En esta oportunidad les presentamos el artículo, Competencia del Tribunal para evaluar el despido del régimen laboral de la actividad privada, cuyo autor es César Efraín Abanto Revilla (Vocal de la Primera Sala del TSC).
Este artículo completo fue publicado en la primera edición electrónica de la publicación
denominada «TSC: Comentarios a los precedentes administrativos», emitido por el Tribunal del Servicio Civil 2022 (pp. 06 al 16).
I. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN DEL PRECEDENTE
El Tribunal del Servicio Civil (TSC), como órgano encargado de resolver controversias individuales suscitas al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (SAGRH), tiene competencia para conocer, entre otros, los recursos de apelación que se presenten contra decisiones de las entidades de la administración pública que versen sobre las materias de régimen disciplinario y determinación de la relación de trabajo, conforme al articulo 17 del Decreto Legislativo N° 1023.
La trascendencia de la delimitación del contenido y alcances de esta norma para el conocimiento de las impugnaciones contra las decisiones de las entidades de la administración estatal que impongan sanciones o extingan la relación de trabajo, exige precisar algunos elementos esenciales de los dos principales regímenes que agrupan la mayor cantidad de personas que prestan servicio al Estado: el régimen de carrera administrativa, regulado por el Decreto Legislativo N° 276, y el régimen de la actividad laboral privada, regulado principalmente por el Decreto Legislativo N° 728.
En la medida que el régimen laboral de la actividad privada tiene un marco legal que no fue diseñado para la administración pública, las decisiones que pudiera adoptar el empleador en el marco de la facultad directriz y del ius puniendi, no tienen naturaleza administrativa, consecuentemente, no son actos administrativos.
Por ello, es necesario dilucidar el ámbito de competencia del TSC en materia disciplinaria y de terminación de la relación de trabajo, cuando la apelación se derive de una relación regulada por el régimen laboral de la actividad privada.
La facultad disciplinaria reconocida por el artículo 99 del Texto Único Ordenado de la Ley de Productuvidad y Competitividad Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 003-97-TR, no es irrestricta, pues ésta se sujeta al principio de proporcionalidad y a los límites establecidos en la ley, el convenio colectivo y los que el propio empleador se autoimponga, a través, por ejemplo, del Reglamento Interno de Trabajo.
En tal sentido, el empleador sujeto al régimen laboral de la actividad privada puede fijar restricciones o limitaciones para el ejercicio del ius puniendi, regulando, a través de disposiciones internas, criterios o condiciones bajo los cuales se puede determinar el régimen sancionatorio, estableciendo las sanciones que correspondan a dichas faltas; asimismo, puede imponerse procedimientos e instancias internas para la aplicación
de sanciones disciplinarias.
En el caso de las entidades del Estado, se ha limitado la facultad disciplinaria de éstas, imponiéndoles en los literales d y e del artículo 17 del citado Decreto Legislativo N° 1023 al TSC para que revise en última instancia administrativa las apelaciones en materia disciplinaria y de terminación de la relación de trabajo, sin hacer distinciones entre los regímenes laborales, estatutarios o de cualquier naturaleza, que vinculen a la entidad con la persona que le presta servicios.
En ese sentido, cuando el artículo 17 crea el TSC y establece las materias a resolver en última instancia administrativa, no sólo está regulando la competencia de dicho órgano colegiado, sino que está transformando de laboral a administrativa, por mandato de una norma con rango de ley, la naturaleza de las sanciones disciplinarias y el despido en el régimen laboral privado, cuando el empleador es una entidad estatal bajo el ámbito del SAGRH, como ha sido reconocido por la resolución comentada.
Cuando el artículo 17 del Decreto Legislativo 1023 crea el TSC y establece las materias a resolver en última instancia administrativa, no sólo está regulando la competencia de dicho órgano colegiado, sino que está transformando de laboral a administrativa, la naturaleza de las sanciones disciplinarias y el despido en el régimen laboral privado (…)
II. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y FUNCIÓN PÚBLICA
Para que el Estado pueda cumplir eficiente y eficazmente sus fines y objetivos esenciales, es indispensable la acción dinámica y permanente de un sistema formado por entidades con múltiples acciones, técnicamente coordinadas entre sí, al cual se le denomina, en términos generales, “administración pública”.
