El Tribunal del Servicio Civil analizó el caso de la sanción impuesta a una servidora civil por haber enviado cartas notariales en las que solicitó la rectificación de las declaraciones de sus compañeras de trabajo ante la Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios.
La servidora impugnó la sanción de cese temporal por treinta y un (31) días sin goce de remuneraciones. Se le imputó haber incurrido en las faltas administrativas previstas en el primer párrafo y el literal b) del artículo 48° de la Ley 29944.
Para el Tribunal, la carta notarial enviada por la servidora no evidencia que tuviera la intención de generar conflicto alguno, sino simplemente ejercer la defensa de sus intereses. Por lo que no se subsume en los supuestos de sanción. En consecuencia, ordenó declarar la nulidad de la resolución que sancionó a la servidora.
Fundamentos destacados: 24. Dicho esto, tenemos que el primer hecho materia de sanción está referido al envío por parte de la impugnante de unas cartas notariales a otros docentes, a quienes les pide se rectifiquen por declaraciones que hicieran ante la Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios, haciéndoles saber que podía accionar civil y penalmente contra ellos por dañar su honor y buena reputación. Este hecho, según la Entidad, buscaba amedrentar a los docentes en cuestión para que cambien su versión en el procedimiento disciplinario iniciado con ocasión de una denuncia que formulara la propia impugnante.
26. En efecto, no se advierte, primero, que los hechos se hayan producido en un contexto de actividades estrictamente profesionales; y segundo, que las misivas cursadas por la impugnante tengan en su contenido expresiones que puedan ser calificadas como falta de respeto, menos aún puede ser calificada su conducta como una transgresión de los derechos humanos o la Constitución. Si bien se exige a los docentes la práctica de solidaridad y tolerancia, no es menos cierto que la impugnante se encontraba facultada a solicitar una rectificación de lo que se dijera sobre ella, acción que no implica la transgresión de tales valores, en la medida que no se hayan emitido agravios. Y finalmente, respecto al desarrollo de una cultura de paz, vemos que la acción de la impugnante obedece a una respuesta a una conducta de otros docentes, la misma que no es materia de análisis en el presente expediente, por tanto, no se evidencia que sería ella quien tendría la intención de generar conflicto alguno, sino simplemente ejercer la defensa de sus intereses.
Resolución N° 01230-2020-SERVIR/TSC-Primera Sala
EXPEDIENTE: 1407-2020-SERVIR/TSC
IMPUGNANTE: MELISSA DOMINGUEZ NIMA
ENTIDAD: DIRECCIÓN REGIONAL DE EDUCACIÓN DEL CALLAO
RÉGIMEN: LEY N° 29944
MATERIA: RÉGIMEN DISCIPLINARIO
CESE TEMPORAL TREINTA Y UN (31) DÍAS SIN GOCE DE REMUNERACIONES
SUMILLA: Se declaro la NULIDAD de la Resolución Directoral Regional N° 0674, del 13 de febrero de 2017, emitida por Dirección Regional de Educación del Callao; al vulnerar el principio de proporcionalidad.
Lima, 17 de julio de 2020
ANTECEDENTES
1. Con Resolución Directoral Regional N° 6718, del 7 de noviembre de 2016, la Dirección Regional de Educación del Callao, en adelante la Entidad, resolvió iniciar procedimiento administrativo disciplinario a la señora MELISSA DOMINGUEZ NIMA, en adelante la impugnante, debido a que en su condición de Profesora del CETPRO «Nuestra Señora de las Mercedes», habría incurrido en las faltas graves establecidas en el primer párrafo, el literal b) y el literal d) del artículo 48° de la Ley N^ 29944 – Ley de Reforma Magisterial [1].
