Diferencias entre ejecución coactiva y ejecución forzosa

Escribe: Gustavo De La Vega Pacchioni, abogado por la Universidad Científica del Sur

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Sumario. 1. Introducción; 2 El acto administrativo; 3. El hecho administrativo; 4 La ejecución forzosa; 4.1.1 El acto administrativo constitutivo o declarativo de una obligación o a favor de la administración pública; 4.1.2 La obligación derivada de una relación de derecho público; 4.1.3 Requerimiento al administrado para el cumplimiento de una exigencia bajo apercibimiento; 5. La ejecución coactiva; 6. Procedimiento de cobranza coactiva; 7. Conclusiones; 8. Bibliografía.


1. Introducción

El procedimiento administrativo se realiza a través de un acto administrativo que es la manifestación de la voluntad de la administración pública, la cual surte efecto en la esfera jurídica del administrado en sus intereses, obligaciones y derechos en una situación concreta.

En ese sentido, para que esta manifestación de voluntad del acto administrativo se materialice en la realidad lo hace a través del hecho administrativo.

El acto administrativo puede subsistir sin el hecho administrativo, siendo solo un mero acto de administración, sin embargo el hecho administrativo no puede ni debe materializarse sin estar fundado en un acto y procedimientos previos.

Por otro lado, el hecho administrativo a veces requiere de una ejecución amparada en la fuerza para poder concretizarse, y para esto tenemos las ejecuciones forzosas y coactivas.

2. El acto administrativo

La noción del acto administrativo entra en consenso con mucha doctrina. En ese sentido Gordillo nos señala que: el acto administrativo son las decisiones, declaraciones o manifestaciones de voluntad[1]. Pacori a su vez nos señala que el acto administrativo es una declaración unilateral de la administración pública[2].

También menciona Morón que el acto administrativo es un acto de la autoridad competente, concreto, específico que crea, modifica o extingue derechos del administrado.

Así muchos juristas concuerdan en estos mismos conceptos por lo que en líneas generales podemos decir que el acto administrativo es aquella manifestación de la voluntad de la administración pública que crean una incidencia en lo derechos, intereses u obligaciones de los administrados en una situación en concreto.

3. El hecho administrativo

El hecho administrativo en palabras de Gordillo es «la actuación material […] en ejercicio de la función administrativa»[3]. Es decir, la puesta en práctica de aquel acto administrativo realizado por la administración pública

En comentarios de Pacori el hecho administrativo es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas por función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos. Si el hecho administrativo comporta un obrar manifiestamente contrario al orden jurídico, estaremos frente a las denominadas vías de hecho.

Así como los autores mencionados, diversos juristas concluyen lo mismo sobre el hecho administrativo como la materialización del acto administrativo.

Si bien hemos visto resaltar que «hechos son la ejecución de los actos», resulta que no todo el tiempo es así, ya que cabe la posibilidad que existan actos que no sean aplicados o ejecutados. Asimismo, es posible que existan hechos ejecutados que no hayan tenido una decisión administrativa formal basada en el ordenamiento jurídico[4].

En ese sentido, no es tan simple la diferencia entre acto y hecho en todo momento, ya que en la práctica el hecho también puede ser en alguna medida la manifestación de la voluntad administrativa[5].

En esa línea, el ordenamiento jurídico de España señala en su artículo 97 de la Ley 39/2015[6] que «la administración pública no puede iniciar actuaciones materiales de ejecución de resoluciones que limiten derechos de los particulares sin previa resolución que sirva de fundamento jurídico»[7].

Por otro lado, el acto administrativo de «la administración comunica directamente al intelecto de los administrados»[8] a través de la oralidad, la escrituriedad o de signos (cómo las señas que realizan los policías de tránsito para detener o permitir avanzar autos) y por otro lado «el hecho administrativo carece de ese sentido mental»[9] y se reduce solo a la materialización del acto.

Dado los argumentos previos, veamos el ejemplo del profesor Gordillo sobre el hecho y el acto administrativo:

Si un agente de policía me dice: “Queda usted detenido,” eso es un acto; si luego me toma del brazo y me lleva a la comisaría, este es el hecho que ejecuta el acto anterior; si directamente me toma del brazo y me lleva a la comisaría, sin antes haberme transmitido aquella decisión de detención, entonces se tratará de un hecho administrativo. En este último caso, al hecho administrativo puede también seguir un acto con posterioridad: Al llegar a la comisaría, el comisario decide constituirme detenido, y así lo certifica por escrito: Esto es ahora un acto; cuando me llevan al calabozo, esto será otra vez un hecho administrativo. Si más tarde advierten que se trata de un error en la persona, y que debieran detener a otra persona de nombre parecido, podrán abrir la puerta del calabozo, y esto será un hecho; decirme: “Salga, está en libertad,” y ello será un acto; devolverme mis objetos personales, y ellos será un hecho. Finalmente, cuando ante mi requerimiento se aplique una sanción administrativa a los agentes policiales que me detuvieron irregularmente, ello será un acto; el cumplimiento de la sanción, un hecho[10].

