Sumario: 1. Introducción, 2. Los actos administrativos y su ejecución, 3. El procedimiento de ejecución coactiva y la obligación de suspender el mismo, 4. La afectación del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva al ejecutar un acto administrativo cuestionado ante el poder judicial, 5. Conclusiones.
1. Introducción
Dentro del ejercicio de sus múltiples funciones, las entidades públicas emiten actos administrativos, esto con la finalidad de “producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta”, tal como lo señala el artículo 1 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, el “TUO de la LPAG”).
Como bien sabemos, los actos administrativos se presumen legales y válidos desde el momento de su emisión, sin embargo, estos pueden ser declarados nulos, y conforme al artículo 9 del TUO de la LPAG, existen dos posibilidades: (i) a petición de parte o por iniciativa propia, mediante alguno de los procedimientos de revocación o de nulidad de oficio, (ii) que una autoridad jurisdiccional emita un pronunciamiento declarando que el acto fue emitido sin alguno de sus elementos constitutivos de validez, por lo que adolece de nulidad, esto desarrollado en el marco de un proceso contencioso admirativo.
Es precisamente con la finalidad de ejercer un control sobre las actuaciones de las entidades de la administración pública, que mediante el artículo 148 de la Constitución Política del Perú se reconoció que “Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa”.
Siendo así, cabe la posibilidad de que un acto administrativo sí adolezca de nulidad, y sin embargo la entidad emisora podría ejecutarlo en virtud de capacidad autodeterminativa, por lo que con la finalidad de que esto no suceda, los justiciables deberán realizar todas las acciones brindadas por el Estado para proteger sus intereses, sin embargo tal como se desarrollará a continuación, muchas veces estos mecanismos no brindan una protección adecuada.
2. Los actos administrativos y su ejecución
El artículo 203 del TUO de la LPAG señala que: “Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley”. Siendo así, y conforme a lo anteriormente expuesto, los actos administrativos pueden ser ejecutados por la propia entidad, esto al presumirse que se encuentran sujetos al principio de legalidad y que son válidos desde el momento en que fueron emitidos.
La base de la capacidad de autodeterminación de las entidades públicas se encuentra en el artículo 24 del Texto Único Ordenado de la Ley 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por el Decreto Supremo 011-2019-JUS (en adelante, el TUO de la Ley 27584”), esto al disponer que: “la admisión de una demanda contenciosa administrativa no impide la ejecución del acto administrativo que haya sido cuestionado, salvo que el Juez, mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario”.
Con relación al artículo bajo comentario, Priori (2003) considera que “Uno de los privilegios de la Administración es el de la ejecutividad de los actos administrativos, conforme al cual el inicio del proceso contencioso-administrativo no supone la suspensión del acto administrativo, salvo, claro está, que en el proceso se haya solicitado alguna medida cautelar tendiente a suspender los efectos del acto impugnado”.
Entonces, la demanda contenciosa administrativa no es un mecanismo que por sí solo pueda limitar la facultad de las autoridades administrativas para no ejecutar los actos emitidos, ya que adicionalmente se tendrá que interponer una medida cautelar, cumpliendo con los requisitos especiales para su procedencia: (i) la verosimilitud del derecho invocado, (ii) un peligro en la demora de la emisión de una decisión preventiva y (iii) que la medida sea razonable para garantizar la eficacia de la pretensión.
También debemos de tomar en cuenta que la admisión o el rechazo de una medida cautelar también implica una decisión discrecional del juez por lo que no se puede indicar que dicho mecanismo conlleve a una protección integral de la parte demandante.
En efecto, puede darse el caso en que se declare la improcedencia o rechazo de la medida cautelar interpuesta e incluso posterior a ello, determinarse que el acto administrativo cuestionado sí adolece de nulidad, por lo que la protección otorgada por el mencionado mecanismo se encuentra supeditado a un análisis preliminar.