Según la Entidad, la impugnante envió cartas notariales a otras docentes acusándolas de haberla difamado, acusó a la señora P.V.R.T. de haber adulterado un cuaderno de cargo, humillándola, y acusó a la señora L.G.G.C. de haber adulterado el minutero del reloj. También se le imputó a la impugnante realizar una fiscalización indebida del horario de ingreso de otros trabajadores, hostigándolos. Finalmente, le atribuyó no haber cumplido con remitir los partes de asistencia de varios meses de 2016. De este modo, incumplió los literales n) y o) del artículo 40° de la Ley N° 29944 [2].
2. Con escrito de fecha 12 de diciembre de 2016 la impugnante formuló su descargo, rechazando las imputaciones en su contra.
3. Mediante Resolución Directoral Regional 0674, del 13 de febrero de 2017 [3], la Dirección de la Entidad resolvió imponer a la impugnante la sanción de cese temporal por treinta y un (31) días sin goce de remuneraciones, tras haberse acreditado que incurrió en las faltas administrativas previstas en el primer párrafo y el literal b) del artículo 48° de la Ley 29944, toda vez que se había comprobado su responsabilidad en cada uno de los hechos imputados, salvo el de fiscalizar el horario de ingresos de otros trabajadores.
TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN
4. El 9 de marzo de 2017 la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución Directoral Regional N° 0674, alegando fundamentalmente no se había valorado los documentos que desvirtuaban las imputaciones en su contra, así como lo expuesto en su descargo.
5. Con Oficio N° 700-2020-DREC-CPPADD, la Entidad remitió al Tribunal del Servicio Civil, en adelante el Tribunal, el recurso de apelación presentado por la impugnante, así como los antecedentes que dieron origen al acto impugnado.
6. Mediante Oficios Nos 003725 y 003726-2020-SERVIR/TSC, el Tribunal informó a la impugnante y a la Entidad, respectivamente, que el recurso de apelación había sido admitido.
ANÁLISIS
De la competencia del Tribunal del Servicio Civil
7. De conformidad con el artículo 179 del Decreto Legislativo N° 1023 [4], modificado por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29951 – Ley del Presupuesto del Sector Público para e! Año Fiscal 2013 [5], el Tribunal tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo; siendo la última instancia administrativa.
8. Asimismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 23 de la Resolución de Sala Plena 001-2010-SERVIR/TSC [6], precedente de observancia obligatoria sobre competencia temporal, el Tribunal es competente para conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados ante las entidades a partir del 15 de enero de 2010, siempre y cuando, versen sobre las materias establecidas descritas en el numeral anterior.
9. Posteriormente, en el caso de las entidades del ámbito regional y local, el Tribunal asumió, inicialmente, competencia para conocer los recursos de apelación que correspondían solo a la materia de régimen disciplinario, en virtud a lo establecido en el artículo 90° de la Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil [7], y el artículo 95° de su reglamento general, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM [8]; para aquellos recursos de apelación interpuestos a partir del 1 de julio de 2016, conforme al comunicado emitido por la Presidencia Ejecutiva de SERVIR y publicado en el Diario Oficial «El Peruano» [9], en atención al acuerdo del Consejo Directivo del 16 de junio de 2016 [10].
10. Sin embargo, es preciso indicar que a través del Comunicado de SERVIR publicado en el Diario Oficial «El Peruano» el 29 de junio de 2019, en atención a un nuevo acuerdo de su Consejo Directivo [11] , se hizo de público conocimiento la ampliación de competencias del Tribunal en el ámbito regional y local, correspondiéndole la atención de los recursos de apelación interpuestos a partir del lunes 1 de julio de 2019, derivados de actos administrativos emitidos por las entidades del ámbito regional y local, en lo que respecta al resto de materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, y terminación de la relación de trabajo; esto es, asumió la totalidad de su competencia a nivel nacional, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro:
11. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo en los tres (3) niveles de gobierno (Nacional, Regional y Local), con la resolución del presente caso asume dicha competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder Judicial.
12. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico de! recurso de apelación.