En palabras de Morón (2019: pp. 30-31), la administración pública es un conjunto de entidades que se funda en una metáfora organicista: la administración es el cuerpo integralmente considerado, las entidades son sus diversos órganos, sus dependencias -al interior de las entidades- las subdivisiones de los órganos, y, finalmente, las formas de vinculación entre ellas, constituyen un conjunto de relaciones ínter administrativas (sistemas, sectores, jerarquías, descentralización, adscripción, tutela, control, etc.).
En cuanto parte de los poderes públicos constituidos, tiene indudable relevancia en lo político y jurídico, resultando fundamental para el desarrollo de la vida de las personas y la sociedad en su conjunto, teniendo por misión cumplir diversas funciones y proveer la provisión de bienes y servicios indispensables, como la seguridad, educación, salud, infraestructura, transporte, entre otros.
Para atender dichas labores, el Estado debe contar con el concurso y participación activa de miles de trabajadores. De hecho, según información recabada del Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público (AIRHSP) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) al 31 de julio de 2021, el número total del personal a nivel nacional y regional ascendía a 1 220 974; número que incluye a los diversos regímenes laborales públicos y a las variadas modalidades de contratación estatal.
Como veremos más adelante, la regulación de las relaciones de trabajo en el empleo público generando la vinculación de la administración pública con su personal, tiene sus primeros orígenes formales en el Decreto Ley Nº 11377, Ley del Estatuto y Escalafón del Servicio Civil (LEESC) -que estuvo vigente por más de 30 años-, sin embargo, se pueden encontrar normas jurídicas que anteceden a dicho estatuto y a la regulación vigente del empleo público (actualmente denominado “servicio civil”), las mismas que han transitado por constantes procesos de deslaboralización (teoría estatutaria) y de laboralización (teoría contractualista), que luego desarrollaremos.
En dicho devenir, nos encontramos actualmente bajo un modelo en el cual conviven a la vez diversos mecanismos legales de vinculación administrativa y laboral, como los regímenes generales (Decretos Legislativos 276, 728, 1057, junto con la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil), los regímenes de carreras especiales (profesionales de la salud, magistrados, docentes universitarios, servidores penitenciarios, militares y policías, diplomáticos, etc.), el de los Gerentes Públicos, el Fondo de Apoyo Gerencial (FAG), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Personal Altamente Calificado (PAC), entre otros.
Más allá de esta diferenciación, debemos recordar que, como señala Neves (2014: pp. 49-50), son tres los elementos esenciales que necesariamente deberían presentarse para estar frente a una relación laboral:
La prestación personal de los servicios.
La subordinación: vínculo jurídico que se constituye entre quien contrata una prestación de servicios y quien la ejecuta.
La remuneración: retribución de carácter contraprestativo que el empleador otorga al trabajador por sus servicios.
La presencia conjunta de dichos elementos determina la existencia de un vínculo de naturaleza laboral y la aplicación del ordenamiento protector, cualquiera sea la forma jurídica del empleador, pública o privada. Dicha relación, sin embargo, se regirá por las reglas de ordenamientos diferenciados con ciertas características y particularidades propias, delineadas por matices especiales y específicos.
De este modo, no se debe confundir el concepto “administración pública” con “función pública”, toda vez que este último se debe entender como el desempeño de funciones en las entidades en las que se ejerce la administración, dando así nacimiento al “empleo público”, en el cual el principal protagonista será el potencial humano que atenderá todas las demandas públicas y pondrá en marcha el aparato estatal, bajo un modelo de Estado social y democrático de derecho.
La Constitución Política recoge una serie de menciones específicas sobre el régimen del trabajo privado (ver: artículos 22 al 29) y otras tantas respecto al régimen laboral público (ver: artículos 39 al 42). En el análisis de dichas disposiciones:
es necesario desarrollar el marco constitucional del régimen del trabajo, toda vez que sus normas, con las particularidades y excepciones que ella misma prevé, se aplican tanto al régimen público como al privado de trabajo y nos servirán conjuntamente con el marco constitucional de la función pública (STC 00008-2005-PI/TC: fundamento 7).
