Fundamento destacado: 7. Otro tanto sucede con la Ley Orgánica de Municipalidades en relación con las fuentes de origen parlamentario. Como antes se ha señalado, se alega la inconstitucionalidad de la ley impugnada invocando el artículo 22° de la LOTC, que dispone que «Para apreciar la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de las normas mencionadas en el artículo 20°, el Tribunal considera, además de los preceptos constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado».
El Tribunal Constitucional no comparte dicho criterio. En efecto, no se genera, per se, un problema de inconstitucionalidad cada vez que una ley ordinaria colisione con una ley orgánica. La eventual inconstitucionalidad sería consecuencia de que la ley J ordinaria haya infringido directamente el artículo 106° de la Constitución, en un doble sentido: a) porque no tenía competencia para regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica; o, b) porque pese a regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica, no se aprobó con la mayoría exigida por el artículo 106″ de la Constitución.
De ahí que, prima facie , no se pueda declarar la inconstitucionalidad de la ley impugnada porque supuestamente colisiona la Ley Orgánica de Municipalidades entonces vigente.
Asimismo, el Tribunal tampoco considera que la Ley N.° 27580 transgreda el artículo 106° de la Constitución por no haber sido aprobada con la mayoría exigida por tal dispositivo, pues, tal como se aprecia de la copia de los resultados de la votación efectuada en el Congreso de la República, en su sesión del 15 de noviembre de 2001 [en la que se aprobó el Proyecto de Ley N.° 936/2001 , que después se convertiría en la Ley N.° 27580], ésta fue aprobada por 92 votos conformes.
EXP. N.° 007-2002-AI/TC
LIMA
MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 27 días del mes de agosto de 2003, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores Magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad de Lima Metropolitana contra la Ley N.° 27580, que dispone medidas de protección que debe aplicar el Instituto Nacional de Cultura para la ejecución de obras en bienes culturales inmuebles.
ANTECEDENTES
La Municipalidad de Lima Metropolitana interpone acción de inconstitucionalidad contra la Ley N.° 27580, por considerar que ésta viola la Constitución, ya que de conformidad con el artículo 194° de la Norma Suprema, reformado mediante Ley N.° 27580, las municipalidades provinciales y distritales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Alega que el artículo 195°, inciso 6) de la misma Constitución confiere a las municipalidades la competencia para planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial; mientras que, a través del inciso 8) del mismo artículo, se le ha atribuido competencia para desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente (…) turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, etc. Sostiene que dichas competencias fueron reglamentadas por el artículo 11° y el artículo 65°, inciso 11), de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), entonces en vigencia, el último de las cuales señalaba que son funciones de las municipalidades reglamentar, otorgar licencias y controlar las construcciones, remodelaciones y demoliciones de los inmuebles de las áreas urbanas, de conformidad con las normas del Reglamento Nacional de Construcciones y el Reglamento Provincial respectivo. Refiere, asimismo, que los incisos 11) y 12) del artículo 67° de la LOM establecen que son funciones de las municipalidades promover y asegurar la conservación del patrimonio cultural local, en este caso de monumentos; y la defensa y conservación de los mismos, así como restaurar el patrimonio histórico local y velar por su conservación. Y, finalmente, que mediante el artículo 136° de la Ley N.° 23853 se ha previsto que la Municipalidad Metropolitana otorgue licencias para obras de habilitación urbana, construcción, renovación remodelamiento y demolición en la provincia de Lima.
De otro lado, considera que la Ley N.° 27580 vulnera la Constitución porque otorga ilegales atribuciones al INC y transgrede la autonomía de los gobiernos locales; y que, siendo una ley común, no puede modificar lo establecido en la Ley Orgánica, para lo cual se requiere el quórum establecido en el artículo 106° de la Constitución; además, viola la Ordenanza Municipal N.° 201 MML, así como la Ley N.° 27157 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N.° 008-2000-MTC. Finalmente, asevera que la ley impugnada es inconstitucional porque afecta el principio de irretroactividad de las leyes, pues el INC pretende aplicarla a hechos acaecidos con anterioridad.
