El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Derecho penal. Parte especial: los delitos (Lima, 2017), escrito por el profesor Víctor Prado Saldarriaga. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, los delitos contra la administración pública cometidos por particulares. Así que los animamos a leer el libro.
1. Los delitos contra la administración pública en el Código Penal
En la parte especial del Código Penal peruano, se ha incluido, en el título XXVIIII, un amplio sistema de delitos contra la administración pública, el cual se subdivide en tres grupos o modalidades de hechos punibles, que veremos a continuación.
- Delitos cometidos por particulares
- Delitos realizados por funcionarios
- Delitos contra la administración pública
1.1. Los delitos cometidos por particulares (artículos 361 al 375)
Se encuentra en el capítulo I, que reúne a los delitos de usurpación de autoridad, títulos y honores, violencia y resistencia a la autoridad, así como delito de desacato.
Como ya se ha mencionado, la tipificación de delitos contra la administración pública expresa la necesidad política y social de tutelar el ejercicio adecuado de los servicios que brinda el Estado a la comunidad a través de la gestión y operatividad de sus funcionarios y servidores; además, la ley también ha considerado medidas de control penal para aquellos comportamientos que son ejecutados por personas ajenas al servicio público, pero que perjudican el quehacer de la administración o de sus órganos, particularmente cuando tales actos obstruyen el ejercicio de sus facultades y competencias o cuando usurpan las atribuciones que en exclusividad corresponde a los funcionarios o servidores públicos. Asimismo, se criminalizan las conductas ofensivas que desconocen la autoridad de aquellos y las que ultrajan o mancillan su investidura.
El sistema de delitos es el siguiente:
- Usurpación de autoridad (artículos 361 al 364).
- Violencia y resistencia a la autoridad (artículos 365 a 373).
- Desacato (artículo 375).
Fundamentalmente, se describe conductas dolosas de comisión. Según los casos, la tentativa será posible y punible. En cuanto a la penalidad conminada, la mayoría de estos delitos son sancionados con penas privativas de libertad; sin embargo, también es frecuente la consideración de penas conjuntas limitativas de derechos (inhabilitación o prestación de servicios a la comunidad).
A diferencia de los delitos funcionariales contra la administración pública, como el abuso de autoridad (artículo 376) o la concusión (artículo 382) y malversación de fondos (artículo 389) que requieren que el autor posea la condición de funcionario o servidor público, los delitos que analizamos pueden ser cometidos por cualquier persona, incluso por un funcionario o servidor público. Sin embargo, el afectado por el delito debe ser un representante de la administración pública; es decir, un funcionario o servidor público en actividad y que encaje en las categorías del artículo 425 del Código Penal. Al respecto, se sostiene que «el sujeto pasivo es la administración pública y el objeto material de este delito será el empleado oficial que la representa» (cfr. Ferreira Delgado, 1985, p. 187).
A continuación, haremos un breve estudio de los delitos contra la administración pública cometidos por terceros que registran mayor frecuencia en las estadísticas nacionales. En concreto, nos referiremos a la usurpación de autoridad y al delito de violencia y resistencia a la autoridad.
1.1.1. Delitos de usurpación de autoridad
El prototipo de estas infracciones se define en el artículo 361 del Código Penal, razón por la que centraremos nuestro análisis en los presupuestos típicos de dicho delito. Al respecto, es de señalar que este ilícito se materializa a través del ejercicio indebido de actos propios de la competencia y funciones de un determinado perfil y categoría de funcionario o servidor público. El agente debe, pues, carecer de tal condición o, habiéndola poseído al momento de ejecución del delito, se halla suspendido o cesado en las funciones del cargo público que ostentaba. También deviene en punible el ejercer cargo o función diferente de aquellos que corresponden al autor del delito.
El artículo 361 comprende dos modalidades delictivas, que son las siguientes:
a) La usurpación de funciones públicas.
b) El ejercicio ilegal de funciones públicas.
El primer supuesto debe ser ejecutado necesariamente por quien no tiene la condición de funcionario o servidor público. Este delito se materializa ejecutando actos funcionales o adoptando decisiones que la ley y el Estado han delegado de modo excluyente para un funcionario o servidor público determinado. Ahora bien, no es suficiente para la tipicidad la mera jactancia de la posición funcional usurpada, sino que es necesario la ejecución de actos que materializan un ejercicio ilegítimo de dicha función pública con independencia de los efectos legales o administrativos que ello pueda generar.