Aunque parece evidente que se ha querido regular de forma separada los regímenes laborales de los servidores públicos y los trabajadores de la actividad privada, ello no debe entenderse en el sentido que se prevea una diferenciación absoluta entre estas dos clases de relaciones de trabajo, sino en el reconocimiento de que ambas poseen rasgos distintivos característicos que deben y pueden ser mantenidos.
Según Romero (1996: pp. 16-17), las relaciones nacidas del régimen laboral público y el privado poseen lazos comunes, pero también diferencias sustantivas, tales como el ejercicio de la función pública, que únicamente se presenta en el empleo público.
De acuerdo con la definición de la Carta Iberoamericana de la Función Pública[1], esta “está constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran este, en una realidad nacional determinada” (artículo 2). Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés general. En el ámbito público, las finalidades de un sistema de gestión del empleo y los recursos humanos deben compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con los requerimientos de igualdad, mérito e imparcialidad que son propios de administraciones profesionales democráticas.
Para Boyer (2019: pp. 23-24), la función pública regula el régimen jurídico de las relaciones entre el Estado y las personas naturales a través de las cuales este desarrolla sus actividades, presta servicios y ejerce sus potestades, que le han sido asignadas por la Constitución y las leyes: equivale a organización (dimensión orgánica), funciones, facultades, competencias, atribuciones o actividades (dimensión funcional) y a personas al servicio de dicha organización (dimensión personal), siendo que esta triple dimensión quiere decir que el poder y las funciones se atribuyen a los cargos ubicados en entidades públicas, pero son las personas quienes lo ejercen y materializan en actos concretos.
Como se puede apreciar, el Tribunal Constitucional[2] ha fijado los parámetros por los que se rige la función pública en la Constitución Política, reconociéndola como un derecho, cuyos alcances han sido ratificados por el Poder Judicial[3], que la ha definido como el conjunto de actividades que realizan las personas para el Estado, para hacer posible que dicha superestructura jurídica y política cumpla con prestar los servicios a los que está obligada.
Para ejecutar la función pública, el artículo 40 de la Constitución Política define a la carrera administrativa como “un bien jurídico constitucional”[4], que es garantizado por nuestra Carta Magna, mediante el cual se regulará el ingreso, los derechos, deberes y las responsabilidades de los funcionarios y servidores públicos; cuyos aspectos de desarrollo se delegan al legislador.
Es así que la carrera administrativa forma parte del régimen jurídico de los empleados y servidores públicos, como un instrumento técnico-normativo de administración del personal en el ámbito del sector público, para garantizar el normal desarrollo de la función pública con sujeción a la Constitución Política y a los valores derivados de ella. Esto es, alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia, a través de una prestación de servicios de calidad y preservar a los servidores públicos al margen de la injerencia política o de otra análoga (STC N° 00025-2013-PI/TC y acumulados, fundamento 80).
Por lo expuesto, podemos concluir que la carrera administrativa constituye el régimen jurídico de los trabajadores públicos; configurándose el empleo público o servicio civil, para tales efectos, como finalidad esencial establecer un estatuto de los derechos y deberes de dicho personal sobre la base de la igualdad y el mérito, en el ejercicio de la función pública.
[Continúa…]
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[1] Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, Santa Cruz de La Sierra, Bolivia (26 y 27 de junio de 2003). La definición de función pública prevista por dicha carta es recogida en el Informe Legal N° 320-2010-SERVIR/GG-OAJ.
[2]Ver: STC 00008-2005-PI/TC.
[3] Ver: Casaciones Laborales 11169-2014-La Libertad, 13426-2017-Lambayeque y 8347-2014-Del Santa.
[4] Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, Santa Cruz de La Sierra, Bolivia (26 y 27 de junio de 2003). La definición de función pública prevista por dicha carta es recogida en el Informe Legal N° 320-2010-SERVIR/GG-OAJ.
