Escribe: José Ruiz Riquero
1. Introducción
La alegación del carácter irrevisable e inimpugnable de las resoluciones en materia electoral del Jurado Nacional de Elecciones (en adelante JNE), justificada en una lectura literal y aislada de un par de dispositivos constitucionales (artículos 142 y 181 de la Constitución) y las normas electorales, ha tenido un fuerte desafío —en el tercer nivel de coordinación— con las facultades revisoras del Tribunal Constitucional en torno a la procedencia del amparo electoral [tesis permisiva asumida por la experiencia española, argentina y colombiana[1]. Esto porque en la actualidad la constitucionalización del ordenamiento jurídico, y la convencionalización de este, lo justifican convenientemente.
Así, estoy de acuerdo con la eliminación del recurso extraordinario por afectación de los derechos al debido proceso y a la tutela procesal efectiva. Por ello, sustentaré mi opinión jurídica y realizaré algunas precisiones respecto de lo indicado en la Resolución 0061-2018-JNE del 31 de enero del 2018, que dejó sin efecto el contenido de la Resolución 306-2005-JNE del 11 de octubre del 2005, por el que se creó dicho recurso extraordinario en contra de las resoluciones del Pleno del JNE.
El argumento principal es que durante el periodo de vigencia de este recurso, se ha pretendido reexaminar el fondo de las resoluciones finales y definitivas sin fundamentación y demostración de que el JNE afectaba los derechos de las partes. Lo que implica que se desvirtuó en la práctica y que sirvió para dilatar injustificadamente el cierre de los procedimientos a cargo del JNE. Por ende, al modificarse actualmente los plazos del cronograma electoral, se evita la interposición de recursos extraordinarios que podrían afectar el cierre de las etapas del proceso electoral y que se dilate la inscripción de candidatos o de listas, máxime cuando los pronunciamiento en definitiva instancia del Supremo Tribunal Electoral al resolver los cuestionamientos formulados (vía recurso de apelación) salvaguardan el derecho a la doble instancia de dichos procedimientos.
Ahora bien, sobre la utilización de este mecanismo excepcional de tutela de derechos fundamentales acorde aparentemente a la naturaleza del proceso electoral, las estadísticas presentadas en el voto en minoría de la Resolución 61-2018-JNE señalaron que no más del 14% de resoluciones emitidas por el Pleno del JNE fueron cuestionadas a través de dicho mecanismo y que, como máximo, solo el 2% de dichos recursos fueron estimados, siendo el resto declarados infundados o improcedentes (cfr. fundamento 13), con cual no solo resultaba inoficiosa e ineficaz la utilidad práctica de su existencia sino incluso contrario a los principios de preclusión, economía y celeridad procesal cuando la decisión definitiva de la jurisdicción electoral se da bajo los parámetros preestablecidos por el legislador democrático.
2. La defensa y utilidad práctica del amparo en materia electoral
Para empezar, entonces, habría que tener presente el criterio de interpretación constitucional de fuerza normativa de la Constitución [en aplicación conjunta de otros criterios, tales como: de corrección funcional, de eficacia integradora y de previsión de consecuencias de interpretación constitucional][2], el cual nos lleva necesariamente a reconocer que toda entidad del Estado que ejerce una cuota de poder debe hacerlo de conformidad con los lineamientos que ella establece, pues, finalmente es la norma que contiene los parámetros de validez formal y material de todo el ordenamiento jurídico. Para tal efecto, no basta con ejercer las atribuciones o funciones que el texto constitucional les confía de conformidad con las pautas en ella establecida (artículos 142, 178 y 181 de la Norma Fundamental), sino que se hace necesario contar con mecanismos de control —cuyo objeto sea corregir o adecuar aquellas actuaciones que no se ciñan precisamente a esos parámetros— que permitan garantizar la vigencia de la norma normarum en el ejercicio de las competencias asignadas[3].
Por consiguiente, siguiendo lo señalado por el magistrado Eloy Espinoza-Saldaña Barrera, para algún sector de la doctrina constituye una tendencia de la jurisdicción constitucional el confiar el control de la constitucionalidad a entidades con fisonomía jurisdiccional por excelencia[4], tales como el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, como elementos de equilibrio en el Estado social y democrático de Derecho[5], quienes —en teoría— se encuentran alejados de pautas políticas que distorsionen la aplicación que hagan del Derecho, en tanto gozan, entre otros elementos, de independencia[6] e imparcialidad[7].
Es en esta lógica que se enmarcan pautas fundamentales como el imperio de la ley, el sometimiento de la Administración Pública al principio de legalidad[8] y el principio de separación o división de poderes[9], entre otros; no obstante, contrario a lo que pueda pensarse, tal división de funciones no supone una separación rígida, sino relaciones de cooperación, coordinación y control entre ellas, es decir, un equilibrio en la distribución de las funciones; por lo tanto, una lógica de pesos y contrapesos[10].
