Sumario: 1. Introducción, 2. Índices de productividad fiscal, 3. Vulneración al contenido esencial del derecho a la defensa, 4. La necesidad de eficientizar las evaluaciones de desempeño y productividad, 5. Conclusiones.
1. Introducción
En este trabajo pretendemos demostrar el complejo camino que conlleva la evaluación del desempeño de los funcionarios vinculados al Ministerio Público, al mismo tiempo que proponemos eficientizar este sistema de metas enfocándonos principalmente en la labor de los fiscales provinciales y adjuntos. Así, definiremos cuáles son los conflictos que suponen estas evaluaciones y los márgenes mínimos de producción que te obligan a cumplir como meta dentro de cada año fiscal.
A lo largo del artículo identificamos la necesidad urgente de una modificación en la forma en la que se mide el desempeño fiscal respecto de las investigaciones y carpetas fiscales. Con esta evaluación se obliga a los fiscales a cumplir con metas que no coinciden con las necesidades laborales y, mucho menos, con la carga laboral.
Así las cosas, se termina vulnerando el derecho de defensa de los acusados, de los agraviados, y hasta se compromete la eficiencia del Ministerio Público; pues es imperante tomar en consideración que una investigación de calidad es más importante que aumentar la producción y velar solo por la cantidad.
2. Índices de productividad fiscal
La Oficina de Productividad Fiscal del Ministerio Público es la encargada de proporcionar los informes de productividad de cada año fiscal, en conjunto con la supervisión de la Fiscalía Suprema de Control Interno (encargada de la evaluación permanente del servicio fiscal) y la Oficina de Administración de Potencial Humano (encargada de la evaluación del servidor administrativo). Sin embargo, cada Presidencia de la Junta de Fiscales Superiores de los distritos fiscales se encargará de establecer sus propias metas de productividad o “Reportes de Metas”.
El desempeño laboral consiste en la «Actuación medible y evidenciable del servidor (…) que constituye un aporte al cumplimiento de los objetivos y metas institucionales» (Ministerio Público, 2023). Se toma en cuenta la información obtenida de la base de datos de diferentes sistemas informáticos como el SIGA, MITR y el ROF; sin embargo, nos podemos dar una idea de lo ineficientes que llegan a ser estos sistemas con el ejemplo del Sistema de Gestión Fiscal (SGF), que «da el mismo valor a una investigación archivada en etapa preliminar que a una que logró sentencias condenatorias para los acusados. Ambas se consideran “resueltas”». (Valencia, 2022).
¿Cuáles podrían ser los conflictos en los que se ven envueltos los fiscales al intentar salir satisfactoriamente de estas evaluaciones de desempeño? Menciona Burgos (2022) dos de estas problemáticas. Primero, la relativa a la medición porcentual de la productividad que se establece de forma igualitaria para todos. La realidad es que los despachos tienen diferente carga procesal, no pudiéndose comparar fiscalías de diferentes distritos fiscales, o fiscalías especializadas; lo que conduce a un déficit de producción en una evaluación integral. Y segundo, la problemática sobre la cantidad de procesados en cada investigación, pues la evaluación de desempeño al contabilizar los casos no tiene en cuenta la pluralidad de investigados; que significaría una mayor demanda de tiempo para las diligencias y hasta para los propios trámites de notificación.
Otro conflicto lo tenemos cuando en la evaluación se considera “producción” a un caso archivado al mismo tiempo que a un caso con sentencia, lo que significa una cantidad abismal de tiempo de diferencia en la tramitación de cada uno de ellos; puedes archivar un caso en la segunda disposición fiscal por falta de elementos de convicción para continuar con las investigaciones, pero difícilmente podrías terminar todos tus actos de investigación en tan solo dos disposiciones fiscales y con sentencia; eso sin tomar en cuenta el tiempo que demora el Poder Judicial en resolver.
