El soporte del derecho y de esta página son las leyes. Los proyectos de ley, su promulgación y publicación en El Peruano son temas cotidianos para los abogados y amantes de la profesión. Sin embargo, son solo parte de un trayecto que todos debemos conocer.
Por eso hoy, en LP Pasión por el Derecho te explicamos el proceso que permite la creación de una ley, así como los términos y elementos que garantizan la elaboración de las normas.
¿Cómo se presenta un proyecto de ley?
Para comenzar, los proyectos de ley se presentan a la Oficina de Trámite Documentario del Congreso de la República. En este espacio se encargan de recibirlos, registrarlos y numerarlos.
Posteriormente, el proyecto de ley va al oficial mayor del Congreso, quien responde ante el Presidente por la marcha y los resultados de las dependencias y el personal del servicio parlamentario.
Él informa al Consejo Directivo y redacta un documento denominado decreto de envío. Ese documento, que luego será enviado a las comisiones (grupos que explicaremos más adelante), incluye:
a. Fecha
b. Número del proyecto
c. Nombre de la comisión (o comisiones) que recibirá el proyecto, previa consulta a un miembro de la Mesa Directiva
d. Firma del oficial mayor del Congreso
Y, ¿qué nos permite poder enviar un proyecto? Eso es posible gracias a la iniciativa legislativa, la potestad que constitucionalmente nos permite iniciar el procedimiento de trámite de aprobación, modificación o derogación de una ley.
Iniciativa legislativa
Hoy nos centramos en la aprobación o creación de una ley, que, según el Diccionario Jurídico del Poder Judicial, es una norma jurídica general dictada por el Parlamento.
Pero antes debemos entender que existen tres tipos de leyes que pueden crearse. Las más comunes son las leyes ordinarias, orgánicas y de reforma constitucional. Las diferencias serán explicadas más adelante.
El Reglamento del Congreso determina, en el artículo 74, que los ciudadanos y las instituciones señaladas por la Constitución Política tienen capacidad para presentar proposiciones de ley ante el Congreso. ¿Pero cuáles son esas instituciones?
Todos sabemos que solo el Congreso tiene potestad de hacer y aprobar leyes. Pero los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los gobiernos regionales, los gobiernos locales y los colegios profesionales también cuentan con iniciativa legislativa.
A eso se suman los ciudadanos, que pueden proponer sobre cualquier tema, al igual que los congresistas. Sin embargo, todos los demás mencionados deben plantear proyectos sobre asuntos ligados a sus especialidades.
Es necesario resaltar que hay una gran excepción a lo antes mencionado. Las leyes de reforma constitucional solo pueden ser presentadas por el presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; los congresistas; y un número de ciudadanos equivalente al 0.3 % de la población electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral.
Estudio en comisiones
El primer debate interno lo realizan los congresistas en grupos de trabajo especializados conocidos como comisiones. ¿Y qué son estas comisiones?
Debes saber que los congresistas se encuentran organizados en comisiones dedicadas a temas bastantes específicos. Estas pueden ser de distinto tipo, según el artículo 35 del Reglamento del Congreso, como es el caso de las ordinarias, de investigación, especiales y de ética parlamentaria.
Lo que se debe considerar es que las relevantes para la aprobación de leyes son las comisiones ordinarias. Estas se dividen en:
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- Agraria
- Ciencia, innovación y tecnología
- Comercio exterior y turismo
- Constitución y reglamento
- Cultura y patrimonio cultural
- Defensa del consumidor y organismos reguladores de los servicios públicos
- Defensa nacional, orden interno, desarrollo alternativo y lucha contra las drogas
- Descentralización, regionalización, gobiernos locales y modernización de la gestión del Estado
- Economía, banca, finanzas e inteligencia financiera
- Educación, juventud y deporte
- Energía y minas
- Fiscalización y contraloría
- Inclusión social y personas con discapacidad
- Inteligencia
- Justicia y derechos humanos
- Mujer y familia
- Presupuesto y cuenta general de la República
- Producción, micro y pequeña empresa y cooperativas
- Pueblos andinos, amazónicos y afroperuanos, ambiente y ecología
- Relaciones exteriores
- Salud y población
- Trabajo y seguridad social
- Transportes y comunicación
- Vivienda y construcción
Cada comisión ordinaria analiza los proyectos según su materia de especialización. Pero hay que tener en cuenta que, si un proyecto abarca temas de más de una comisión, pueden participar en el debate los grupos de trabajo correspondientes.
Dictamen de comisiones
Las comisiones emiten sus dictámenes luego de 30 días útiles, contando desde la fecha en que ingresó el proyecto de ley.