Así las cosas, queda claro, entonces, que dentro de un Estado Constitucional no pueden existir zonas exentas de control, aún cuando estamos hablando de entidades públicas [el JNE viene a ser un organismo constitucional] con autonomía constitucionalmente reconocida, que no es lo mismo que autarquía funcional, en la medida en que el inciso 2 del artículo 200 de la Constitución brinda una garantía constitucional para exigir la tutela de los derechos fundamentales cuando el presunto agresor es el JNE[11]; por lo que, dicha posibilidad ha sido admitida incluso por la Corte Interamericana de Derecho Humanos, en el caso “Yatama vs. Nicaraguaˮ, en sentencia de fecha 23 de junio de 2005 (cfr. párrafo 174).
En este orden de ideas, el profesor Donayre Montesinos afirma que “todo cuanto se ha expuesto no constituye óbice alguno para admitir que la procedencia absoluta del amparo contra decisiones del Jurado Nacional de Elecciones puede terminar generando serios problemas en determinados escenarios, como, por ejemplo, cuando lo que está de por medio es un proceso electoral, el cual se rige por principios como la celeridad y seguridad jurídicaˮ[12]. En ese sentido, no corresponde concentrar el análisis en si pueden o no ser objeto de control constitucional las resoluciones del JNE en materia electoral que violen derechos fundamentales, pues no cabe duda de que lo son, sino en determinar cómo debe operar dicho control constitucional.
Así, por ejemplo, en el caso Juan Genaro Espino Espino[13] y en el caso Pedro Andrés Lizana Puelles [este último con la calidad de precedente vinculante[14]], el Tribunal Constitucional no solo va sostener plenamente la procedencia del amparo electoral, sino que va proponer al Congreso de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 107 de la Constitución y las recomendaciones del Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del 6 de octubre de 1999, sobre el caso Susana Higuchi Miyagawa[15], introducir en el artículo 181 de la Constitución y en el Código Procesal Constitucional un conjunto de modificaciones y/o medidas adicionales para adecuar el amparo al calendario electoral [v.g.: (i) reducir sustancialmente el plazo de prescripción para interponer una demanda de amparo contra una resolución del JNE en materia electoral; (ii) que las demandas de amparo contra una decisión del JNE en materia electoral sean presentadas ante la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema; y cuyas resoluciones denegatorias, emitidas en un plazo sumarísimo, puedan ser conocidas por el Tribunal Constitucional, mediante la interposición de un recurso de agravio constitucional a ser resuelto también en tiempo perentorio; (iii) sancionar a aquellos jueces constitucionales que, contraviniendo el artículo 13 del Código Procesal Constitucional, no concedan trámite preferente a las demandas de amparo interpuestas contra las resoluciones del JNE en materia electoral; y, (iv) los plazos deben ser perentorios a efectos de no crear incertidumbre en las decisiones electorales y asegurar la confianza en el sistema de control jurisdiccional constitucional], en caso se cuestione una decisión final del Pleno del JNE que vulneran el derecho a la participación política, lo cual no se ha llevado a la práctica legislativa para que dicho proceso constitucional pueda ser tramitado de manera oportuna y efectiva.
Estas medidas no sólo garantizarán la seguridad jurídica del proceso electoral, sino que también permitirán la oportuna protección de los derechos fundamentales. Debe recordarse cómo, por ejemplo, a pesar de haberse acreditado la manifiesta afectación por parte del JNE del derecho a la presunción de inocencia de un ciudadano y, como consecuencia de ello, la afectación de su derecho político a ser candidato a un cargo público, la ausencia de plazos perentorios en los procesos de amparo orientados a la protección de derechos fundamentales políticos, el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, determinó la imposibilidad de reponer las cosas al estado anterior, al haber devenido dichas afectaciones en irreparables.
Debe recordarse que con el mismo énfasis con el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que todo órgano supremo electoral, debe estar sujeto a algún control jurisdiccional que permita determinar si sus actos han sido adoptados al amparo de los derechos y garantías mínimas previstos en la Convención Americana, así como los establecidos en su propia legislación, y ha establecido que dicho recurso debe ser sencillo y rápido, tomando en cuenta las particularidades del procedimiento electoral.
3. Reflexión final
Siendo así, y estando a que el JNE no cambia sus decisiones en la mayoría de casos y, por tanto, es juez y parte al momento de advertir un error en el contenido de sus resoluciones, aún cuando el ciudadano lo que busca es un reexamen del fondo de la resolución final del Supremo Tribunal Electoral, aquello solo ha terminado difuminando alguna utilidad práctica para mantener la vigencia del recurso extraordinario en caso de que se alegue la vulneración de un derecho fundamental y ha terminado desterrando la posibilidad de ser considerado como un mecanismos de revisión excepcional complementario respecto de la acción de amparo, puesto que su permanencia podría afectar el cierre de las etapas del proceso electoral y, por ende, que se dilate, de manera innecesaria, la inscripción definitiva de un candidato, fórmula o lista de candidatos, el ejercicio de algún derecho de participación o control ciudadano o el registro de una organización política.
