no se emite medida inspectiva de requerimiento, debiendo dejar constancia de actuaciones inspectivas y anexos”. Si bien se alega que no es suficiente señalar la normativa sino explicar el motivo de la insubsanabilidad, se puede observar que el inspector en concreto se pronunció al respecto, explicando las razones por las que se declaró dicha infracción como insubsanable, ya que no solo hace mención a la normativa incumplida como es el D.U N° 038-2020 y el D.S N° 011-2020-TR, sino también expresa el motivo por el cual determina dicha situación de insubsanabilidad.
iii. Si bien desde el 16 de marzo de 2020 se encontraba el país en estado de emergencia nacional, en donde los trabajadores afectados no estaban laborando, sin embargo, si están percibiendo una remuneración, éstas se hallan sujetas a una posterior compensación o acuerdo arribado por las partes. Por tanto, el enunciado que discurre el apelante referente a una modificación en el PLAME, para subsanar la infracción detectada, no sería del todo viable, toda vez que si bien en el ejercicio el sujeto responsable puede manipular y/o modificar lo declarado en la planilla mensual de pagos, materialmente el menoscabo del derecho ya estuvo perpetrado, por cuanto lo esgrimido por el sujeto responsable no enerva el acto dañoso de haber otorgado vacaciones adelantadas sin previo consenso con sus trabajadores, ni mucho menos sin haber acreditado el acuerdo de fraccionamiento del mismo con los trabajadores.
iv. Que, desde el 03 de agosto del 2020, al sujeto responsable se le notificó requerimiento de información en donde explícitamente el comisionado le señala que acredite el cronograma y acuerdo entre el trabajador y el empleador sobre los adelantos del descanso vacacional, así como el acuerdo de los fraccionamientos, es decir cuando el incumplimiento ya se había configurado en el tiempo, en ese sentido el inspector comisionado al advertir el incumplimiento de la normativa sociolaboral a través del documento denominado “Hechos insubsanables” el día 15 de septiembre de 2020, es decir cuando ya se había realizado la inobservancia de las normas legales, siendo imposible que el comisionado haya podido emitir una medida inspectiva como es la medida de requerimiento, toda vez que el incumplimiento se consumó en el tiempo, existiendo documentación que así lo acredita, como las cartas notariales notificadas a los trabajadores dándole a conocer su descanso vacacional adelantado y fraccionado el día 30 de junio de 2020.
v. Respecto al contenido de la medida inspectiva y el acta de infracción, se concluye que, en ambos casos, el inspector comisionado no se encuentra describiendo hechos disímiles.
Segundo, el numeral 8.2.6 de la directiva si es explícito respecto que no se debe contener hechos, fundamentos ni conclusiones distintas, lo que no se presenta en el presente caso. Además, las premisas llegan a la misma conclusión.
vi. Concluye que el sujeto responsable no ha sustentado ante este despacho que se hubiera transgredido el Principio de Imparcialidad, más aun si la propia Directiva indica en el numeral 6.6.3.2. que “La participación del personal inspectivo incurso en alguna de las causales antes señaladas, no implica necesariamente la invalidez de los actuado, salvo en el caso que resulte evidente la falta de imparcialidad o arbitrariedad manifiesta o que hubiere ocasionado indefensión al sujeto inspeccionado denunciante”, por lo que no se ha configurado la abstención a la que hace referencia el sujeto responsable, ni mucho menos que la participación del inspector actuante en el informe de verificación de hechos por Suspensión Perfecta de Labores, haya menoscabado su derecho de defensa.
1.6 Mediante escrito de fecha 31 de mayo de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 042-2021-SUNAFIL/IRE-ICA.
1.7 La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 011-2021-SUNAFIL/IRE-ICA recibido el 7 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que sean sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR CAJA RURAL DE AHORRO Y CREDITO SIPAN S.A.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A. S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 042-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, emitida por la Intendencia Regional de Ica, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 33,884.00 por la comisión de una (01) infracción tipificada como MUY GRAVE, previstas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, computados a partir del 10 de mayo de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución[8].
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A. S.A.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados.
[2] Notificada a la inspeccionada el 10 de mayo de 2021, ver fojas 149 del expediente sancionador.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806,
Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[5] “Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[8] Se empieza su cómputo a partir del 11 de mayo de 2021.