4. La ejecución forzosa

La ejecución forzosa parte de la autotutela ejecutiva respecto de la ejecución de resoluciones, esta es la potestad de la administración pública de materializar de manera forzosa sus decisiones[11].

Para el derecho español el acto administrativo es un título ejecutivo per se, la cual debe tener una directa aplicación según la Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPAC) salvo excepciones de su artículo 98.

La ejecución forzosa se encuentra contemplada en el artículo 205 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444 indicando que los órganos competentes y la Policía Nacional del Perú se deben ceñir a lo siguiente:

1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la entidad.

2. Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro.

3. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad.

4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable.

5. Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución.

En el caso de procedimientos trilaterales, las resoluciones finales que ordenen medidas correctivas constituyen títulos de ejecución conforme a lo dispuesto en el artículo 713 inciso 4) del Código Procesal Civil, modificado por la Ley N.º 28494, una vez que el acto quede firme o se haya agotado la vía administrativa.

En caso de resoluciones finales que ordenen medidas correctivas, la legitimidad para obrar en los procesos civiles de ejecución corresponde a las partes involucradas.

4.1 Presupuestos para la ejecución forzosa

Es relevante conocer los presupuestos indispensables para la ejecución forzosa que nos detalla Morón[12]:

4.1.1 El acto administrativo constitutivo o declarativo de una obligación o a favor de la administración pública:

Esta cuestión nos señala que para la materialización de la actuación administrativa es indispensable el acto administrativo válido (nulla executio sine título)[13] previo según el principio de legalidad. Esta exigencia del acto administrativo previo para la ejecución tangible de dicho acto tiene por objetivo:

Evitar materializar una voluntad de la administración sin estar fundada en un acto administrativo previo. Ninguna autoridad de la administración pública puede materializar (realizar un hecho jurídico) actos sin decisiones fundadas de manera previa y formal[14].

Se respetan los derechos del administrado haciendo de conocimiento aquello que se le exige y este pueda tener la oportunidad de cumplir su obligación[15].

También permite al administrado cuestionar formalmente aquello que la administración pública le exige[16].

4.1.2 La obligación derivada de una relación de derecho público

Las relaciones entre el Estado y los particulares son diversas, puede estar bajo las reglas de un pacto arbitral, contrato ley, actividades empresariales, entre otras.

Previendo esto la norma precisa que por más que estas relaciones puedan estar bajo el régimen del TUO de la Ley 27444 estas no corresponden a la vía ejecutiva administrativa para ser exigidas o ejecutadas, «por cuanto no son relaciones de derecho público, sino de derecho común»[17].

4.1.3 Requerimiento al administrado para el cumplimiento de una exigencia bajo apercibimiento

El requerimiento va más allá de la notificación, si bien el acto de notificación genera la eficacia de este, se presupone que existe una decisión administrativa previa. Asimismo, se informa a través de esta notificación, que el incumplimiento de la exigencia en el plazo señalado, la administración procederá a su ejecución forzosa[18].

5. La ejecución coactiva

Danós nos señala que en el procedimiento de cobranza coactiva (actualmente ejecución coactiva) existía una denominación errónea sobre la autoridad ejecutora, ya que se les decía juez coactivo, para luego ser nombrados ejecutores coactivos evidenciando el carácter puramente administrativo del procedimiento[19]

En la misma línea, Sotelo citado por Estela nos menciona que la cobranza coactiva es finalmente un proceso administrativo y no jurisdiccional, porque el ejecutor de esta carece de autonomía e independencia, adicionalmente la decisión de este no tiene la característica de definitiva, siendo posible su revisión en sede judicial por lo que su decisión del ejecutor no tiene el rasgo de cosa juzgada[20].

Por otro lado, Estela sobre la naturaleza de la ejecución coactiva señala que es un “procedimiento administrativo donde no se dicta acto administrativo, sino se realiza el hecho administrativo”[21].

Sobre los fundamentos del procedimiento coactivo, Napuri citado por Estela nos señala que parte de la autotutela administrativa en sus actos administrativos y que gozan de ejecutividad y ejecutoriedad, sin quitar la posibilidad de ser revisados en sede judicial[22].

Asimismo, los actos administrativos, como el de la ejecución coactiva, surten efectos aun cuando fuesen impugnados en sede administrativa o jurisdiccional (via contencioso administrativo) salvo el administrado haya logrado obtener una medida cautelar[23].

Dado los argumentos anteriores podemos decir que, el procedimiento de ejecución coactiva si pertenece al ámbito administrativo y parte de la autotutela administrativa. A la vez conocimos ya los conceptos de acto administrativo y hecho administrativo por lo que corresponde conocer el ordenamiento jurídico respecto de la ejecución coactiva.

La ejecución coactiva según Estela tiene tres procedimientos[24] en el ordenamiento jurídico peruano:

Las relacionadas a la cobranza de tributos nacionales cuyo ente rector es la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT) regulado por el Texto Único Ordenado del Código Tributario.