Precisamente es que en esa línea de ideas, Guillermo Bendezú (2013) señaló que: “Aun cuando se haya admitido la demanda y está en trámite la controversia, ello no impida a la Entidad Gubernamental ejecutar el acto administrativo impugnado, excepto cuando el Juez, mediante una medida cautelar o invocando una ley protectora, disponga lo contrario; es decir, la inejecución de la resolución ante –judicial firme por la misma entidad emplazada, intuyendo o convenido sobre el amparo del derecho vulnerado (prejuzgamiento)”.
En esa misma línea de ideas, Mozón Valencia (2011) considera que la presentación de una medida cautelar no impide la ejecución de un acto administrativo “porque la Administración tiene facultades para ello, hecho que puede ser lesivo si se trata de actos de gravamen que no han sido emitidos válidamente o han sido dictados por caprichos personales o por desviación del poder; en estos caso, si es ejecutada después de ampararse la demanda, puede suceder que hasta que el proceso llegue a etapa de ejecución de sentencia, lo pretendido en la demanda se torne en inejecutable”.
Tomando en cuenta lo expuesto, se puede afirmar que la parte demandante, pese a lo expresado en el principio de igual procesal[1], se encuentra en una condición de desventaja, esto al tener que recurrir a un mecanismo como lo es una medida cautelar, no solo para poder asegurar que cualquier pronunciamiento que le resulte favorable pueda ser ejecutado en un futuro, sino también para que no se vea afectada durante el desarrollo del proceso por cualquier actuación de la entidad, esto únicamente en el caso de que se conceda la medida cautelar interpuesta, ya que de lo contrario, la entidad administrativa demandada podría actuar en virtud de lo dispuesto por el ya mencionado artículo 24 del TUO de la Ley 27584.
3. El procedimiento de ejecución coactiva y la obligación de suspender el mismo
Mediante el numeral 207.1 del artículo 207 del TUO de la LPAG se señala que los medios para ejecutar forzosamente un acto administrativo son la ejecución coactiva, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas.
Con respecto al procedimiento de ejecución coactiva podemos afirmar que este mecanismo es utilizado en los casos en que se tenga una obligación de dar, hacer o no hacer y “tiene como finalidad ejecutar una obligación a favor de una entidad de la Administración pública, siendo necesario para ello considerar y respetar las disposiciones del TUO de la LPEC, tanto para su inicio como para su trámite” (De la Vega, 2019).
Es así que, cuando estemos ante una obligación exigible, es decir, que el acto administrativo fue emitido conforme a ley, este debidamente notificado y haya adquirido el estado de firme -conforme al artículo 9 del TUO de la LPEC-, se puede iniciar el procedimiento de ejecución coactiva, aplicándose lo expuesto ya anteriormente respecto de la autodeterminación de las entidades administrativas.
El numeral 16.1 del artículo 16 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado por el Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS (en adelante, la TUO de la LPEC), establece que el Ejecutor Coactivo tiene la obligación –bajo responsabilidad- de suspender el procedimiento en diversos escenarios, señalándose en el literal e) cuando “Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda contencioso-administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado en el artículo 18”
Pese a que la norma es clara, en la práctica existen muchas entidades exigen la presentación de un pronunciamiento judicial (otorgamiento de una medida cautelar) de modo que se proceda con la suspensión solicitada.
De lo presentado anteriormente, resulta evidente que tanto el artículo 24 del TUO de la LPAG como el literal e) del numeral 16.1 del artículo 16 del TUO de la LPEC contienen disposiciones contradictorias entre sí, ya que el primero dispone que la presentación de la demanda no suspende la ejecución del acto administrativo (salvo ante la presentación del acto administrativo), mientras en el segundo indica que el ejecutor incurriría en responsabilidad de negarse a suspender el procedimiento cuando se haya interpuesto una acción contenciosa administrativa.
