La conciliación extrajudicial y el acceso a la justicia en tiempos de pandemia

Sumario: 1. Introducción, 2. El derecho de acceso a la justicia, 3. La conciliación extrajudicial y el sistema de justicia integral, 4. ¿Cómo reactivar y mantener la vigencia de la conciliación extrajudicial en tiempos de pandemia?, 5. Presencialidad controlada de la conciliación extrajudicial, 6. La continuación del dictado de cursos de conciliación extrajudicial en la modalidad no presencial.

1. Introducción

El gobierno central declaró el 15 de marzo último el estado de emergencia nacional y dispuso, mediante sucesivos decretos supremos, el aislamiento social obligatorio hasta el 30 de junio del año en curso.

Desde entonces los centros de conciliación y los centros de formación y capacitación de conciliadores cesaron intempestivamente sus actividades. Los primeros, dedicados a brindar el servicio de conciliación a la población, a fin de solucionar los conflictos interpersonales que versan sobre derechos disponibles. Los segundos, comprometidos con la tarea de formar y capacitar a los futuros conciliadores extrajudiciales y/o especializados, prestadores del servicio.

Este súbito y temporal cese de actividades de los dos pilares sobre los que descansa la conciliación extrajudicial en nuestro país, (el servicio de conciliación y su respectiva enseñanza), representa un severo revés al derecho de los ciudadanos de acceder a la justicia por vías no judiciales.

En tal sentido, es un grave error conceptual sostener que la conciliación extrajudicial es una obstrucción al ejercicio del derecho de acceso a la justicia, cuando es exactamente lo contrario. Creer que la conciliación dificultad el acceso al proceso judicial (al estar, a la fecha, suspendido el servicio conciliatorio) es una prueba del desconocimiento del sentido contemporáneo de “acceso a la justicia”, así como una falta de prolija ponderación del valor de la conciliación para atender masivamente la conflictividad de derechos, necesidades y pretensiones, agudizados en los últimos meses sobre los hombros frágiles de la población en condición de vulnerabilidad.

En lugar de cortar el nudo se debe desenredarlo. En vez de la irresponsable e injustificada idea de dejar a un lado la conciliación extrajudicial para judicializar todos los conflictos, se debe mostrar el aporte sustantivo de la conciliación al derecho fundamental de acceso a la justicia.

2. El derecho de acceso a la justicia

Con respecto a la expresión “acceso a la justicia” se ha producido, a menudo, un peligroso sesgo de interpretación. A ese derecho fundamental se la ha descrito básicamente como una garantía de la administración de justicia[1]. Como equivalente a facilitar o garantizar la tutela jurisdiccional efectiva, brindada por los tribunales de justicia estatal.

Interpretar “acceso a la justicia” como el derecho real y efectivo de acudir al juez, (como tercero imparcial e independiente, encargado de determinar derechos y obligaciones), es reducir ese derecho, de alcance semántico más versátil y rico, a una de sus formas implícitas de darse, como es el derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución.[2]

Si bien es muy importante brindar garantías para acceder al proceso judicial y proseguir sus etapas conforme a ley, sin embargo, “acceso a la justicia” es un derecho fundamental por el cual el Estado respeta, facilita y asegura que cualquier persona, sin importar su condición social, económica, política, migratoria, racial, étnica, filiación religiosa, identidad de género, orientación sexual, o cualquier otra particularidad, es decir, en plena igualdad de condiciones, satisfaga su necesidad de justicia en cualquiera de su formas, logre una respuesta satisfactoria para sus incertidumbres jurídicas y, ante la necesidad de solucionar sus conflictos, tenga a su disposición las herramientas y los mecanismos legales idóneos, céleres y versátiles (autocompositivos o heterocompositivos, públicos o privados) para hacerlo de manera libre y pacífica, así como para “hacer oír su voz, ejercer sus derechos, hacer frente a la discriminación o hacer que rindan cuentas los encargados de la adopción de decisiones”.[3]