Del régimen disciplinario aplicable
13. De la revisión de los documentos que obran en el expediente se aprecia que la impugnante presta servicios bajo las disposiciones de la Ley 29944 – Ley de Reforma Magisterial; por lo que esta Sala considera que son aplicables al presente caso la referida Ley y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 004- 2013- ED, y cualquier otro documento de gestión emitido por el Ministerio de Educación por el cual se establezcan funciones, obligaciones, deberes y derechos para el personal de la Entidad.
Sobre las faltas materia de sanción v los argumentos del recurso de apelación
14. En el presente caso vemos que la impugnante ha sido sancionada por haber incurrido en dos faltas del artículo 48° de la Ley N° La primera, tipificada en el primer párrafo, referida a la transgresión u omisión, de los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones en el ejercicio de la función docente, considerados como grave. La segunda, tipificada en el literal b), referida a ejecutar, promover o encubrir, dentro o fuera de la institución educativa, actos de violencia física, de calumnia, injuria o difamación, en agravio de cualquier miembro de la comunidad educativa. Todo esto vinculado con una serie de hechos, los cuales la impugnante rechaza categóricamente.
15. En este contexto, debemos recordar que para enervar el principio de presunción de inocencia las autoridades administrativas deben contar con medios probatorios idóneos que, al ser valorados debidamente, produzcan certeza de la culpabilidad de los administrados en los hechos que les son atribuidos. Así, «la presunción solo cederá si la entidad puede acopiar evidencia suficiente sobre los hechos y su autoría, tener seguridad que se han producido todos los elementos integrantes del tipo previsto, y un razonamiento lógico suficiente que articule todos estos elementos formando convicción» [12].
16. El Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho a la presunción de inocencia, como todo derecho, no es absoluto, sino relativo; precisando lo siguiente: “parte de esa relatividad del derecho a la presunción de inocencia está vinculado también con que dicho derecho incorpora una presunción «iurís tantum» y no una presunción absoluta; de lo cual se deriva, como lógica consecuencia, que la presunción de inocencia puede ser desvirtuada mediante una mínima actividad probatoria» [13]. Por esa razón, para enervar el principio de presunción de inocencia las entidades están obligadas a realizar una mínima actividad probatoria que permita contar con los elementos suficientes para generar certeza de la culpabilidad del administrado en los hechos que le son atribuidos.
17. Es pues en esa línea que los numerales 1.3 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019 [14], reconocen los principios de impulso de oficio y verdad material, respectivamente, según los cuales, en el procedimiento administrativo la autoridad administrativa tiene la obligación de ejecutar todos los actos convenientes para verificar los hechos que motivan su decisión, siendo imperativo que impulsen el procedimiento y recaben tantos medios probatorios como sean necesarios para arribar a una conclusión acorde con la realidad de los hechos.
18. Evidentemente, los principios de impulso de oficio y verdad material constituyen medios de satisfacción del principio de presunción de inocencia, pues solo en la medida en que la Entidad haya comprobado objetivamente que el servidor cometió la falta que le fue atribuida, podrá declararlo culpable y sancionarlo. Por ello, es obligación de la Entidad agotar todos los medios posibles para determinar su culpabilidad en resguardo de la función pública, estando proscrito imponer sanciones sobre parámetros subjetivos o supuestos no probados.
19. Esta forma en la que debe operar la administración pública guarda vinculación con el principio de interdicción de arbitrariedad, el cual constituye una máxima de derecho dentro de un Estado Constitucional que, en una de sus diversas aristas, impide a los poderes públicos cometer actos carentes de objetividad y razonabilidad que afecten el derecho de los particulares. Así también lo ha entendido el Tribunal Constitucional cuando precisó que «Al reconocerse en los artículos 3° y 43° de la Constitución Política del Perú el Estado Social y Democrático de Derecho, se ha incorporado el principio de interdicción o prohibición de todo poder ejercido en forma arbitraria e injusta. Este principio tiene un doble significado: (i) en un sentido clásico y genérico, la arbitrariedad aparece como el reverso de la justicia y el derecho; (ii) en un sentido moderno y concreto, la arbitrariedad aparece como lo carente de fundamentación objetiva, lo incongruente y contradictorio con la realidad que ha de servir de base a toda decisión. Es decir; como aquello desprendido o ajeno a toda razón de explicarlo» [15].