Al analizar la inclusión del literal e) del numeral 16.1 del artículo 16 del TUO de la LPEC, Morón Urbina, determinó que: “la regla de la ejecutoriedad de los actos administrativos proviene del derecho absolutista, en el que la Administración podía ser unilateralmente, creador y ejecutor del gravamen frente al administrado. Como se puede advertir esta trayectoria hace que la regla sea necesariamente sometida a regulaciones, matices, excepciones, y porque no en el futuro, a su eventual supresión, en aras de una relación más democrática entre el poder administrador y la sociedad civil. En este proceso de adaptación democrática, en primer lugar el constituyente ha establecido una serie de estándares que no pueden ser vulnerados por la Administración en aras de un omnímodo poder (propio del absolutismo predemocrático), sin recordar que en el esquema constitucional de derecho todo poder es necesariamente limitado por otro poder y, en el caso de la administración, más aun, por su carácter sublegal y vinculado positivamente al legislador”[2].
Entonces, el artículo 24 del TUO de la LPAG se contrapone con lo señalado en el literal e) del numeral 16.1 del artículo 16 del TUO de la LPEC, existiendo una afectación al principio de unidad del ordenamiento jurídico, pues ambos dispositivos tienen la misma jerarquía, por lo que no se podría establecer cuál de ellos sería aplicable, dejando la posibilidad de que las entidades de la administración puedan actuar en virtud de la norma que le resulte más favorable a sus intereses.
Bien es sabido que ante un caso de una antinomia legal, el Tribunal Constitucional ha determinado, mediante la Sentencia 047-2004-AI/TC[3], que esta deberá de resolverse de acuerdo a la aplicación de diversos principios, como los de especialidad y especificidad.
En el caso particular de la ejecución de un acto administrativo resulta evidente que el TUO de la LPEC en la ley especial y sus disposiciones deben de ser aplicadas sobre lo señalado por el TUO de la LPAG, ello en virtud del principio de especialidad de las normas.
Asimismo, se tiene la Sentencia de Revisión Judicial 5773-2013 ICA, en donde la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema determinó en un caso en donde se invocó la aplicación del artículo 25 de la Ley 27584 (artículo 24 de su TUO) como motivo para no suspender un procedimiento de ejecución coactiva, que “debe prevalecer la norma especial contenida en la Ley 26979, concordante con su Texto Único Ordenado”.
Lejos de tomar en consideración lo dispuesto por el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema, los ejecutores coactivos aplican la Ley que le resulta más beneficiosa, procediendo a iniciar y continuar con un procedimiento de ejecución coactiva cuando tienen la obligación de suspender el mismo.
4. La afectación del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva al ejecutar un acto administrativo cuestionado ante el poder judicial
El Tribunal Constitucional ha establecido en la Sentencia 4119-2005-PA/TC[4] que: “El derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia se cumpla, y que la parte que obtuvo un pronunciamiento de tutela, a través de la sentencia favorable, sea repuesta en su derecho y compensada, si hubiere lugar a ello, por el daño sufrido”.
En la problemática planteada, la efectividad de una sentencia favorable puede verse afectada en caso de que no se otorgue la medida cautelar interpuesta, ya que las entidades la administración pública tendrían la facultad -amparado en lo expuesto en el artículo 24 del TUO de la Ley 27584- de ejecutar el acto administrativo cuestionado, afectándose así al derecho de la tutela jurisdiccional.
Este problema ya había sido advertido anteriormente, es por eso que precisamente que el Pleno Jurisdiccional del el Tribunal Constitucional estableció mediante la Sentencia 015-2005-PI/TC[5] que: “(…) las demandas contencioso-administrativas o de revisión judicial del procedimiento no serían efectivas si la Administración ejecutó coactivamente el cumplimiento de una obligación antes de conocer el pronunciamiento en sede judicial sobre la actuación de la Administración Pública o sobre la legalidad y el cumplimiento de las normas previstas para la iniciación y el trámite del procedimiento de ejecución coactiva Evidentemente, las demandas contencioso-administrativas o de revisión judicial del procedimiento no serían efectivas si la Administración ejecutó coactivamente el cumplimiento de una obligación antes de conocer el pronunciamiento en sede judicial sobre la actuación de la Administración Pública o sobre la legalidad y el cumplimiento de las normas previstas para la iniciación y el trámite del procedimiento de ejecución coactiva”.
