Fundamento destacado: Décimo primero.- Estando al desarrollo argumental que fluye del fallo de la Sala Superior y que en su parte pertinente ha sido transcrito en el precedente considerando, se colige que dicho órgano superior de justicia ha realizado una interpretación sistemática del Decreto de Urgencia N° 114-2001 y del literal d) del inciso 5 del artículo 186 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en paralelo con un análisis amplio, valorando principios y derechos constitucionales como el de salud, vida e integridad física, a la luz de los Convenios de la Organización Internacional de Trabajo, como lo es el Convenio 100. En base a lo cual, confirmó la sentencia apelada que declaró fundada la demanda, en consecuencia, nula la Resolución Administrativa N° 637-2014-UAF-GSD-CS JLI/PJ, infiriéndose que en realidad la Sala Superior no está inaplicando el Decreto de Urgencia N° 114-2001 y el literal d) del inciso 5 del artículo 186 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial; sino por el contrario los está aplicando, puesto que para sustentar su decisión no desconoce el texto normativo de tales preceptos legales, sino que correctamente postula que los “gastos operativos” reclamados por la demandante como parte de su remuneración – al que aluden las normas invocadas -, no deben ser interpretados aisladamente, sino en relación con el ordenamiento constitucional, considerando que así se obtendrá una interpretación constitucional que pueda determinar si la entidad demandada vulneró o no el derecho de la actora, al recortar de su remuneración los gastos operativos, al considerar que no le correspondía percibir dicho concepto al no haber realizado ejercicio efectivo de sus funciones, por encontrarse de licencia con goce de haberes por enfermedad grave. Siendo claro para este Supremo Tribunal que la solución de la controversia con relevancia jurídica discutida en instancia judicial, dirigida a reponer las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional, no exigía el ejercicio del mecanismo del control difuso.
Corte Suprema de Justicia de la República
Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
CONSULTA
EXPEDIENTE N° 13074-2018, LIMA
Lima, veintiséis de junio de dos mil dieciocho.
I. VISTOS; y CONSIDERANDO:
1.- MATERIA DE LA CONSULTA:
Es objeto de consulta la sentencia de vista contenida en la resolución número seis, de fecha veintinueve de enero de dos mil dieciocho, obrante a fojas doscientos cuarenta y dos, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que confirmó la sentencia apelada contenida en la resolución número cinco, de fecha veintidós de junio de dos mil quince, obrante a fojas ochenta y cuatro, que declaró fundada la demanda incoada por Juana Estela Tejada Segura; e inaplicó el Decreto de Urgencia N° 114-2001 y el literal d) del inciso 5 del artículo 186 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, modificado por el artículo 1 de la Ley N° 30125.
2.- REFERENCIAS PRINCIPALES DEL PROCESO:
2.1. Mediante escrito postulatorio de amparo, obrante a fojas treinta y seis, la actora Juana Estela Tejada Segura, solicita la declaración de nulidad de la Resolución Administrativa N° 637-2014-UAF-GAD-CSJLI /PJ y se ordene a la Unidad de Administración y Finanzas de la Corte Superior de Justicia de Lima le abone sus haberes mensuales completos, incluyendo el referido al concepto de gastos operativos por función jurisdiccional, dado que al hacer cobro de sus haberes se percató que solo se le había abonado la remuneración básica y la bonificación por función jurisdiccional, depositándosele por dichos conceptos la suma de cuatro mil setecientos cinco con 07/100 soles (S/ 4,705.07), cuando su haber mensual alcanza la suma de doce mil cuatrocientos con 31/100 soles (S/ 12,400.31); no obstante que la licencia otorgada por un año lo fue por razón de salud, al padecer de cáncer al colon.
2.2. Mediante sentencia emitida por el Primer Juzgado Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante resolución número cinco, de fecha veintidós de junio de dos mil quince, obrante a fojas ochenta y cuatro, se declaró fundada la demanda, en consecuencia nula la Resolución Administrativa N° 637-2014-UAF-GSD-CSJLI /PJ, ordenando a la Unidad de Administración y Finanzas de la Corte Superior de Justicia de Lima que abone a la demandante sus haberes mensuales completos, incluyendo los conceptos de remuneración básica, bono por función judicial y gastos operativos, bajo apercibimiento de aplicarse las medidas coercitivas contempladas en los artículos 22 y 59 del Código Procesal Constitucional, con costos.