El Congreso de la República contesta la demanda y solicita que se la declare infundada, aduciendo que: a) la ley impugnada se dictó como parte de las obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano en materia de protección del patrimonio cultural, como es el caso de la Convención sobre la Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas, aprobado mediante Decreto Ley N.° 22682, así como la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, aprobado mediante Resolución Legislativa N.° 23349; b) su dictado obedeció al mandato establecido en el artículo 21° de la Constitución, que señala que los bienes culturales son Patrimonio de la Nación y están protegidos por el Estado. Refiere que el artículo 1° de la Ley N.° 24047 establece que el Patrimonio Cultural de la Nación está bajo el amparo del Estado y de la comunidad nacional, y su artículo 12° obligaba a recabar una autorización del Instituto Nacional de Cultura, cuando se trata de realizar obras en inmuebles comprometidos con el patrimonio cultural. Agrega que dicho artículo 12° fue derogado tácitamente por la Ley N.° 27157, suprimiéndose dicha autorización y, con ello, se ocasionaron desórdenes y abusos que repercutieron sobre el patrimonio nacional. Afirma que se eliminó la autorización previa del INC, pues se reducía la intervención de este ente especializado del Estado a una delegatura ad hoc en la Comisión Municipal Técnica Calificadora de Proyectos (sic). En consecuencia, alega, la Ley N.° 27580 restablece la competencia que la Ley N.° 24047 le asignó al INC como órgano estatal especializado en la protección del patrimonio cultural; c) la Ley N.° 27580 no modifica ley orgánica alguna, como se alega; y si lo hiciera, ella se aprobó en el Congreso de la República con 92 votos a favor, 0 en contra y una abstención; d) el artículo 11° de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) preceptúa dos competencias diferenciadas: en el inciso 1), se faculta a los gobiernos locales a regular o pronunciarse sobre zonificación y urbanismo; mientras que en el inciso 4) a regular la “conservación de monumentos arqueológicos e históricos en coordinación con el organismo regional; y con las políticas nacionales impartidas a través del gobierno”; e) no se afecta el inciso 6) del artículo 195° de la Constitución, pues con dicha norma se ha elevado a rango constitucional lo que establecía la LOM, estableciéndose allí una reserva de ley, que refleja el carácter unitario del Estado peruano; f) la Ley N.° 27580 no restringe las competencias de los gobiernos locales, pues no les está retirando competencias para dárselas al INC; simplemente se limita a establecer una competencia compartida, por lo que considera que la norma constitucional en referencia no debe entenderse como la atribución de una competencia con carácter exclusivo a los gobiernos locales, sino dentro del marco que fije la ley; g) el régimen legal introducido por la ley impugnada se traduce en que la regla es que el otorgamiento de licencias para construcciones, en general, corresponde a las municipalidades, salvo cuando la emisión de tales licencias involucra bienes culturales inmuebles, en cuyo caso interviene el INC; h) la razón de que la Ley N.° 27580 se aplique a los expedientes que se encuentren en trámite es porque ésta entra en vigencia al día siguiente de su publicación, y a partir de allí despliega todos sus efectos jurídicos, salvo que se hayan consolidado derechos adquiridos.
Realizada la audiencia pública, los autos han quedado expeditos para sentenciarse.
FUNDAMENTOS
1. Se solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.° 27580, norma que dispone medidas de protección que debe aplicar el Instituto Nacional de Cultura para la ejecución de obras en bienes culturales inmuebles.
§1. La colisión de dos normas legales no genera un problema de inconstitucionalidad
2. Como se ha expuesto en los antecedentes de esta sentencia, la demandante considera que la Ley N.° 27580 es inconstitucional porque transgrede la Ley Orgánica de Municipalidades y porque vulnera la Ordenanza Municipal N.° 201 MML, así como la Ley N.° 27157 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N.° 008-2000-MTC.
Antes de ingresar a resolver el fondo de la controversia, el Tribunal estima necesario analizar estos temas.
3. Sobre el particular, es conveniente precisar que a través de la acción de inconstitucionalidad, este Tribunal evalúa si una ley o una norma con rango de ley transgrede, por la forma o por el fondo, la Norma Suprema. Se trata, en principio, de un juicio abstracto respecto a dos normas de diversa jerarquía. Por un lado, la Constitución, que actúa como parámetro, en la medida que es la Lex Legum; y, por otro, la ley o las normas con rango de ley, que constituyen las fuentes sometidas a ese control.
[Continúa…]