Podría distinguirse, en consecuencia, dos sentidos de “acceso a la justicia”, uno como garantía a la tutela jurisdiccional, el otro como el derecho de alcanzar justicia a través de mecanismos y herramientas legales, facilitados por el Estado, en beneficio sobre todo de las personas en condición de vulnerabilidad. Mientras el primer sentido de “acceso a la justicia” acentúa el acceso formal a la jurisdicción ordinaria, el segundo sentido, en cambio, incorpora estrategias y mecanismos destinados a promover, facilitar y asegurar el acceso igualitario de personas y colectividades a espacios de justicia, en general. Es decir, involucra también a los diversos mecanismos puestos al alcance de la población vulnerable para la defensa de sus derechos. Si el primer sentido aboga únicamente por el acceso del ciudadano a las cortes y los tribunales de justicia preconstituidos; el segundo, por su parte, defiende el derecho de cualquier persona de acceder, en igualdad de condiciones, a cualquier instancia, prevista por el ordenamiento jurídico, donde se alcance justicia, la resolución de los conflictos y la atención a las necesidades jurídicas. Dicho de otra manera, “acceso a la justicia” no es sólo lograr una efectiva tutela judicial estatal, sino también la posibilidad de solucionar conflictos de la manera más justa, rápida, pacífica y eficiente, en sede extra o pre judicial, como, por ejemplo, a través de la justicia de paz, consuetudinaria o la promovida por los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, entre los cuales destaca la conciliación extrajudicial.

3. La conciliación extrajudicial y el sistema de justicia integral

Resaltar la relación entre el derecho de “acceso a la justicia” y el acceso a soluciones justas de los conflictos, más aún si se es integrante de la población real o potencialmente vulnerable, significa, a la vez, defender el acceso a cualquier herramienta o mecanismo que permita alcanzar algún sentido de justicia, reconocido por nuestro ordenamiento jurídico.

En esta línea de interpretación sobre el derecho de acceso a la justicia se encuentra las “100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la Justicia de las personas en condición de vulnerabilidad”. En las reglas 43 se lee lo siguiente:

Debido a ese importante aporte de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en general, y de la conciliación extrajudicial, en particular, el “Acuerdo Nacional”, (que sintetiza el conjunto de políticas de Estado aprobadas, tras un diálogo y consenso, por el Gobierno, los partidos políticos representados en el Congreso de la República y las organizaciones representativas de la sociedad civil a nivel nacional) también establece en su “Vigésima Octava Política de Estado” lo siguiente:

Por otro lado, en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021, elaborado por Ceplan (Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, organismo técnico especializado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros), donde se describen las políticas nacionales de desarrollo a fin de ser cumplidas por nuestro país hasta el 2021, respecto a los mecanismos alternativos de solución de conflictos señala lo siguiente:

En consecuencia, la conciliación extrajudicial, como forma eficaz de eludir las barreras de acceso a la justicia, supera la limitación geográfica al estar vigente en las 196 provincias o distritos conciliatorios en que se divide nuestro país. La barrera económica igual va quedando atrás por los bajos costos del servicio conciliatorio, ello debido a que existen distribuidos a nivel nacional 1907 Centros de Conciliación Extrajudicial.[7] Eso sin mencionar los Centros de Conciliación Gratuitos administrados por el propio Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en total 24 centros ubicados en Lima, y 64 centros ubicados en provincias.[8]

La barrera social, cultural y lingüística para el acceso a la justicia también va cediendo terreno con la paulatina incursión en la conciliación extrajudicial de un buen número de ciudadanos, de distintas partes del país, quienes se capacitaron y acreditaron como conciliadores. Hay acreditados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos 58738 conciliadores extrajudiciales y 18642 conciliadores extrajudiciales especializados en asuntos de familia.[9]