2.3. Mediante escrito obrante a fojas ciento nueve, el Procurador Público Adjunto del Poder Judicial formuló apelación contra el fallo del Primer Juzgado Especializado en lo Civil, el mismo que fue concedido con efecto suspensivo mediante resolución número seis, que obra a fojas ciento quince.
2.4. El recurso de alzada fue absuelto por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante sentencia contenida en la resolución número seis, de fecha veintinueve de enero de dos mil dieciocho, obrante a fojas doscientos cuarenta y dos, confirmando la sentencia apelada, e invocando el control difuso, inaplica el Decreto de Urgencia N° 114-2001 y el literal d) del inciso 5 del artículo 186 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, haciendo prelación del artículo 7 de la Norma Fundamental en cuanto tutela el derecho a la salud y del artículo 2.1 de la misma Norma Constitucional que tutela el derecho a la vida y a la integridad física; al considerar que aquellas normas legales contravienen los derechos fundamentales precitados contenidos en normas de mayor jerarquía como lo es la Carta Magna, toda vez que desconocen el carácter remunerativo de los Gastos Operativos.
II.- FUNDAMENTOS DE ESTA SALA SUPREMA:
II.1. Sobre el Control Constitucional
PRIMERO.- El control constitucional, es el marco general del tema materia de consulta, siendo necesario tener presente que la doctrina y la legislación comparada reconocen la existencia de dos sistemas de control de la constitucionalidad de las normas jurídicas: Control Difuso y Control Concentrado. Este control, revisión o examen de constitucionalidad de las leyes consiste en comprobar si todas aquellas que integran el sistema jurídico son conformes con la Constitución, control que varía según la opción del constituyente.
SEGUNDO.- El artículo 138 segundo párrafo de la Norma Fundamental, sin importar jerarquías de los órganos jurisdiccionales, encarga a los jueces el respeto a los principios de supremacía de la Constitución y también de jerarquía de las normas. En otras palabras dicho control constituye a los órganos jurisdiccionales en los principales controladores de la legalidad constitucional, debiendo aplicarse dicha facultad solo cuando existe un conflicto real y concreto de intereses en el que debe discernirse la compatibilidad o incompatibilidad constitucional de una norma inferior; pero además, constituye un mecanismo idóneo de control de excesos legislativos en que puedan incurrir los Poderes Legislativo y Ejecutivo; de modo tal que, es un mecanismo de equilibrio del ejercicio del poder del Estado.
TERCERO.- El artículo 14 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, establece que cuando los jueces al momento de fallar el fondo de la cuestión de su competencia, en cualquier clase de procesos o especialidad, encuentren que hay incompatibilidad en su interpretación, de un precepto constitucional y otro con rango de ley, resolverán la causa con arreglo al primero, en cuyo caso las sentencias así expedidas son elevadas en consulta a la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema. Norma que debe ser concordada con el primer párrafo del artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, que desarrolla los alcances del control judicial de constitucionalidad llamado también control difuso[1] y que contiene el siguiente enunciado: “Cuando exista incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de inferior jerarquía, el Juez debe preferir la primera, siempre que ello sea relevante para resolver la controversia y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución”.