4. Referencias bibliográficas
ABAD YUPANQUI, Samuel. El proceso de amparo en materia electoral: un instrumento para la tutela de los derechos fundamentales, en Elecciones, Año 1, Número 1. Lima: Jurado Nacional de Elecciones, noviembre 2002.
CHAIRES ZARAGOZA, Jorge. La independencia del poder judicial, en Revista Jurídica Boletín Mexicano de Derecho Comparado. º 110, México D.F.: Biblioteca Jurídico Virtual, Instituto de investigaciones Jurídicas de la UNAM, mayo-agosto del 2004 (Disponible en el siguiente link: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/110/art/art4.htm. Visto el 20 de octubre del 2011).
DONAYRE MONTESINOS, Christian. En defensa del amparo electoral. Lima: Palestra, 2010.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Jurisdicción constitucional, impartición de justicia y debido proceso. Lima: Ara Editores, 2003.
RUIZ MOLLEDA, Juan Carlos. En defensa del Tribunal Constitucional: 10 razones jurídicas para resguardar sus potestades interpretativas. Lima: Justicia Viva, Instituto de Defensa Legal de la PUCP, 2006.
[1] Cfr. ABAD YUPANQUI, Samuel. El proceso de amparo en materia electoral: un instrumento para la tutela de los derechos fundamentales, en Elecciones, Año 1, Número 1. Lima: Jurado Nacional de Elecciones, noviembre 2002, pp. 195-200.
[2] Sobre los principios de la interpretación constitucional, “reconocida la naturaleza jurídica de la Constitución del Estado, debe reconocerse también la posibilidad de que sea objeto de interpretación. No obstante, la particular estructura normativa de sus disposiciones que, a diferencia de la gran mayoría de las leyes, no responden en su aplicación a la lógica subsuntiva (supuesto normativo – subsunción del hecho – consecuencia), exige que los métodos de interpretación constitucional no se agoten en aquellos criterios clásicos de interpretación normativa (literal, teleológico, sistemático e histórico), sino que abarquen, entre otros elementos, una serie de principios que informan la labor hermenéutica del juez constitucional […]ˮ. Vide STC 5854-2005-AA/TC, del 8 de noviembre del 2005, f.j. 12.
[3] Cfr. DONAYRE MONTESINOS, Christian. En defensa del amparo electoral. Lima: Palestra, 2010, pp. 84-85
[4] Cfr. ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Jurisdicción constitucional, impartición de justicia y debido proceso. Lima: Ara Editores, 2003, p. 47 y ss.
[5] A mayor abundamiento, cabe precisar, que la jurisdicción constitucional en general y el Tribunal Constitucional en particular, “[…] niega mérito a las tesis que pretenden sostener que el Poder Legislativo es superior al Poder Jurisdiccional. Entre los Poderes Legislativo y Jurisdiccional no existen relaciones de jerarquía, sino de complementación y equilibrio en la ejecución de sus respectivas competencias […] De este modo, la jurisdicción constitucional es el elemento de equilibrio que garantiza el no retorno al absolutismo parlamentario, en el que, so pretexto de representar a “la mayoría”, se culmina por instaurar el dominio autocrático frente a quienes, ajenos al poder, no participan de los idearios del gobierno de turno. Este poder de la jurisdicción constitucional (control difuso y concentrado de las leyes) conlleva el deber de los jueces de comprender el mensaje normativo, tanto de la Constitución como de las leyes, a través de la interpretación, a efectos de determinar la compatibilidad o incompatibilidad entre ambasˮ. Vide. STC 0030-2005-AI/TC, del 2 de febrero del 2006, ff.jj. 42-45.
[6] El principio de independencia en la función jurisdiccional “[…] debe, pues, percibirse como la ausencia de vínculos de sujeción política (imposición de directivas por parte de los órganos políticos) o de procedencia jerárquica al interior de la organización judicial, en lo concerniente a la actuación judicial per se, salvo el caso de los recursos impugnativos, aunque sujetos a las reglas de competenciaˮ. Vide STC 0023-2003-AI/TC, del 9 de junio del 2004, f.j. 31.