Pero decir que la conciliación soluciona conflictos de manera dialogada y consensual, a bajo costo, de forma célere y en un entorno amigable y confidencial, a fin de reivindicar necesidades y construir una cultura de paz, no es suficiente para acreditar su contribución al derecho de acceso a la justicia. A menos que, en más de 20 años de vigencia de su ley 26872, exista evidencias de su valía en ese sentido.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 30 de la ley 26872 todo centro de conciliación debe elaborar trimestralmente los resultados estadísticos de su institución y remitirlos al Ministerio de Justicia y Derechos. Y aun cuando la referida ley establece también la obligación de dicho ministerio de exhibir y difundir la información estadística remitida por los centros de conciliación, para el conocimiento de la opinión pública, sin embargo, ello no ocurre, menos se da una interpretación y evaluación de lo revelado en esos datos estadísticos en cuanto a la forma exitosa o no de solucionar los conflictos vía conciliación. Una eficaz política pública de institucionalizar la conciliación se justificaría con el acucioso análisis de esa información consolidada, recogida por los centros de conciliación privados a nivel nacional, bajo sanción de multa, según lo prescrito en el numeral 7, literal c) del artículo 115 del Reglamento de la Ley de Conciliación, aprobado por Decreto Supremo 014-2008-JUS.

Desde el 2001 al 2019 los centros de conciliación realizaron 546,590 conciliaciones en las que se contó con la asistencia de ambas partes a la audiencia, es decir, hubo conciliación efectiva. De ese total las partes llegaron a acuerdo total o parcial en 409,604 conciliaciones, aproximadamente el 75% de las conciliaciones efectivas. Hubo 114,284 conciliaciones que terminaron con falta de acuerdo y 22,702 concluyeron con informe o acta por decisión motivada conciliador. Este indicador de la efectividad de la conciliación se ha comportado en 19 años de la siguiente manera:

(CE= conciliación efectiva, AT= acuerdo total, AP = acuerdo parcial, FA = falta de acuerdo, DM = decisión motivada del conciliador, INF = informe).

El problema, en consecuencia, no es la conciliación, pues ella logra, en un alto porcentaje, funcionar favorablemente para los conciliantes. Si lo es aún la inasistencia de las partes a la audiencia, al ser la forma de conclusión del procedimiento conciliatorio de un poco menos de la mitad de todas las conciliaciones iniciadas.[10]

La conciliación extrajudicial, en una sociedad democrática, participativa e igualitaria, contribuye con dos derechos fundamentales: el acceso a la justicia y el derecho a la paz. Si “acceso a la justicia” no es equivalente a tutela judicial estatal, la paz tampoco es un ideal sin contenido. No se restringe a un sentido negativo de la paz: no hacer violencia o no tener conflictos. Aquí también opera un reduccionismo, al asumir la paz como “el no hacer ciertas cosas” cuando en realidad exige un hacer resuelto y propositivo. En buena cuenta se necesita más paz positiva, en los términos siguientes:

Paz positiva significa, por un lado, garantizar el acceso a la justicia con el desmantelamiento de aquellas estructuras sociales, políticas y económicas que fomentan la desigualdad, en cualquiera de sus formas. Por otro lado, dicha paz en acción alude a la puesta en marcha de mecanismos por los cuales se asegure la participación ciudadana históricamente excluida en el ejercicio de sus derechos y en el logro de la justicia y el bienestar que ellos procuran.

De considerar la justicia estatal y la justicia alternativa, (la primera, posibilitada por el proceso judicial, la segunda, afianzada por la conciliación extrajudicial), como partes integrantes y necesarias de un sistema de justicia inclusiva, eficaz y eficiente en la resolución de los conflictos,

entonces el acceso a la justicia lo sería respecto a este sistema integral y garantista del ejercicio de los derechos de cualquier persona. El proceso judicial y la conciliación extrajudicial (los Marcs, en general), librados al fin de sus anecdóticos desencuentros, afanados en alcanzar la excelencia y cumplir cada uno su rol, al interior de este sistema de justicia, terminarían convertidos en aliados de un mismo propósito: garantizar decisivamente los derechos fundamentales de acceso a la justicia y a la paz de todos los ciudadanos por igual.