El segundo supuesto, en cambio, involucra la actuación de un funcionario público en ejercicio o de quien fue cesado o suspendido en el cargo funcional que desempañaba como anterioridad. En consecuencia, el agente puede alternativamente ejercer las funciones para las cuales se halla inhabilitado por efecto del cese o suspensión, o también practicar funciones distintas de aquellas para las cuales está legalmente habilitado por su condición, categoría o estatus administrativo.
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Todos estos actos son dolosos, por lo que un error sobre el estado funcional hará atípica la conducta.
Los demás artículos que integran la sección I se refieren a actos de usurpación que afectan el estado académico o profesional de terceros. No se trata, por consiguiente, de delitos relevantes para la administración pública, salvo el supuesto al que alude el párrafo inicial del artículo 362. En dicho apartado, el legislador sanciona la usurpación de la investidura y jerarquía del funcionario público, la que se materializa con la exhibición u ostentación pública de las insignias o símbolos distintivos que identifican social y administrativamente una condición funcional que no posee el agente.
Se trata de un «acto fraudulento de apariencia y engaño». Es un delito formal que se consuma únicamente con la exhibición indebida de la insignia o distintivo. No es necesario, pues, que el agente ejecute actos propios de su supuesta condición funcional, ya que ellos involucrarían la realización del delito que contempla el artículo 361. La jurisprudencia sobre este delito se relaciona predominantemente con el uso de uniformes o documentos de identidad (placas, carnets, etc.) de las Fuerzas Armadas o Policía Nacional.
El delito de usurpación de autoridad se agrava, en atención al modo de ejecución, cuando el autor se resiste o se enfrenta a las fuerzas del orden. La resistencia o enfrentamiento puede realizarse a través de actos de violencia física, mediante los cuales el agente persigue exclusivamente alcanzar el ejercicio irregular o usurpador del acto funcional.
Para los actos ilícitos analizados, la ley ha previsto, según los casos, penas conjuntas (artículo 361, párrafo inicial) y penas alternativas (artículo 362). Estas penas pueden ser privativas de libertad, inhabilitación y prestación de servicios a la comunidad.
1.1.2. Delitos de violencia y resistencia a la autoridad
El legislador, a través de esta criminalización, pretende tutelar el poder de imperio o mando de que gozan los funcionarios públicos. La infracción puede ser cometida por cualquier persona. En todo caso, la condición de funcionario público es circunstancia agravante específica, según lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 367.
La ley contempla tres conductas delictivas:
- Atentado a la autoridad (artículo 365).
- Actos de intimidación o violencias contra la autoridad (artículo 366).
- Desobediencia y resistencia a la autoridad (artículo 368).
Un primer supuesto delictivo es conocido también como «delito de atentado a la autoridad» y está previsto en el artículo 365. Tiene lugar ejecutando actos de violencia o intimidación contra la autoridad representada por un funcionario público y a quien se impide, con tales medios, ejercer las atribuciones propias de su cargo. La ley exige que estos actos de coacción se ejecuten sin mediar alzamiento público; ya que, de darse tal situación, el hecho sería calificado como un delito de sedición (artículo 347). También la ley sanciona la conducta de quien con amenazas obliga al funcionario público a realizar actos propios de su función; es decir, cuando se le coacta. La tentativa es configurable y punible.
La pena se agrava cuando concurren las circunstancias del artículo 367. En este artículo, se han regulado tres grados o niveles de agravantes. El primer grado o nivel comprende, como circunstancia agravante, que el delito haya sido cometido a mano armada, si en su ejecución intervinieron dos o más personas, si el autor ostenta la condición de funcionario o servidor público, si el hecho se comete a mano armada y si el agente produce lesiones graves al funcionario que haya podido prever (agravante preterintencional).
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Las agravantes de segundo grado o nivel se dan cuando los actos de violencia y resistencia se dirigen contra el desempeño de funciones de autoridades policiales o funcionarios vinculados al sistema de justicia o elegidos por mandato popular. Asimismo, cuando tales acciones pretenden frustrar prácticas de erradicación de drogas o diligencias vinculadas con la investigación y juzgamiento de delitos de criminalidad organizada.
Finalmente, se incorpora una agravante específica de tercer grado o nivel cuando se ocasiona la muerte preterintencional de una persona.