[7] El principio de imparcialidad posee dos acepciones: “a) Imparcialidad subjetiva. Se refiere a cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso; y, b) Imparcialidad objetiva. Está referida a la influencia negativa que puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonableˮ. Vide STC 0004-2006-AI/TC, del 29 de marzo del 2006, f.j. 20
[8] En ese sentido, “el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa simple y llanamente la ejecución y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino también, y principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales; examen que la administración pública debe realizar aplicando criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Vide STC 03741-2004-PA, del 14 de noviembre del 2005, f.j. 15.
[9] MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat. Del espíritu de las leyes. Citado por CHAIRES ZARAGOZA, Jorge. La independencia del poder judicial, en Revista Jurídica Boletín Mexicano de Derecho Comparado. N.º 110, México D.F.: Biblioteca Jurídico Virtual, Instituto de investigaciones Jurídicas de la UNAM, mayo-agosto del 2004 (Disponible en el siguiente link: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/110/art/art4.htm. Visto el 20 de octubre del 2011). Esto nos recuerda lo siguiente: “(…) hace mucho tiempo que los jueces eran seres inanimados por cuya boca salían las palabras de la ley, seres inanimados que no podían moderar ni la fuerza ni el rigor de la ley. Para esta concepción originaria, la jurisdicción no era más que la labor desarrollada por un órgano estatal para la simple aplicación de la ley al caso concreto, a través de jueces que eran la boca por la que habla la ley”. RUIZ MOLLEDA, Juan Carlos. En defensa del Tribunal Constitucional: 10 razones jurídicas para resguardar sus potestades interpretativas. Lima: Justicia Viva, Instituto de Defensa Legal de la PUCP, 2006, p. 27.
[10] Cfr. DONAYRE MONTESINOS, Christian. En defensa del amparo electoral. Lima: Palestra, 2010, pp. 86-88.
[11] Cfr. DONAYRE MONTESINOS, Christian. En defensa del amparo electoral. Lima: Palestra, 2010, pp. 89 y 93.
[12] Ibídem, p. 97.
[13] STC N.º 2366-2003-AA/TC, del 6 de abril del 2004.
[14] STC N.º 5854-2005-PA/TC, del 8 de noviembre del 2005, f.j. 39.c.
[15] La Comisión Interamericana en el Informe N.° 119/99, Caso 11.428, Susana Higuchi Miyagawa (Perú), del 6 de octubre de 1999, evaluó críticamente el régimen normativo que impedía el cuestionamiento de las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones. La Comisión consideró que:
“54. Con referencia a las normas que prohíben la revisión de lo resuelto por el JNE “respecto a los derechos políticos de los ciudadanos verbigracia, elegir o ser elegidos”, la Comisión considera que un aspecto esencial derivado del debido proceso es el derecho a que examine, o se reexamine, la legalidad de toda decisión que le imponga a una persona un gravamen irreparable o cuando ese gravamen afecte los derechos o libertades fundamentales como es, en este caso, el derecho contemplado en el artículo 23 de la Convención.
55. En el presente caso, las disposiciones del ordenamiento jurídico peruano (artículos 181 constitucional y 13 de la Ley Orgánica Electoral) tal y como han sido interpretadas por el JNE en su decisión del 18 de enero de 1995 (Oficio N.º 188-95-SG/JNE), implican que cualquier decisión adoptada por el JNE y que pueda afectar los derechos políticos consagrados en la Convención, no son revisables y por tanto no protegibles en el Derecho Interno.
56. Independientemente de la modalidad de administración electoral que decida adoptar un Estado, debe garantizar que las decisiones que aquélla adopte y que puedan violar los derechos políticos consagrados en la Convención, sean objeto de un recurso efectivo ante jueces o tribunales (artículo 25 de la Convención), o al menos, de un recurso efectivo ante la propia autoridad electoral.
57. En el presente caso, en virtud de que decisiones del JNE conforme a la normativa peruano, no son objeto de revisión ni control alguno, y dada la naturaleza no judicial de dicho órgano, la Comisión determina que no está garantizada la protección de los derechos políticos. En efecto, la existencia de un recurso ante jueces electorales especializados o integrantes del Poder Judicial, o en definitiva, cualquier otros recurso efectivo, es indispensable para la protección de los derechos consagrados en la Convención, incluidos los derechos de participación política”.
Adicionalmente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomendó al Estado peruano:
“1. Adoptar las medidas tendientes a modificar las disposiciones de los artículos 181 de la Constitución de 1993, y 13 de la Ley Orgánica Electoral, posibilitando un recurso efectivo y sencillo, en los términos del artículo 25 (1) de la Convención, contra las decisiones del JNE que vulneren la garantía a la participación política por parte de los ciudadanos”. Vide ABAD YUPANQUI, Samuel. El proceso de amparo en materia electoral: un instrumento para la tutela de los derechos fundamentales, en Elecciones, Año 1, Número 1. Lima: Jurado Nacional de Elecciones, noviembre 2002, pp. 217-218.