Además, tenemos que la existencia de personal capacitado influye en demasía con la producción. En las fiscalías del Perú es común la carencia de personal necesario en los despachos, y ni que decir de los materiales para llevar a cabo un buen trabajo. Existe una carencia de recursos logísticos necesarios en la laboral fiscal; y a pesar de estas falencias, los fiscales deben concentrar su atención solo en los temas jurídicos.
Actualmente no existe fórmula objetiva para calificar la “carga laboral”, concepto necesario al momento de imponer metas de producción a un fiscal. Siendo los criterios para considerar dentro de este concepto: «la cantidad de habitantes (…), cantidad de denuncias reportadas, tipos de delitos, más el acceso a herramientas digitales y profesionales auxiliares, como plataformas virtuales, peritos especializados, laboratorios, cámara Gesell, entre otros» (Burgos, 2022).
Asimismo, considerar el criterio de “valor diferenciado” que se le asigna a una “producción”, como son las disposiciones de formalización o de archivo, los requerimientos acusatorios, sentencias, y hasta la parte litigante; siendo tomadas de igual forma las disposiciones que son de mero trámite o que no significan mayor esfuerzo intelectual que las que requieren una debida motivación superior y que implica mayor tiempo de producción.
A partir de algunas de las problemáticas que trae consigo la evaluación de productividad fiscal es necesario preguntarnos si se generaría una brecha a la posibilidad de que los fiscales estén “fabricando” su producción con tal de llegar a las ansiadas metas de desempeño. Con esto no nos referimos a incurrir en actos ilícitos, sino a una negligencia ocasionada por la alta carga laboral y por las injustas tasas de producción impuestas que estarían vulnerando indirectamente los derechos de los acusados, de los agraviados y de todas las partes inmersas en una investigación.
La preocupación de un despacho fiscal tendría que ser satisfacer las necesidades de persecución del delito y de investigación, y no la de llegar a una meta de producción. Lo que podría llevarlos, por ejemplo, a incurrir en la formalización de casos indebidamente o haber concluido sin los actos de investigación necesarios, o a la solicitud de prisiones preventivas sin sustento.
Estas formas de “facilitar” la producción son comunes en la labor fiscal. Esto sucede cuando, a modo de ejemplo, el acusado no tiene a su abogado de oficio presente en las diligencias; debido a que estos, por la alta carga laboral, no puede cumplir con una adecuada defensa. También sucede cuando al agraviado se le desincentiva de ratificar su denuncia, brindándole información errónea del tiempo que le tomará proseguir con su caso, la cantidad de veces que tendrá que acercarse a la sede fiscal y lo engorroso de todo el proceso de investigación.
También se aprecian estas faltas cuando se busca alcanzar sentencias condenatorias, lo cual implica que se promuevan procesos de terminación anticipada en la que no se respetan todos los derechos de las partes, no cerciorándose de que el acusado tenga la información completa y el apoyo legal debido, o mostrándole al agraviado lo engorroso de llevar su caso a juicio y que «conviene más un mal trato a un buen juicio». Asimismo, la búsqueda de archivos puede generar que no se realicen los actos de investigación necesarios. Y es de entender que los despachos fiscales cuentan con demasiada carga procesal y carecen de los recursos necesarios, pero eso no los exculpa de ser parte de un sistema viciado.
Siendo todo lo planteado un patrón común en la laboral fiscal que busca alcanzar los índices de producción mínimos, y que no motiva a generar mayor calidad en las investigaciones, buscando solo cantidad. Se supone que estas metas de desempeño y producción buscan reducir la sobrecarga procesal, motivar al fiscal a cumplir una labor más eficiente; sin embargo, consideramos que crean una noción contraria.
3. Vulneración al contenido esencial del derecho a la defensa
Cuando sostenemos que estas metas obligatorias que son impuestas por la institución del Ministerio Público vulneran el derecho a la defensa es porque atentan el contenido esencial[1] de este derecho constitucional, el cuál está contemplado en el art. 139 inc. 14 de la Constitución del Perú. Donde se garantiza el derecho de defensa en «virtud del cual se garantiza que los justiciables, en la protección de sus derechos y obligaciones, cualquiera que sea su naturaleza (…), no queden en estado de indefensión».
