¿Se requiere constancia negativa de catastro para inmatricular predios en zonas no catastradas? [CCXLVII Pleno del Tribunal Registral]

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El 20 de agosto de 2021 se desarrolló el CCXLVII Pleno del Tribunal Registral (247° Pleno registral). Los temas abordados fueron:

Tema 1: Competencia del Notario en relación al uso del sistema biométrico respecto a predios ubicados fuera de la competencia territorial del Notario

Tema 2: Tacha especial

Tema 3: Actos de disposición de tierras comunales.

Tema 4: Constancia negativa de catastro o de zona no catastrada para inmatriculación de predios urbanos ubicados en zonas no catastradas.

A continuación revise el debate suscitado y las conclusiones en torno al tema 3, referido a actos de disposición de tierras comunales.


TEMA 4: Constancia negativa de catastro o de zona no catastrada para inmatriculación de predios urbanos ubicados en zonas no catastradas.

Ponente: Dr. Rafael Pérez Silva

Establecer si se debe solicitar la constancia de negativa de catastro o de zona no catastrada para inmatriculación de predios ubicados en zonas donde no se ha realizado levantamiento catastral, teniendo en cuenta que el artículo 20 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios no lo solicita expresamente

Resoluciones que señalan que no es factible su presentación:

– 149-2020-SUNARP-TR-L del 16.1.2020

Inmatriculación de predio urbano ubicado en zona no catastrada:

Para la inmatriculación de un predio urbano ubicado en zona no catastrada, se requiere que el plano de ubicación del predio y la memoria descriptiva se encuentren suscritos por verificador competente y visados por la municipalidad correspondiente, de conformidad con el primer párrafo del artículo 20 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, dispositivo legal que ¿en dicho supuesto- no exige la presentación del certificado negativo de catastro.

Resoluciones que ha señalado la presentación del mencionado documento.

– 396-2019-SUNARP-TR-A del 28.5.2019

Inmatriculación:

Para la inmatriculación de predios urbanos ubicados en zonas no catastradas se requiere la presentación del instrumento que cuente con la antigüedad requerida de los 5 años, certificado negativo de catastro y plano de ubicación del predio elaborado y suscrito por verificador competente y visado por la municipalidad Distrital correspondiente, tal como lo dispone el artículo 20 del RIRP.

– 523-2018-SUNARP-TR-A del 1.8.2018

Inmatriculación de predios urbanos:

Para la inmatriculación de predios urbanos ubicados en zona no catastrada se requiere la presentación del certificado negativo de catastro expedido por la municipalidad competente.

El presidente del Tribunal Registral remite la ponencia del vocal suplente Rafael Pérez.

Constancia negativa de catastro o de zona no catastrada para inmatriculación de predios urbanos ubicados en zonas no catastradas.

I.- Normas involucradas

Artículo 20 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios (en adelante RIRP):

Presentación de plano perimétrico y de ubicación georreferenciado a la Red Geodésica Nacional

Para la inmatriculación de predios urbanos ubicados en regiones catastradas o en proceso de levantamiento catastral a que se refiere el Decreto Supremo Nº 002-89-JUS, además de los requisitos específicos establecidos en el presente Reglamento, se presentará el plano catastral con los demás requisitos establecidos en dicho Decreto Supremo. Tratándose de predios ubicados en regiones no catastradas se presentará el plano de ubicación del predio elaborado y suscrito por verificador competente, visado por la Municipalidad Distrital correspondiente.

[…]» (En negrita nuestro).

II. Descripción del problema

Las instancias registrales, incluido este Tribunal, han entendido que es necesario acreditar que estamos en una región no catastrada y que la forma de ello es adjuntando:

(i) El certificado negativo de zona catastrada; o,

(ii) La presentación del plano de ubicación del predio elaborado y suscrito por verificador competente, visado por la Municipalidad Distrital correspondiente, pero no ambas (disyunción exclusiva).