CUARTO.- Por su parte el Tribunal Constitucional ha fijado los presupuestos que deben tener en cuenta los jueces cuando inapliquen las normas legales por ser incompatibles con las normas constitucionales. Por citar un ejemplo, en el caso Gamero Valdivia, Expediente N° 1109-2002 -AA/TC, sentencia del seis de agosto de dos mil, dejó establecido:
“6. (…) El control difuso de la constitucionalidad de las normas constituye un poder-deber del Juez (…). El control difuso es un acto complejo en la medida en que significa preferir la aplicación de una norma cuya validez, en principio, resulta beneficiada de la presunción de legitimidad de las normas del Estado. Por ello, su ejercicio no es un acto simple, y para que él sea válido se requiere de la verificación, en cada caso, de los siguientes presupuestos: a. Que, en el proceso constitucional, el objeto de impugnación sea un acto que constituya la aplicación de una norma considerada inconstitucional. b. Que la norma a inaplicarse tenga una relación directa, principal e indisoluble con la resolución del caso, es decir, que ella sea relevante en la resolución de la controversia. c. Que la norma a inaplicarse resulte evidentemente incompatible con la Constitución, aun luego de haberse acudido a interpretarla de conformidad con la Constitución, en virtud del principio enunciado en la Segunda Disposición General de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”[2]. (El resaltado es nuestro). La disposición en comentario establece los márgenes dentro de los cuales el juez puede ejercer la facultad de inaplicar una norma por ser incompatible con la Constitución. El control de constitucionalidad se ejercita con el único propósito de resolver una “controversia”, concepto que según Edgar Carpio no puede entenderse de manera restringida, en el sentido de comprender solo a los conflictos intersubjetivos surgidos al amparo del derecho privado, sino que involucra la solución de cualquier caso concreto penal, administrativo, constitucional, etc.[3]
QUINTO.- Asimismo, esta Suprema Sala con fecha dieciséis de agosto de dos mil dieciséis ha emitido pronunciamiento respecto de la Consulta N° 1618-2016, LIMA NORTE, estableciendo que los fundamentos de su segundo considerando constituyen doctrina jurisprudencial vinculante; en el cual se precisó que: “2.2.3. El control difuso conlleva una labor compleja que ineludiblemente debe ser observada por los jueces y traducida en la motivación de la decisión judicial, en tanto garantiza que están actuando conforme a los fines de preservar la supremacía de la norma constitucional, que no están vulnerando la presunción de legitimidad y constitucionalidad de las leyes, no están actuando contra el ordenamiento jurídico, ni utilizando el control difuso para fines distintos a los permitidos.” Y en el fundamento 2.5. ha enfatizado las siguientes reglas para el ejercicio del control difuso judicial: “i. Partir de la presunción de validez, legitimidad y constitucionalidad de las normas legales (…). ii. Realizar el juicio de relevancia, en tanto solo podrá inaplicarse una norma cuando es la vinculada al caso, (…) iii. Identificada la norma del caso, el juez debe efectuar una labor interpretativa exhaustiva distinguiendo entre disposición y norma;(…). iv. En esencia el control difuso es un control de constitucionalidad en concreto que conlleva la inaplicación al caso particular, es exigencia ineludible iniciar identificando los derechos fundamentales involucrados en el caso concreto, el medio utilizado, el fin perseguido, el derecho fundamental intervenido y el grado de intervención, para así poder aplicar el test de proporcionalidad u otro de igual nivel de exigencia, examinando si la medida legal en cuestión, supera el examen de idoneidad (…), el examen de necesidad (…) y el examen de proporcionalidad en sentido estricto (…).” Reglas que, en el presente caso, son tomadas en cuenta al momento analizar el ejercicio de control difuso realizado por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima en la sentencia elevada en consulta.
SEXTO.- De otro lado, esta Suprema Sala en la resolución dictada el veintidós de julio de dos mil catorce en la Consulta N° 17151-2013 -cuarto considerando- indicó que “(…) la inaplicación de una norma legal, que se interpreta contraria a la Constitución Política del Estado, constituye una prerrogativa jurisdiccional de última ratio, por esta razón no puede ser invocada a menudo en la actividad jurisdiccional; sino por el contrario, atendiendo a la trascendencia que esta decisión implica, el juzgador deberá tener en cuenta, en principio, todas las leyes expedidas por el Congreso de la República, por el solo hecho de haber sido expedidas por el Órgano constitucional que tiene a su cargo la función legislativa, siguiendo para el efecto, todo un proceso de formación de la ley, que es conocido en la doctrina como el ‘iter legislativo’, están amparadas por la presunción de constitucionalidad; por tanto, a priori se presume que todas las leyes son constitucionales y que estas guardan perfecta armonía entre sí y con la Carta Fundamental”.
II.2. Examen del caso concreto
SÉPTIMO.- En el presente caso, es pertinente traer a colación los hechos fijados por las instancias de la especialidad constitucional, así tenemos que la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, en el segundo párrafo del sexto considerando del fallo, objeto de consulta, estableció que: “(…) el tema materia de análisis efectuado por el A-quo en la recurrida se circunscribió a determinar si con la resolución denegatoria de la Administración del Poder Judicial que deniega el pago completo de los haberes de la demandante se vulneró o no el derecho al debido proceso sustantivo de la actora y si con ello también se afectó sus derechos a la vida y su salud, teniendo en cuenta que a la misma se le otorgó una licencia con goce de haber por enfermedad comprobada, concluyendo finalmente que la demanda resulta fundada, fallo que es cuestionado por la parte recurrente señalando que obedece a un criterio errado y antojadizo del A-quo que pretende desconocer lo previsto en el numeral 1.3 del Decreto de Urgencia N° 114-2001 , norma que establece de manera clara y concisa que los gastos operativos son las entregas dinerarias otorgadas a los magistrados orientadas a solventar los gastos que demande el ejercicio de sus funciones y este concepto no tiene carácter remunerativo.”