¿Qué es un dictamen? Si nos preguntamos, debemos regresar al Reglamento del Congreso. Aquí se define a estos como documentos que contienen una exposición documentada, precisa y clara de los estudios que realizan las comisiones sobre los proyectos. Eso incluye conclusiones y recomendaciones.
Estos dictámenes o su ausencia pueden indicar cinco posibles escenarios de acuerdo con el artículo 70 del ya mencionado reglamento.
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- Dictámenes en los que se recomienda la aprobación del proyecto en todos sus términos.
- Dictámenes en los que se recomienda la aprobación del proyecto y se agrega un proyecto sustitutorio.
- La propuesta es rechazada y se envía al archivo, lo cual no requiere un dictamen.
- Se recomienda la creación de una comisión especial de estudio sobre la materia en cuestión.
- Se solicita una extensión del plazo para emitir el dictamen.
Debate en el pleno del Congreso y aprobación
La siguiente etapa involucra llevar el proyecto al pleno del Congreso. Aquí pueden prevalecer solamente dos resultados: aprobado o rechazado/enviado al archivo.
Para aprobar una ley ordinaria, se exige solo mayoría simple. Es decir, más de la mitad de los congresistas presentes a la hora de votar.
En el caso de las leyes orgánicas, es decir, las leyes que regulan el funcionamiento de las instituciones públicas, se exige el voto de la mitad más uno del número legal de congresistas. En otras palabras, 66 votos de 130.
Las leyes de reforma constitucional, debido a su poder para modificar la Constitución, tienen un procedimiento de aprobación más agravado.
Según el artículo 206 de la Constitución, pueden ser aprobadas por una votación favorable de 66 congresistas, lo que se entiende como mayoría absoluta. Y a eso se suma la ratificación en referéndum.
Se puede omitir el referéndum si es que el proyecto de reforma constitucional es aprobado por dos tercios del número legal de congresistas en dos legislaturas ordinarias sucesivas.
Aquí es necesario recordar que una legislatura ordinaria es el periodo en el que el Congreso funciona de manera normal. Cada año hay dos legislaturas ordinarias separadas por un receso y en cada legislatura se producen decenas de sesiones del pleno.
Autógrafa y su remisión
El proyecto de ley aprobado pasa a la oficina especializada de la Oficialía Mayor, donde se redactará la autógrafa.
La autógrafa es el documento que representa el cuerpo de la ley que proviene de la aprobación antes vista.
Hay que aclarar también que la Oficialía Mayor es, de acuerdo con el Reglamento del Congreso, «el máximo órgano del servicio parlamentario».
En esa estancia, un funcionario denominado oficial mayor —que no es un congresista— se encarga de la «dirección, supervisión y control, directo o por delegación, de todas las actividades del servicio parlamentario dedicadas a preparar, asistir, apoyar y facilitar las tareas orgánicas y funcionales de los congresistas».
Promulgación
Según el artículo 108 de la Constitución Política del Perú, cada ley aprobada por el Congreso es enviada al presidente de la República para que la promulgue dentro de un plazo de 15 días.
En ese sentido, promulgar una ley se entiende como darle validez, hacerla oficial y depende exclusivamente del presidente. Al menos es así en el contexto peruano.
El presidente no está obligado a promulgar la ley de forma automática. A partir de aquí, hay tres posibilidades que tenemos por delante.
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- Que el presidente promulgue la ley y esta entra en vigencia al día siguiente de su publicación en El Peruano. En algunos casos, el plazo es establecido por la propia ley.
- Que el presidente ni la promulgue ni la observe dentro de los 15 días que cuenta como plazo. En ese caso, la responsabilidad se traslada al presidente del Congreso o el presidente de la Comisión Permanente. La Comisión Permanente es el órgano que, presidido por el presidente del Congreso, se encarga de cumplir con las funciones del Congreso cuando se encuentra en receso, cuando hay interregno parlamentario o cuando el presidente de la República ha disuelto el Congreso.
- Que el presidente observe la ley dentro de los 15 días que tiene para promulgarla. Esto, a su vez, genera otros tres posibles resultados:
a. La ley es sometida a votación tal como fue aprobada antes de las observaciones del presidente. Así, en caso de que la ley obtenga más de la mitad de los votos del número legal de congresistas, esta es promulgada por el presidente del Congreso.
b. A la ley se le incorporan las observaciones del presidente y es aprobada por más de la mitad del número legal de congresistas. Nuevamente, como en el caso anterior, el presidente del Congreso es el que promulga la ley modificada.
c. La ley es sometida nuevamente a votación, tal como fue aprobada antes de las observaciones del presidente. Y en esta oportunidad, no obtiene el voto mayoritario.
Publicación
Volvamos, finalmente, a la Constitución. La ley entra en vigencia desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano.