III. Análisis del problema

01. La función de la prueba es acreditar un hecho o circunstancia.

Es necesario precisar la diferencia entre el concepto de fuente y medio de prueba. El primero es todo aquello que pueda cobijar alguna información, el segundo, por su parte, «es un concepto jurídico-procesal; es el mecanismo -la actividad- para incorporar las fuentes al proceso».

Las presunciones, por su parte, son sucedáneos de los medios de prueba8 pero su finalidad es la misma: probar un hecho o circunstancia. Tiene la siguiente estructura lógica «Si X, entonces probado Y».

Son elementos de una presunción: el hecho indicativo, el hecho indicado (hecho presunto) y el enlace (que está implícito en la regla jurídica y se soporta en las máximas de la experiencia).

He aquí el meollo del asunto, para una Sala debe usarse un medio de prueba explícito: el certificado negativo de zona catastrada; para otra, en cambio, la presentación del plano de ubicación del predio elaborado y suscrito por verificador competente, visado por la Municipalidad Distrital correspondiente hace presumir esa situación y la da por probada, es decir, aplica un sucedáneo de los medios probatorios: la presunción.

02. La acreditación de encontrarse en zona catastrada o no, habilita a presentar y/o exigir la presentación de unos documentos u otros.

El legislador, ni en el artículo 20 del RIRP ni en ninguna otra norma exige el certificado
positivo o negativo de zona catastrada para la zona urbana, es decir, no exige acreditar
directamente el presupuesto que habilita a presentar un tipo de documentos u otros pues
entiende que la presentación de unos u otros hacen presumir el cumplimiento del
presupuesto habilitante de cada uno, de suerte que:

(i) Si se presentó el plano catastral debe suponerse que estamos inmersos en una zona catastrada; y,

(ii) Si, por el contrario, se presentó el plano de ubicación del predio elaborado y suscrito por verificador competente, visado por la Municipalidad Distrital correspondiente debe
suponerse que estamos en una zona no catastrada.

Si el razonamiento de la postura que exige la presentación del certificado negativo fuese
cierto también debería exigirse el certificado de zona catastrada cuando el predio se
encuentra dentro de una zona así.

03. Normalmente se hubiese regulado del siguiente modo:

(i) acreditar si el predio está en zona catastrada o no;

(ii) luego de ello se hubiese señalado: si está en zona catastrada presenta estos documentos, pero si está en zona no catastrada presenta estos otros, pero se soslayó ese primer paso, por lo tanto, es razonable concluir que el legislador ha establecido una presunción: si se presenta el «hecho indicativo» (tipo de documentos) se presume el «hecho indicado» (tipo de zona).

Es muy probable que el legislador haya considerado que en los planos presentados interviene la Administración dando su conformidad con la visación respectiva (en zona  rural no se exige esta visación), que esos mismos planos son elaborados por un verificador, el cual está sujeto a un estatuto riguroso de responsabilidades y obligaciones. En este último punto, no debe olvidarse que es doctrina jurisprudencial consolidada considerar al verificador como un particular ejerciendo una función pública, por lo que en su accionar como tal se aplica las normas de la Ley 27444. En ese contexto, por mandato del artículo 91 debe «asegurarse de su propia competencia para proseguir con el normal desarrollo del procedimiento» y solo es competente si estamos ante una zona no catastrada.

De lo dicho sigue que le resultaba suficiente y razonable al legislador establecer una presunción antes que exigir un medio de prueba directo y redundante que acredite que estamos frente a una zona catastrada o no.

04. Abunda lo dicho el hecho que en el procedimiento administrativo existe la presunción de veracidad, el principio de conducta procedimental, el de buena fe, entre otros, que obligan a la Administración a confiar en el administrado, en lo que afirma y en la legalidad, autenticidad e integridad de los documentos que presenta.

Asimismo, el artículo 51.1, concordante con el inciso 3 del artículo 67 del TUO de la Ley
2744418 señalan, también, que es obligación de los administrados comprobar la
autenticidad de los documentos que presenta.