4. ¿Cómo reactivar y mantener la vigencia de la conciliación extrajudicial en tiempos de pandemia?

Justificada la necesidad de la conciliación extrajudicial toca ver ahora cómo se la reactiva en el contexto de la pandemia de covid-19.

El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a la fecha, no se ha pronunciado al respecto. Lo cual sólo ha servido para agudizar más la zozobra y el malestar entre ciudadanos y operados de la conciliación.

Si bien es altamente recomendable implementar de ahora en adelante la conciliación extrajudicial en términos no presenciales o virtuales, no obstante, para hacerla realidad se necesitaría modificar los artículos 5, 6 y 10 de la ley 26872, (modificado por el Decreto Legislativo 1070) donde se indica la necesaria concurrencia de las partes al centro de conciliación. De igual forma, se tendría que modificar los artículos 25, 44 y 56 el reglamento de la Ley de Conciliación (aprobado por DS 014-2008-JUS, modificado a su vez por el DS 006-2010-JUS) que subrayan también la territorialidad del ejercicio de la conciliación.

En el actual contexto de estado de emergencia y emergencia sanitaria, plantear la modificatoria de la normativa que regula la conciliación es ineficaz para lograr una vuelta lo más pronto posible del servicio de conciliación. Se requeriría varios meses para producir ese cambio normativo, necesario sí, pero inoportuno ahora, con el peligro de precipitar la gestación de una norma que no supere las graves falencias del actual marco legal de la conciliación.

5. Presencialidad controlada de la conciliación extrajudicial

Para evitar se genere un cuello de botella procesal para los conflictos que, tras la falta de acuerdo, deberán judicializarse, lo pertinente es un reinicio de actividades de los centros de conciliación de manera presencial bajo las siguientes condiciones:

1. El Poder Ejecutivo emitió el Decreto Supremo 080-2020 por el cual autoriza la reanudación de actividades en forma gradual y progresiva en el contexto del estado de emergencia nacional para contener el avance del nuevo coronavirus.
2. En cuatro fases se estableció la reanudación de las actividades económicas dentro del marco de la declaratoria de Emergencia Sanitaria Nacional, a causa de covid-19.
3. Por Decreto Supremo 101-2020-PCM, en la segunda fase están comprendidas las actividades jurídicas.
4. La conciliación extrajudicial pertenece al rubro de actividades jurídicas al ser un requisito de procedibilidad para interponer la demanda judicial, según lo dispone el artículo 6 de la ley 26872 (modificado por el artículo 1 del Decreto Legislativo 1070).
5. Además, la CIIU, Revisión 4, (es decir, la Clasificación Industrial Internacional Uniforme, elaborada por la Organización de Naciones Unidas, y que aplica el Instituto Nacional de Estadística e Informática -INEI-, sobre el cual se basa el Ejecutivo para identificar las actividades económicas a reanudar) establece en su Clase 6910, sobre Actividades jurídicas, lo siguiente:
   “Esta clase comprende las siguientes actividades:
   – Actividades de representación de los intereses de una parte contra otra, sea o no ante tribunales u otros órganos judiciales, realizadas por abogados o bajo la supervisión de abogados: asesoramiento y representación en procedimientos civiles; asesoramiento y representación en procedimientos penales; y asesoramiento y representación en relación con conflictos laborales. (negritas agregadas)– Prestación de asesoramiento en general, preparación de documentos jurídicos: escrituras de constitución, contratos de sociedad y documentos similares para la formación de sociedades; patentes y derechos de autor; y escrituras, testamentos, fideicomisos, etcétera”. (negritas agregadas)[12]
6. Por la descripción contenida en el CIIU, Revisión 4, se confirma que la conciliación extrajudicial pertenece al grupo de actividades jurídicas por cuanto en la conciliación se da una “representación de los intereses de una parte contra otra”, en un escenario no judicial, donde participa un abogado que verifica la legalidad de los acuerdos conciliatorios alcanzados en la audiencia, tal como lo prescribe el literal K del artículo 16 de la Ley de Conciliación (modificado por el artículo 1 del Decreto Legislativo 1070). Asimismo, en la conciliación extrajudicial se prepara, suscribe y formaliza un importante documento jurídico como es el acta de conciliación, que tiene el valor de título ejecutivo, conforme lo señala el artículo 18 de la Ley de Conciliación (modificado por el artículo 1 del Decreto Legislativo 1070).
7. En consecuencia, y tal como lo dispone el Decreto Supremo 101-2020-PCM, en su última Disposición Complementaria Modificatoria, para que cada centro de conciliación reinicie de forma automática sus actividades, en la modalidad presencial, debe registrar su “Plan para la vigilancia, prevención y control de covid-19 en el trabajo” en el Sistema Integrado para covid-19 (Sicovid-19) del Ministerio de Salud, teniendo en consideración los “Lineamientos para la vigilancia de la Salud de los trabajadores con riesgo de exposición a covid-19”, aprobados por Resolución Ministerial 239-2020-MINSA y sus posteriores adecuaciones, así como el Protocolo Sectorial correspondiente cuando el sector lo haya emitido.
8. Hubiese sido deseable que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos elaboré el protocolo sectorial de salud de los centros de conciliación.
9. Pero han transcurrido más de ochenta días y no se ha publicado la respectiva resolución ministerial aprobando ese protocolo. Tampoco una resolución directoral de la Dirección de Conciliación Extrajudicial y Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos (DCMA), del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, aprobando por lo menos unos lineamientos-guía para los centros de conciliación, a fin de que estos puedan elaborar con mayor facilidad su plan de prevención.
10. Al no haber un protocolo sectorial específico, lo que corresponde, ante el silencio del Estado, es que cada centro de conciliación elabore, de manera diligente y responsable, su “plan para la vigilancia, prevención y control del covid-19”, conforme a su particular circunstancia (infraestructura, personal de riesgo, etc.) y en atención escrupulosa a los “Lineamientos” aprobados por el Minsa mediante Resolución Ministerial 239-2020-Minsa.
11. Una vez elaborado su “plan para la vigilancia, prevención y control del covid-19”, cada centro de conciliación lo deberá registrar en el Sistema Integrado para covid-19 (Sicovid-19) del Ministerio de Salud.
12. Registrado su plan de prevención toca al centro de conciliación y a los conciliadores implementarlo y cumplirlo a cabalidad para no poner en peligro la salud de ningún ciudadano, usuario del servicio de conciliación, ni de los operadores que presten este importante servicio.
13. Cumplidos estos pasos, el centro de conciliación estará en condiciones de reanudar sus actividades, pudiendo tanto la Sunafil como los municipios realizar la fiscalización posterior respectiva.

6. La continuación del dictado de cursos de conciliación extrajudicial en la modalidad no presencial

En lo que respecta al dictado de los cursos de conciliación extrajudicial, su reinicio de actividades de manera virtual resulta mucho más sencilla por cuanto no se requiere ninguna modificatoria de la ley de la materia para implementarlo. En la ley 26872, incluida sus modificatorias, no hay algún artículo que establezca que los cursos de formación y capacitación de conciliadores extrajudiciales deban ser necesariamente presenciales.

Por otro lado, en los artículos 85 y 113 del Reglamento de la Ley de Conciliación se menciona en dos artículos la frase “lugar autorizado” para el dictado de clases. Sin embargo, considero que la expresión de “lugar autorizado”, no tiene por qué interpretarse como un lugar físico, puede ser un lugar en la red o internet, conocido como página web, página electrónica, ciberpágina, sitio electrónico, cibersitio, sede electrónica o cibersede. Al estar la frase “lugar autorizado” en una norma de inferior jerarquía comparada con la Ley de conciliación, bien puede interpretársela en términos de un lugar virtual y precisada sus alcances mediante una resolución ministerial.