Pese a la existencia del mencionado pronunciamiento, no se ha realizado ningún avance para mejorar la situación planteada, por lo que muchas entidades del Estado (especialmente gobiernos locales y provinciales), proceden a iniciar la ejecución de los actos administrativos cuestionados ante el poder judicial, ya que lamentablemente, dicha práctica se encuentra amparada por la Ley.
5. Conclusiones
Al presumirse que todos los actos administrativos son legales y válidos, estos pueden ser ejecutados sin la necesidad de solicitar la autorización de ninguna autoridad administrativa o judicial (capacidad de auto determinación o auto tutela), lo que implica que los justiciables –cuando ya hayan agotado la vía administrativa o se encuentren dentro de alguno de los supuesto de exclusión de dicho requisito- puedan recurrir al órgano jurisdiccional e interpone una acción contenciosa administrativa, de modo que se cuestione los pronunciamientos emitidos.
Ahora bien, de acuerdo al artículo 24 del TUO de la Ley 27584, pese a la presentación de la demanda contenciosa administrativa, la entidad administrativa se encuentra facultada para iniciar el procedimiento correspondiente para la ejecución del acto cuestionado, esto a menos de que se haya otorgado a favor de la demandante una medida cautelar.
Cabe resaltar que no es una práctica común de los jueces conceder medidas cautelares, puesto que en la mayoría de casos determinan que no existe un peligro en la demora o que se ocasione un perjuicio que posiblemente sea permanente, por lo que se prefiere resolver el tema de fondo en el proceso principal, lo que ocasiona una mayor desprotección de la parte demandante sobre el poder ejecutivo de las entidades administrativas y generaría una afectación a su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
Ante esta situación corresponde instruir a los Ejecutores Coactivos, de modo que en virtud del principio de especialidad de las normas, cumplan con declarar la suspensión de los procedimientos de ejecución coactiva cuando se cuestione el acto administrativo que sirve de título ejecutivo mediante una acción contenciosa administrativa, esto conforme a lo dispuesto por el literal e) del numeral 16.1 del artículo 16 del TUO de la LPEC, ya que de lo contrario de estaría constituyendo un hecho ilegal.
BIBLIOGRAFÍA
- Bendezú Neyra, Guillermo (2013). Procedimiento Administrativo General y Proceso Contencioso Administrativo. (9na ed.). Editorial FFECAAT.
- De la Vega Pazos, Noelia Milagros (2019). “La procedencia de la demanda de revisión judicial a partir de pronunciamiento de la Corte Suprema”. Actividad Jurídica, Tomo 313, pp. 54-64.
- Monzón Valencia, Lissett Loretta (2011). Comentario exegético a la Ley que regula el proceso contencioso administrativo. Ediciones Legales.
- Morón Urbina, Juan Carlos (2013). La suspensión de la cobranza coactiva por la interposición de la demanda contencioso administrativa. Recuperado de aquí.
- Morón Urbina, Juan Carlos (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Nuevo Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (Decreto Supremo 004-2019-JUS). (14va ed.). Gaceta Jurídica.
- Priori Posada, Giovanni (2003). La efectiva tutela jurisdiccional de las situaciones jurídicas materiales: hacia una necesaria reivindicación de los fines del proceso. IUS ET VERITAS 13(26) pp. 273-292.
- Priori Posada, Giovanni (2009). Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. (4ta. ed.). ARA Editores.
- Rubio Correa, Marcial (1999). Estudio de la Constitución Política del Perú 1993. Tomo V. Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú, p. 39.
[1] Texto Único Ordenado de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo
Artículo 2.-
El proceso contencioso administrativo se rige por los principios que se enumeran a continuación y por los del
derecho procesal, sin perjuicio de la aplicación supletoria de los principios del derecho procesal civil en los casos
en que sea compatible:
(…)
2. Principio de igualdad procesal.- Las partes en el proceso contencioso administrativo deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrado.
[2] Morón Urbina, Juan Carlos. (2013). La suspensión de la cobranza coactiva por la interposición de la demanda contencioso administrativa. Recuperado de aquí.