OCTAVO.- Realizada tal precisión, tenemos que las normas inaplicadas –Decreto de Urgencia N° 114-2001 y literal d) del inciso 5 del artículo 186 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial– regulan los temas sobre los derechos de los magistrados, en relación a los gastos operativos por función judicial, cuyos contenidos establecen:
• Artículo 186 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, modificado por el artículo 1 de la Ley N° 30125, prescribe que: “Son derechos de los magistrados: (…) 5. Percibir un haber total mensual por todo concepto, acorde con su función, dignidad y jerarquía, el que no puede ser disminuido de manera alguna, y que corresponden a los conceptos que vienen recibiendo. Para estos fines se toma en cuenta lo siguiente:) (…) d) A los Jueces les corresponde un gasto operativo por función judicial, el cual está destinado a solventar los gastos que demande el ejercicio de las funciones de los jueces. Dicho concepto no tiene carácter remunerativo ni pensionable, está sujeto a rendición de cuenta; (…)”.
• Artículo 1 del Decreto de Urgencia N° 114-2001, en cuanto establece que: “(…) 1.3. Entiéndase por Gastos Operativos a las entregas dinerarias orientadas a solventar los gastos que demande el ejercicio de las funciones de los Magistrados y Fiscales mencionados en los numerales 1.1 y 1.2 antes citados (…). 1.4 Los Gastos Operativos, no tienen carácter pensionable ni remunerativo, así como tampoco sirven de base de cálculo para ningún beneficio, cualquier disposición en contrario es nula de pleno derecho.”
NOVENO.- Esta Sala Suprema procederá a analizar si las premisas normativas contenidas en el Decreto de Urgencia N° 114-2001 y literal d) del inciso 5 del artículo 186 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, modificado por el artículo 1 de la Ley N° 30125, materias de control difuso en esta causa, vulneran los derechos fundamentales a la salud, vida e integridad física, consagrados en los artículos 2 numeral 1 y 7 de la Constitución Política del Perú.
DÉCIMO.- Para ello, es menester traer a colación la fundamentación sustancial que sirvió de base a la Sala de Apelaciones para aplicar al caso concreto control difuso, así tenemos que en el folio once del fallo superior se expresa: “Que, si bien el D.U. N° 114-2001 y el artículo 186 del Texto único de la Ley Orgánica del Poder Judicial, modificado por la Ley N° 30125, precisan que los gastos operativos están referidos a las entregas dinerarias orientadas a solventar los gastos que demande el ejercicio de las funciones de los Magistrados y que no tiene carácter remunerativo, ni pensionable, también es verdad, que conforme a la norma de su creación (parte considerativa) este concepto tiene entre otras finalidades, la de garantizar un haber acorde a las responsabilidades que el cargo exige, atendiendo a su dedicación exclusiva, el trabajo que realizan y las condiciones de trabajo.
[Continúa…]
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[1] ABAD YUPANQUI, Samuel. Derecho Procesal Constitucional la edición. Gaceta Jurídica, Lima, 2004.
[2] Confrontar además las sentencias recaídas en los Expedientes N° 145-99-AA/TC, sentencia publicada el 16 de marzo de 2000, N° 1124-2001-AA/TC Sindicato Único de Trabajadores de Telefónica del Perú S.A. y FETRATEL, N° 1383-2001-AA/TC Luis Rabines Quiñones; y N° 410-2002-AA/TC Julia Soledad Chávez Zúñiga.
La referencia a la Segunda Disposición General corresponde a la anterior Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N° 26435, reproducida en la Segunda Disposición Final de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N° 28301.
[3] CARPIO MARCOS, Edgar. Control difuso e interpretación constitucional Módulo 4 del Curso de Formación: Código Procesal Constitucional. Academia de la Magistratura. Lima, octubre 2004, p. 29.