En consecuencia, la continuación del dictado de los cursos de conciliación extrajudicial en la modalidad no presencial debe autorizarse lo más pronto posible por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, al ser la educación un derecho humano fundamental, que debe ser celosamente protegido y garantizado por el Estado. Más aún si el artículo 13 de la Constitución establece que la educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana, y promueve el conocimiento, el aprendizaje, la práctica de las humanidades, a la vez de preparar para la vida, el trabajo y fomentar la solidaridad, tal como lo acota el artículo 14 del texto constitucional.

La formación y capacitación de nuevos conciliadores extrajudiciales, avocados en los centros de conciliación y fuera de los mismos a la gestión pacífica de conflictos, no sólo garantiza el derecho de acceso a la justicia ya mencionado, asegura también que el mensaje de la Cultura de Paz y de la justicia como equidad, practicada por la conciliación, se difunda más y mejor entre todas las personas sin distinción.

[1] “Cf. El acceso a la justicia como condición para una reforma judicial en serio” de Javier La Rosa Calle.
[2] EXP. N.º 2070-2003-AA/TC SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
[3] Cf. La ONU y el estado de derecho. Para una consulta virtual del texto: https://bit.ly/2UoaGvq
[4] “100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la Justicia de las personas en condición de vulnerabilidad”. Para una consulta virtual del texto: https://bit.ly/3h9mKKT
[5] Acuerdo Nacional. Políticas de Estado. Para una consulta virtual del texto: https://bit.ly/2XJpAyj
[6] El Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021. Para una consulta virtual del texto: https://bit.ly/37d0Txg
[7] Fuente: el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Dirección de Conciliación y Medios Alternativos de Solución de Conflictos, a febrero de 2020. Cabe precisar que este número de centros de conciliación privados son de todos aquellos cuyo funcionamiento fue autorizado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Incluye, tanto a los centros de conciliación que se mantienen en actividad como aquellos que pudieron haber cesado sus actividades por decisión propia o como consecuencia de una sanción administrativa. Sin duda, los centros de conciliación que se mantienen en funcionamiento son un número menor.
[8] Fuente: el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Dirección de Conciliación y Medios Alternativos de Solución de Conflictos, a febrero de 2020.
[9] Fuente: el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Dirección de Conciliación y Medios Alternativos de Solución de Conflictos, a diciembre de 2019. También cabe precisar que este número de conciliadores extrajudiciales, básicos y especializados, son de todos aquellos acreditados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Es de entender que no es el número real de quienes efectivamente ejercen la función conciliadora, ya sea porque decidieron no ejercer dicha función o bien porque dejarlo de hacerlo por decisión propia o como consecuencia de una sanción administrativa.
[10] Entre el 2001 al 2019 los centros de conciliación privados iniciaron 1,027,702 procedimiento conciliatorios, 430,237 concluyeron con inasistencia una parte y 64,475 con inasistencia de ambas partes. Todos estos datos fueron proporcionados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Dirección de Conciliación y Medios Alternativos de Solución de Conflictos, en febrero de 2020.
[11] Fidel Tubino. “¿POR QUÉ ES NECESARIA UNA CULTURA DE PAZ?” en “HACIA UNA CULTURA DE PAZ” de Ciro Alegría Varona, Alessandro Caviglia, Xavier Etxeberria, Gonzalo Gamio y Fidel Tubino. Colección Intertextos N.° 5. 2009. Estudios Generales Letras – Pontificia Universidad Católica del Perú.
[12] Para una consulta en línea de la CIIU, Revisión 4, (es decir, la Clasificación Industrial Internacional Uniforme, elaborada por la Organización de Naciones Unidas, y que aplica el Instituto Nacional de Estadística e Informática -INEI-), el link es el siguiente: https://bit.ly/3dLl7Rr

Te puede interesar: LP | La obligatoriedad de la conciliación en tela de juicio | 1/5