20. De manera que toda autoridad administrativa que pretenda imponer una sanción a un administrado estará obligada a realizar una mínima actividad probatoria para comprobar objetivamente que este es culpable del hecho que se le atribuye, lo que implica actuar de oficio determinadas pruebas o diligencias según la naturaleza de los hechos investigados. De lo contrario, como bien afirma el Tribunal Constitucional, «el procedimiento administrativo disciplinario sólo se convertiría en un ritualismo puramente formal de descargos> alejado por completo de la vigencia del «debido proceso»» [16].
21. Ahora, es importante recordar a la Entidad que otro principio vinculado al ejercicio de la potestad sancionadora es el principio de culpabilidad, recogido en el numeral 10° del artículo 248° del TUO de la Ley N° 27444. Este determina que la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva. Así, se «garantiza que una sanción sea aplicada solo si se acredita en el procedimiento sancionador que el sujeto ha actuado de manera dolosa o negligente en la comisión del hecho infractor y no únicamente por la conducta o el efecto dañoso se ha producido» [17].
22. Para Gómez Tomillo, este principio implica la proscripción de la sanción a comportamientos en los que no concurra dolo o imprudencia. Con otras palabras, no es aceptable la responsabilidad meramente objetiva [18]. De este modo, la presencia de dolo o culpa se hace indispensable para que se atribuya a un servidor responsabilidad disciplinaria por su conducta.
23. Por tanto, no será suficiente acreditar que el sujeto sometido a procedimiento disciplinario ha ejecutado una acción tipificada como falta para que se determine su responsabilidad disciplinaria, sino que también se tendrá que comprobar la presencia del elemento subjetivo. La verificación de la responsabilidad subjetiva propia del principio de culpabilidad antes anotado, se debe realizar después de que la autoridad administrativa determine que el agente ha realizado (u omitido) el hecho calificado como infracción (principio de causalidad), tal como ha indicado el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en la “Guía Práctica del Procedimiento Administrativo Sancionador, actuaiizada con el Texto Único Ordenado de la Ley N- 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General», aprobada por Resolución Directoral N° 002-2017-JUS/DGDC)J.
24. Dicho esto, tenemos que el primer hecho materia de sanción está referido al envío por parte de la impugnante de unas cartas notariales a otros docentes, a quienes les pide se rectifiquen por declaraciones que hicieran ante la Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios, haciéndoles saber que podía accionar civil y penalmente contra ellos por dañar su honor y buena reputación. Este hecho, según la Entidad, buscaba amedrentar a los docentes en cuestión para que cambien su versión en el procedimiento disciplinario iniciado con ocasión de una denuncia que formulara la propia impugnante.
25. Al respecto, vemos que el hecho no evidencia que se haya configurado la falta del primer párrafo del artículo 48° de la Ley N° 29944, ya que la misma ha sido vinculada con los deberes recogidos en los literales n) y o) del artículo 40° de la citada Ley: «n) asegurar que sus actividades profesionales se fundamenten en el respeto mutuo, la práctica de los derechos humanos; la Constitución Política del Perú, la solidaridad, la tolerancia y el desarrollo de una cultura de paz y democrática»; y, “o) coadyuvar al trabajo en equipo de los profesores de la institución educativa y, si fuera el caso, de las instancias de gestión educativa descentralizada».