Su contenido constitucionalmente protegido «queda afectado cuando, en el seno de un proceso judicial, cualquiera de las partes resulta impedida, por actos concretos de los órganos judiciales, de ejercer los medios necesarios, suficientes y eficaces para defender sus derechos e intereses legítimos» (STC 00582-2006-PA/TC y 05175-2007-HC/TC).
Para el autor Guido Aguila (2022), el estándar internacional del Derecho de Defensa señala cuatro grandes líneas para su realización efectiva, estas son: i) El derecho a contar con información, ii) El derecho a defenderse y contar con asistencia legal, iii) El derecho de las garantías judiciales genéricas relativas al juicio imparcial, iv) El derecho de las garantías vinculadas a la efectividad de la defensa.
Al plantear el problema del sistema de evaluación de desempaño que fija el Ministerio Público, se evidencia la vulneración de parte del contenido esencial del derecho a la defensa. Atentando contra el derecho al acceso a la evidencia material, ya que si bien las partes procesales tienen derecho a acceder a la lectura de la carpeta fiscal, la celeridad en la que se promueven los arreglos como terminaciones anticipadas y la alta carga laboral impide, muchas veces, el acceso idóneo a esta información; además, hay mucha evidencia que no es debidamente evaluada en pericias especializadas, ya sea por falta de personal en peritaje, por la alta demanda y alta carga laboral que implican excesivos tiempos a la espera de una pericia, o por la carencia de recursos accesibles para que los fiscales puedan realizar las diligencias debidas en el tiempo debido.
También observamos que se vulnera el derecho a contar con la asistencia y representación legal debida, por los conflictos ya mencionados de la alta carga laboral y la poca cantidad de abogados de oficio disponibles; aun cuando no es directamente un conflicto generado por el sistema de evaluación de desempeño del Ministerio Público, si es un círculo vicioso que puede obligar al fiscal a ejercer su función sin que el acusado esté debidamente representado, esto debido a las metas que debe cumplir sí o sí en la inmensa carga que se le atribuye. Motivando, muchas veces, arreglos con los investigados en las que estos no son debidamente asesorados por sus abogados de oficio (ausentes por necesidad, no por falta de vocación), tan solo para llegar a la meta fijada.
Es este un conflicto que se puede visualizar sino es en todas las instituciones que forman parte del proceso de justicia, no teniendo solo que ver con el Ministerio Público. Y con esta falta de asesoría integral se vulnera el derecho de los investigados de proponer pruebas para la investigación, a fin de clarificar los hechos; ya que no terminan de tener una idea clara de la forma en la que pueden presentar sus pruebas o las pruebas que ayudarían a su defensa. Aun cuando los fiscales se encargan de plantearle sus derechos de manera muy genérica y explicarles hasta cierto punto el proceso, no es que tengan estos ni el tiempo ni las facultades de asesorarlos integralmente. Lo que lleva a que estas metas impuestas vulneren parte del contenido esencial del derecho a la defensa.
Menciona Burgos Alfaro que «los bonos de productividad no surtieron los efectos que se esperaban para incentivar un mejor resultado; muy por el contrario, se sintió una competencia desleal, ya que algunos cumplían formalmente las exigencias estadísticas, mas no la debida motivación de sus disposiciones. Se opta más por cantidad que por calidad». Y sin la calidad necesaria, ¿cómo se espera que se cumplan cabalmente los derechos de todas las partes?; deja paso a que el fiscal pueda incurrir en una conducta errónea.