En torno a la aplicación de las agravantes específicas por ejercicio de violencia o resistencia contra la autoridad policial, la Corte Suprema de Justicia ha emitido el acuerdo plenario 1-2016/cij-116 (del 1 de junio de 2016). Este documento, en su fundamento jurídico 18, precisa al respecto:
[…] el espacio de aplicación del delito de violencia y resistencia contra la autoridad policial, así como de la agravante que para tales casos contempla el artículo 367 del Código Penal, debe operar de manera residual y subsidiaria a la eficacia de otros delitos que involucran formas de daño ocasionados dolosamente por terceros contra la vida, la salud o la libertad de efectivos policiales cuando estos actúan en ejercicio de sus funciones o como consecuencia de represalias por la realización legítima de las mismas […].
El segundo delito que analizaremos está tipificado en el artículo 366 y configura, en realidad, una «forma especial de realización del delito de atentado» que ya se ha revisado. De allí que se pueda estimar que esta criminalización resulta en muchos aspectos innecesaria. En todo caso, la única diferencia entre ambos ilícitos es que, en la hipótesis que ahora se examina, los actos de violencia o intimidación pueden recaer también sobre quien, por mandato legal o requerimiento oficial, presta apoyo al funcionario público. Por lo demás, tales actos violentos también los ejecuta el agente para obstruir o impedir la ejecución de un acto propio del ejercicio legítimo de las competencias y facultades del funcionario o servidor público afectado.
Por último, en el artículo 368, está regulado el más frecuente y común de los delitos que constituyen formas de violencia y resistencia a la autoridad: el delito de desobediencia y resistencia a la autoridad.
Conforme al tipo penal, se reprime alternativamente dos conductas punibles: una de comisión (la resistencia) y otra de omisión (la desobediencia). La primera se materializa cuando el agente se resiste; es decir, cuando desarrolla una reacción inmediata activa y de rechazo contra una orden o mandato concreto que le formula el funcionario público, la cual es legítima e imperativa, debiendo cumplirse o acatarse en los términos y plazos que el funcionario dispone.
La segunda conducta implica una actitud pasiva con la cual se omite el cumplimiento de la orden o mandato emitida por el funcionario público. Se expresa, pues, como una omisión o reacción pasiva de no acatamiento o mero incumplimiento: el agente simplemente no efectúa lo ordenado por la autoridad. Esta desobediencia debe ser dolosa, por lo que cualquier confusión sobre los alcances del mandato o sobre su naturaleza preceptiva afectará la relevancia penal del incumplimiento.
La ley contempla una circunstancia agravante específica en el párrafo segundo del artículo 368, cuando el autor del delito desobedece la orden de «realizarse un análisis de sangre o de otros fluidos corporales que tenga por finalidad determinar el porcentaje o ingesta de alcohol o drogas».
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Ahora bien, tanto en la resistencia como en la desobediencia a la autoridad, deberá de preexistir siempre un mandato, el cual tiene necesariamente que ser directo, expreso y concreto, vinculando al sujeto activo con su acatamiento y cumplimiento. Sin embargo, la desobediencia requiere alcanzar cierta gravedad, puesto que de lo contrario solo sería considerada como una falta contra la tranquilidad pública prevista y sancionada por el artículo 452, inciso 3, del Código Penal. Es más, es de tener en cuenta también que a lo largo del Código Penal coexisten otras formas especiales de desobediencia a la autoridad, como las previstas en los artículos 168 (delitos contra la libertad de trabajo), 242 (rehusar información económica, industrial o mercantil) y 245 (negar información solicitada por la autoridad de control financiero). En todos estos casos, por efecto del principio de especialidad, solo son aplicables las hipótesis de los delitos contenidos en tales artículos.
Los delitos analizados son reprimidos con penas privativas de libertad. En el caso del párrafo segundo del artículo 368, se considera también una pena alternativa de prestación de servicios a la comunidad.
1.1.3. Delitos de desacato
Estos delitos constituyen conductas que agravian la majestad y el respeto del funcionario público y de los recintos o locales oficiales donde estos ejercen sus funciones. El autor del delito no se limita a desconocer la autoridad del funcionario público, sino que practica conductas ofensivas y desafiantes que expresan menosprecio hacia su investidura o el ejercicio de sus atribuciones.
Conforme al artículo 375 del Código Penal, este delito se configura mediante actos que producen alteración o desorden en las sedes de los órganos colegiados del Estado, como el Congreso, los tribunales de justicia, las asambleas regionales o los consejos municipales. Asimismo, es punible el irrumpir en dichos lugares portando armas; es decir, cualquier medio o instrumento idóneo para potenciar la capacidad ofensiva del sujeto activo frente a terceros.
Para el ilícito penal del artículo 375, la penalidad conminada es alternativa, considerándose pena privativa de libertad o prestación de servicios comunitarios.
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