Cuando se cobra deudas no tributarias a favor de la administración pública según el régimen del Texto Ordenado de la Ley 26979 de Procedimiento de Ejecución Coactiva (TUO de la Ley 26979).

Cuando se cobran obligaciones tributarias a favor de gobiernos local según el TUO de la Ley 26979.

Los procedimientos mencionados por Estela, como se dijo anteriormente, parten de la autotutela de la administración pública manifestada, siendo estos procedimientos utilizados para hacer efectivo el acto administrativo que emiten las entidades sobre los administrados[25].

Finalmente, el procedimiento de ejecución coactiva tiene 2 aspectos, el subjetivo y el objetivo:

El primer aspecto es la tipificación de “los tipos de organismos que pueden aplicar la ejecución coactiva de sus acreencias y/o obligaciones de hacer o no hacer” así como la precisión de los funcionarios públicos encargados de realizar este procedimiento.

El segundo:

El carácter objetivo, está dado por: 1) la naturaleza pública de las deudas y de las obligaciones de hacer y no hacer susceptibles de ejecución pública y 2) la necesidad de un acto administrativo previo o título ejecutivo de la obligación.

6. Procedimiento de cobranza coactiva

Los sujetos del procedimiento de cobranza coactiva son:

-El ejecutor coactivo: Quien es el funcionario que ejecuta las acciones coercitivas como los embargos y remates para el cobro de las deudas exigibles por la administración,

-El auxiliar coactivo: También funcionario y colaborador del ejecutor coactivo para la ejecución de las acciones de cobranza.

-El deudor tributario: El particular a quien le recae la obligación de pago a la administración pública

El procedimiento para la cobranza coactiva según el Código tributario es el siguiente:

7. Conclusiones

El acto administrativo es aquella manifestación de la voluntad administrativa que modifica la esfera jurídica del administrado. Por otro lado, el hecho administrativo es la materialización (pudiendo ser física) del acto administrativo.

El acto administrativo no depende del hecho administrativo para subsistir, pero si para su efectiva ejecución. Sin embargo, el hecho administrativo no puede existir ni realizarse si previamente no hubo un acto administrativo fundado y motivado por la administración pública.

La ejecución forzosa es la potestad de la administración pública para poder materializar de manera efectiva sus decisiones administrativas.

La ejecución coactiva es aquel procedimiento que parte de la potestad de la administración pública contra aquellos deudores los cuales no cumplieron con sus obligaciones en su debido momento. Los cuales son pasibles del inicio de un procedimiento mediante el cual se realizarán actos como embargos o remates para que el administrado cumpla con sus obligaciones respecto de la entidad.

8. Bibliografía

Gordillo, Agustín. Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Buenos aires: Fundación de derecho administrativo. Décima edición. Tomo 3. Vol. 3. 2011.

Pacori Cari, José María. Manual operativo del procedimiento administrativo general. Ubi lex. 2020.

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Ley española

Morón Urbina, Juan Carlos. Comentario a la Ley del procedimiento administrativo sancionador. Tomo II. Gaceta Jurídica. Décima cuarta edición. 2019.

Danós Ordoñez, Jorge. 1995. El Procedimiento de cobranza coactiva como manifestación de la potestad de la administración pública de ejecución forzosa de sus actos. THEMIS Revista De Derecho, núm. 32. 1995

Estela Huamán, José Alberto. 2012. El Procedimiento De Ejecución Coactiva. Revista De Derecho Administrativo, núm. 11. 2012.


[1] Gordillo, Agustín. Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Buenos aires: Fundación de derecho administrativo. Décima edición. Tomo 3. Vol. 3. 2011, p. 194.

[2] Pacori Cari, José María. Manual operativo del procedimiento administrativo general. Ubi lex. 2020, p. 19.

[3] Gordillo, Agustín. Ibid. p. 194.

[4] Ídem

[5] Ídem

[6] Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Ley española.

[7] Ídem

[8] Gordillo, Agustín. Op. cit. p. 195.

[9] Ídem

[10] Gordillo, Agustín. Op. cit. p. 196.

[11] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentario a la Ley del procedimiento administrativo sancionador. Tomo II. Gaceta Jurídica. Décima cuarta edición. 2019, p. 112.

[12]  Morón Urbina, Juan Carlos. Op. cit. p. 126 – 127

[13] Íbid. p. 126

[14] Ídem

[15] ídem

[16] Ídem

[17] Ídem

[18] Ídem

[19] Danós Ordoñez, Jorge. 1995. El Procedimiento de cobranza coactiva como manifestación de la potestad de la administración pública de ejecución forzosa de sus actos. THEMIS Revista De Derecho, núm. 32. 1995. p. 43.

[20] Estela Huamán, José Alberto. 2012. El Procedimiento De Ejecución Coactiva. Revista De Derecho Administrativo, núm. 11. 2012. p. 235

[21] Ídem

[22] Estela Huamán, José Alberto. Op. cit., p. 237.

[23] Ídem

[24] Estela Huamán, José Alberto. Op. cit., p. 234.

[25] Estela Huamán, José Alberto. Op. cit., p. 239.

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