26. En efecto, no se advierte, primero, que los hechos se hayan producido en un contexto de actividades estrictamente profesionales; y segundo, que las misivas cursadas por la impugnante tengan en su contenido expresiones que puedan ser calificadas como falta de respeto, menos aún puede ser calificada su conducta como una transgresión de los derechos humanos o la Constitución. Si bien se exige a los docentes la práctica de solidaridad y tolerancia, no es menos cierto que la impugnante se encontraba facultada a solicitar una rectificación de lo que se dijera sobre ella, acción que no implica la transgresión de tales valores, en la medida que no se hayan emitido agravios. Y finalmente, respecto al desarrollo de una cultura de paz, vemos que la acción de la impugnante obedece a una respuesta a una conducta de otros docentes, la misma que no es materia de análisis en el presente expediente, por tanto, no se evidencia que sería ella quien tendría la intención de generar conflicto alguno, sino simplemente ejercer la defensa de sus intereses.
27. En cuando al segundo deber, vemos que el hecho imputado a la impugnante no tiene relación alguna con el trabajo en equipo o podría suponer una intención de parte de la impugnante de afectar el mismo.
28. Finalmente, vemos que el hecho imputado no tiene vinculación alguna con la falta referida a ejecutar, promover o encubrir, dentro o fuera de la institución educativa, actos de violencia física, de calumnia, injuria o difamación, en agravio de cualquier miembro de la comunidad educativa (recogida en el literal b) del artículo 48° de la Ley N° 29944). No se advierte que la impugnante tuviera la intención de calumniar, injuriar o difamar a alguno de los docentes a los que cursó carta notarial para que se rectificaran de las acusaciones vertidas en su contra.
29. Consecuentemente, corresponde absolver a la impugnante debido a que no se ha acreditado que el hecho imputado configure las faltas invocadas.
30. Por otro lado, se atribuye a la impugnante el hecho referido a haber maltratado a otros docentes y personal administrativo. El sustento de esta imputación son los informes de dos servidoras. La señora P.V.R.T. afirma que la impugnante la humilló cuando la culpó de haber adulterado una hoja de cuaderno de cargo. La señora L.G.G.C. afirma que la impugnante le reclamó de forma maliciosa que había adulterado el minutero del reloj [19].
31. En torno estos hechos, vemos que la única prueba de cargo que obra en el expediente es el dicho de las dos personas presuntamente agraviadas. Como prueba de descargo, se tiene el dicho de la impugnante, quien niega categóricamente en su escrito de descargo haber maltratado a las señoras P.V.R.T. y L.G.G.C.
32. En tal medida, este cuerpo Colegiado considera que las pruebas de cargo aportadas por la Entidad no tienen el peso suficiente para generar certeza de la responsabilidad de la impugnante en el presunto maltrato contra las personas de iniciales P.V.R.T. y L.G.G.C., configurándose una duda razonable con relación a la comisión de los hechos que determina que la impugnante sea absuelta de los mismos.
33. Por último, tenemos que otro hecho imputado a la impugnante es no haber remitido diariamente a la dirección los partes de asistencia, desde el 7 de junio a setiembre de 2016, pese a que le fue requerido a través del Memorándum 143-2016-DCETPROM.S.M., del 7 de junio de 2016.
34. En este punto, dada la naturaleza de la imputación, correspondía a la impugnante acreditar que cumplió con presentar las hojas o partes de asistencia respectivos, en su debida oportunidad, vale decir, diariamente. Sin embargo, ha presentado documentos que hacen referencia a otra clase de registro, como es el «cuaderno diario de clase», estos son, el Informe N° 35-2016, del 31 de octubre de 2016, y el Informe N° 40-2016, del 23 de noviembre de 2016.
Si bien en el Informe N° 04-2016, del 8 de junio de 2016, la impugnante informa que sí toma la asistencia diaria de los estudiantes, y que lo hace en su registro diario, no demuestra que oportunamente haya remitido las hojas o partes de asistencia a la dirección de la institución pese al requerimiento que se le formulara. Así pues, no hay documento alguno que acredite fehacientemente que, diariamente, la impugnante cumpliera con remitir a la dirección sus hojas o partes de asistencia.
[Continúa…]