05. Por último, tal como lo señalamos desde la Resolución N° 409-2010-SUNARP-TR-T del 04.10.2010:

[…] todas las exigencias en sede registral deben emanar de una norma legal.

Sobre la ilegalidad de los requerimientos registrales de documentos o requisitos no
previstos positivamente, este Tribunal ha señalado que:

«en sede de Estado Constitucional de Derecho, las instancias registrales no pueden, so pretexto de conjurar fraudes, proteger a terceros o protegerse a sí mismas, crear, idear o establecer requisitos, límites o procedimientos distintos a los establecidos por las leyes u ordenamientos vigentes. Proceder en sentido contrario constituye, a no dudarlo, una clara ilegalidad.» (Resolución Nº 058-2010-SUNARP-TR-T).

Por ello, la Ley del Procedimiento Administrativo General ha proscrito cualquier exigencia realizada por el instructor dentro de un procedimiento administrativo que no emane de una norma positiva19.

De lo arriba señalado sigue que si el legislador no ha establecido expresamente en la norma el requisito de la presentación del certificado negativo de zona catastrada no es posible, en vía de analogía, aplicación extensiva o por remisión exigírselo al administrado y su exigencia genera responsabilidad. Y más, considerando que la intervención municipal y del verificador generan garantía del respeto de la legalidad urbanística.

Consideramos, estando a la regla de propiciar las inscripciones, que está interpretación es la más razonable.

III. Propuesta de sumilla

Inmatriculación de predios urbanos ubicados en zonas no catastradas.

La sola presentación del plano de ubicación del predio y la memoria descriptiva suscrita por verificador competente y visados por la municipalidad distrital correspondiente, acreditan que estamos frente a un predio urbano ubicado en zona no catastrada, siendo innecesaria la presentación de certificado alguno que acredite tal circunstancia.

El presidente del Tribunal Registral inicia con el debate.

El vocal suplente Jorge Almenara señala:

No he estado en ninguna de estas resoluciones que han sido emitidas por Arequipa, pero en realidad sí tienes razón, el razonamiento parece ser el mismo del criterio aplicado que establece la normatividad para predios rurales, eso es lo que también estaba pensando.

La vocal Beatriz Cruz señala:

Estoy de acuerdo con la ponencia de Rafael. Me parece que el art. 20 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios es bien claro al establecer los requisitos para la inmatriculación en este caso de los predios urbanos ubicados en regiones no catastradas, en ningún momento el artículo 20 señala que se deba presentar este certificado en calidad de no catastrado el bien como lo están solicitando en la resoluciones de Arequipa, sino que este artículo más bien nos señala expresamente que se debe presentar el plano de ubicación elaborado y suscrito por el verificador competente y visado por la municipalidad distrital correspondiente. Considero al igual que Rafael que el hecho de la presentación del plano elaborado y suscrito por el verificador y visado por la municipalidad hace presumir justamente que el predio ostenta la calidad de predio ubicado en una zona no catastrada, no encuentro normatividad por la cual se debe exigir el certificado.

El vocal suplente Rafael Pérez señala:

Quería explicarles otra cosa en cuanto a los predios rurales ubicados en zonas no catastradas. Como se ve, la administración no participa en la elaboración de ninguno de los documentos técnicos que se adjuntan, por eso es que tal vez el legislador en estos supuestos exige el certificado negativo de zona catastrada; en cambio, cuando se refiere a predios urbanos, si bien es cierto participa el verificador, también participa la administración a través de la municipalidad distrital y esta vez la participación de la administración municipal lo que ha generado es que el legislador establezca una presunción, en este primer supuesto y haya exigido por el contrario taxativamente en los predios rurales la certificación de zona catastrada que no participa la administración, tal vez ese sería el fundamento del legislador.