4. La necesidad de eficientizar las evaluaciones de desempeño y productividad
En principio, la medición de producción de los despachos fiscales no puede evaluarse por porcentajes, pues la carga laboral de cada despacho es diferente, debido a la especialización o a la jurisdicción territorial, por lo que la meta de producción anual de un 20% podría significar para un despacho con 100 casos en curso un total de 20, y para un despacho con 600 casos en curso un total de 180 casos. Y teniendo en cuenta que estos despachos pueden tener o carecer de los mismos recursos, se deja en evidencia la desventaja para aquel que tiene mayor carga laboral.
La vigencia del sistema procesal penal también es importante al considerar factores para las evaluaciones de desempeño y sus metas propuestas. Un distrito fiscal que acaba de implementar el Nuevo Código Procesal Penal no puede medirse con la misma vara que los otros distritos fiscales que llevan años con este nuevo sistema. En este contexto, lograr una distribución justa de la carga procesal no se reduce a porcentajes estimados, sino que implicaría la evaluación individual de cada caso y cada fiscalía a su cargo.
Además, al no existir una forma de medir objetivamente la denominada “carga procesal”, no se puede establecer un presupuesto que responda a la cantidad de denuncias. Los factores necesarios para considerar son diversos, como la población de una ciudad, el número de denuncias registradas, la naturaleza de los delitos, además del acceso a recursos digitales y profesionales de apoyo, como plataformas en línea, peritos especializados, laboratorios y salas Gesell, entre otros.
Los fiscales que aspiran a ganar casos, construir imputaciones y calificaciones jurídicas sólidas, y que llevan a cabo de manera rigurosa sus requerimientos acusatorios, impugnaciones e incluso casaciones, no lo hacen por generar producción o la medición de su desempeño fiscal, sino porque se identifican con su institución. Sin embargo, ¿la institución se siente identificada por ellos? (Burgos, 2022)
5. Conclusiones
Es necesario un sistema de medición de rendimiento, siempre que se tomen en cuenta criterios flexibles que reflejen la realidad de cada despacho fiscal. Esto busca prevenir que los fiscales se vean obligados a priorizar el cumplimiento de metas estadísticas de productividad, desviándose de la calidad de su labor.
Es crucial que los fiscales puedan ejercitar sus labores de la forma adecuada, sin cargar con la preocupación de cumplir metas que no tienen respaldo lógico. Estos cumplen una labor de vocación, ejerciendo la justicia a pesar de las múltiples carencias que tiene la institución.
Esta falta de identificación entre la institución y los fiscales puede generar tensiones y prácticas que priorizan la cantidad sobre la calidad, como la competencia desleal para cumplir con las exigencias estadísticas. La conclusión apunta a la importancia de revisar y reformar el sistema de evaluación de desempeño para lograr un equilibrio que promueva tanto la eficiencia como la justicia en el ejercicio de la acción penal.
6. Referencias
- Aguila, Guido [Tribuna Constitucional] (10 de marzo de 2022). El Derecho de Defensa – TC #284. Youtube. Disponible aquí.
- José Burgos. «La labor fiscal y la productividad por desempeño del Ministerio Público. En LP: Pasión por el derecho [En línea]: aquí [Consulta: 29 de enero de 2024].
- Castillo, Luis. «El significado del contenido esencial de los derechos fundamentales». En Foro Jurídico. Lima, 2014, pp. 143-154. Disponible en aquí [Consultado el 29 de enero de 2024].
- Martha Valencia. «La Fiscal de la Nación y el informe de productividad que manipuló para “poner orden”». En El Búho [En línea]: aquí [Consulta: 29 de enero de 2024].
[1] El contenido esencial de un derecho es «un contenido constitucional único y que es calificado de esencial no para diferenciarlo de un supuesto contenido constitucional no esencial, sino para significar que (…) el derecho es el que es y no es uno diferente. Por constituir la esencia del derecho, el contenido único no puede ser sacrificado ni restringido, pues sacrificar la esencia de la cosa supondrá su desaparición; es decir, (…) supondrá su vulneración». (Castillo, 2014)