El vocal suplente Jesús Vásquez señala:

Con respecto a este criterio estaríamos estableciendo una presunción en el sentido de que por el solo hecho de presentar los planos suscritos por el verificador visados por la municipalidad nosotros vamos a asumir que esa área se encuentra en una zona no catastrada porque entiendo que de acuerdo al artículo 20 de nuestro reglamento el supuesto normal, por así decirlo de alguna forma, sería que el predio urbano se encuentre en una zona catastrada y más bien el hecho pues habilitante de que se pueda prescindir del plano catastral precisamente es que no lo esté y bueno la primera instancia registral estaba interpretando por optar esa segunda modalidad tendría que acreditarse el hecho de no estar en una zona catastrada con el certificado correspondiente. Si bien no es un requisito expresamente establecido, yo sí me inclinaría a pensar que la acreditación de esa situación para poder acceder a la inmatriculación en base solamente a un plano visado de la municipalidad se tendría que contar con esa acreditación en el sentido de la situación negativa esto es de que el predio no se encuentra en una zona catastrada. Particularmente me inclinaría por la posición que se solicite el certificado negativo de zona no catastrada.

La vocal Rosario Guerra señala:

Yo realmente estoy en contra de que se pida certificados negativos de catastro incluso para las zonas rurales, me parece que todos estamos conscientes que en el Perú no hay catastro y más bien lo que tienen que acreditar es que sí está catastrado, pedir un certificado de zona no catastrada es muy oneroso, en el caso de predios urbanos tanto catastrado o no catastrado siempre lo va a visar la municipalidad, lo que pasa es que en un caso se le pide planos catastrales y en el otro no, pero es la municipalidad la que va a determinar. Si está catastrado presenta plano catastral, pero los planos obviamente visados por la municipalidad y si no está catastrado presenta visado por la municipalidad y el certificado negativo, no me parece, es un exceso lo que se pide a las personas tanto como para zona urbana como para zona rural, para zona rural basta que participe el verificador para saber que no está catastrado, él asume su competencia, pero bueno en este caso estamos hablando de predios urbanos y sí concuerdo con Rafael.

El vocal suplente Luis Esquivel señala:

Como señalaba la Dra. Rosario, esa es la justificación porque por regla todos los predios deberían estar catastrados y sabemos que no es así, entonces como hay una disposición de responsabilidades de registradores y notarios entonces se dijo acompáñame este documento que prueba que no está en una zona no catastrada, pero tal como lo ha señalado el Dr. Rafael en ningún momento aparece que la voluntad del legislador es que se exige el certificado negativo como lo hace para predios rurales de manera expresa, además de que acá hay la intervención de la municipalidad y, como decía la Dra. Rosario, si vas y pides obviamente te tienen que dar los planos catastrales, si no te lo han dado y llegas con una visación al registro se sobreentiende que está en una zona no catastrada, de ahí que no tenga sentido la exigencia porque tampoco está prevista normativamente como nos ha señalado el Dr. Rafael. Estoy de acuerdo con la ponencia.

El presidente del Tribunal Registral señala:

El otro día estuvimos viendo con el Dr. Samillán justamente este tema y encontramos que en el art. 70 del RIRP, cuando se regula la subdivisión de predio urbano, es un trámite eminentemente municipal. Ahí el artículo señala textualmente que deben acompañarse los planos y Código de Referencia Catastral o la constancia negativa de catastro que se refiere el D.S. 02-89-JUS, según sea el caso, entonces parece que no hay una coincidencia, no están bien armonizadas las normas porque ese trámite de por sí está solicitando la municipalidad para la inscripción del bien. Si interviene la municipalidad y no le ha asignado un Código Catastral la presunción debería ser que es un predio no catastrado porque no le ha asignado código, sin embargo, el art. 67 existe una constancia negativa.

El vocal suplente Rafael Pérez señala:

La cuestión aquí es cómo se acredita, por medio de prueba directa o mediante una presunción. En el caso de la independización estableció medio directo, pero en el caso del artículo 20 ha establecido una presunción que no es una presunción registral o judicial, es una presunción legislativa, por eso es muy importante analizar la estructura lógica de la presunción que es esta: “si X, entonces probado Y”, esto se traduce en el artículo 20, si presentas plano de ubicación suscrito por el verificador y visado por la municipalidad entonces está probado que estamos en una zona no catastrada. No estamos discutiendo si debe acreditarse o no, estamos discutiendo los mecanismos o los medios que el legislador estableció para acreditar ese hecho.

El vocal suplente Aldo Samillán señala:

Yo estoy de acuerdo con la ponencia del Dr. Rafael.

La vocal Rosario Guerra señala:

Nosotros hemos sacado una resolución en Lima y dijimos que no presenta.

La vocal Mirtha Rivera señala:

Yo estoy de acuerdo con la posición de Rafael, veo que en estos casos hay un plano y la visación municipal ya es el ente competente, creo que es suficiente. En esa línea hemos venido trabajando en el Tribunal como lo ha dicho Rosario.

La vocal Gloria Salvatierra señala:

Estoy de acuerdo con la ponencia de Rafael.

El vocal Daniel Tarrillo señala:

Podría ser esta sumilla:
Para la inmatriculación de predios urbanos, no se requiere la presentación de certificado negativo de catastro, conforme a lo establecido por el art. 20 del RIRP.

La vocal Elena Vásquez señala:

En mi sala hemos emitido la Resolución 1019-2021 en el sentido de la ponencia. Ahí el registrador se basó en la resolución de Arequipa y dijimos que la norma del 20 no pide ese requisito. Se revocó. También hay una resolución de Mariella 149-2020.

La vocal Beatriz Cruz señala:

Propongo esta sumilla: De conformidad con el artículo 20 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, para la inmatriculación de un predio ubicado en zona no catastrada se requiere que el plano de ubicación del predio y la memoria descriptiva se encuentren suscritos por verificador competente y visados por la municipalidad correspondiente, no siendo necesaria la presentación del certificado negativo de catastro.

El vocal suplente Rafael Pérez señala:

La propuesta de Daniel está más clara y directa, no crea confusiones.

No habiendo más intervenciones, se somete a votación el criterio y la sumilla siguiente:

INMATRICULACIÓN DE PREDIOS URBANOS UBICADOS EN ZONAS NO CATASTRADAS.

Para la inmatriculación de predios urbanos, no se requiere la presentación de certificado negativo de catastro, conforme a lo establecido por el art. 20 del RIRP.

Realizada la votación se obtiene el siguiente resultado:

A FAVOR: Gloria Salvatierra, Beatriz Cruz, Elena Vásquez, Rosario Guerra, Daniel Tarrillo, Mirtha Rivera, Luis Aliaga, Fredy Ricaldi, Aldo Samillán, Rafael Pérez, Luis Esquivel, Jorge Almenara, Roberto Luna y Walter Morgan. TOTAL: 14 VOTOS.

EN CONTRA: Pedro Álamo y Jesús Vásquez. TOTAL: 2 VOTOS

Asimismo, el presidente del Tribunal Registral somete a votación si será acuerdo o precedente.

Realizada la votación se obtiene el siguiente resultado:

PRECEDENTE: Gloria Salvatierra, Beatriz Cruz, Elena Vásquez, Rosario Guerra, Daniel Tarrillo, Mirtha Rivera, Luis Aliaga, Fredy Ricaldi, Aldo Samillán, Rafael Pérez, Luis Esquivel, Jorge Almenara, Roberto Luna y Walter Morgan. TOTAL: 14 VOTOS.

ACUERDO: Pedro Álamo y Jesús Vásquez. TOTAL: 2 VOTOS

Por lo tanto, se aprueba como PRECEDENTE DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA, la sumilla siguiente:

INMATRICULACIÓN DE PREDIOS URBANOS UBICADOS EN ZONAS NO CATASTRADAS.

Para la inmatriculación de predios urbanos, no se requiere la presentación de certificado negativo de catastro, conforme a lo establecido por el art. 20 del RIRP.

Criterio sustentado en la Resolución N°1019-2021-SUNARP-TR del 16.7.2021 y Resolución N° 149-2020- SUNARP-TR-L del 16.1.2020.

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