¿Censopas o Sunafil? ¿Qué entidad fiscaliza el cumplimiento de la normativa sobre el covid-19? [Resolución 416-2022-Sunafil/TFL]

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Fundamento destacado: 6.1. La impugnante afirma que la SUNAFIL no tiene competencias para efectuar la supervisión en materia de seguridad y salud en el trabajo, específicamente, referido a la implementación del Plan de Vigilancia, Prevención y Control de la COVID-19. Y quien tiene la titularidad del mismo, es la el Centro Nacional de Salud Ocupacional y Protección del Medio Ambiente para la Salud (CENSOPAS).

6.2. Sobre el particular, la única instancia administrativa titular de promover, supervisar y fiscalizar de la normativa sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, es la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral. Por tanto, sostener que existe otra instancia que le impide a la SUNAFIL efectuar tal labor, como lo pretende la impugnante, transgrede el principio de legalidad. En efecto, el artículo 1 de la LGIT, que establece el objeto y definición del Sistema de Inspección de Trabajo, el cual establece que: “Sistema de Inspección del Trabajo, es un sistema único, polivalente e integrado, constituido por el conjunto de normas, órganos, servidores públicos y medios que contribuyen al adecuado cumplimiento de la normativa sociolaboral, de seguridad y salud en el trabajo y cuantas otras materias le sean atribuidas. Inspección del Trabajo es el servicio público que se encarga permanentemente de vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, de exigir las responsabilidades administrativas que procedan, orientar y asesorar técnicamente en dichas materias; así como, de conciliar administrativamente en las materias que correspondan, y teniendo en cuenta el Convenio No 81 de la Organización Internacional del Trabajo» (énfasis añadido).

6.3. Siendo su ámbito de actuación, conforme el artículo 4 de la LGIT, todos los sujetos obligados y responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas. Como en el presente caso, la impugnante, forma parte de ámbito de actuación de la SUNAFIL, porque es una persona jurídica que se encuentra obligada al cumplimiento de las normas sociolaborales, específicamente, de las de seguridad y salud en el trabajo, materia de inspección. En ese sentido, cuando la Resolución Ministerial N° 377-2020-MINSA, dispone en sus artículos 1 y 3 que el Centro Nacional de Salud Ocupacional y Protección del Ambiente para la Salud (CENSOPAS), será la encargada del registro y fiscalización posterior; no impide ni niega a labor de promover, supervisar y fiscalizar de la SUNAFIL.

6.4. Por tanto, tal como lo ha resuelto la instancia de mérito en sus numerales 4.1 al 4.4, no se ha configurado una actuación por parte de la SUNAFIL que transgreda el principio de legalidad al emitir la orden de inspección en el presente procedimiento. En ese sentido, habiéndose respetado el ordenamiento legal vigente, para la fiscalización en el presente caso, no corresponde lo alegado por la impugnante respecto a la vulneración al debido procedimiento administrativo. Sobre el particular, esta Sala concuerda con lo resuelto por la inferior instancia, y al no haberse acompañado al recurso de revisión fundamentos distintos a los ya analizados por la instancia anterior, ni haberse detectado por parte de esta Sala una vulneración al principio de legalidad, ni del artículo 4 de la LGIT, o de los numerales 1.1., 1.17 del artículo IV del TUO de la LPAG. Así como tampoco se aprecia una interpretación errónea de las normas vigentes o el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por esta Sala, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión interpuesto.


Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por TIENDAS POR DEPARTAMENTO RIPLEY S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 052-2021-SUNAFIL/IRE-PUN, de fecha 12 de noviembre de 2021.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 416-2022-Sunafil/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 103-2020-SUNAFIL/IRE-PUN
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE PUNO
IMPUGNANTE: TIENDAS POR DEPARTAMENTO RIPLEY S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 052-2021-SUNAFIL/IRE-PUN
MATERIA: LABOR INSPECTIVA

Lima, 03 de mayo de 2022

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por TIENDAS POR DEPARTAMENTO RIPLEY S.A., (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 052-2021-SUNAFIL/IRE-PUN, de fecha 12 de noviembre de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 313-2020-SUNAFIL/IRE-PUN, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 103-2020 SUNAFIL/IRE-PUN (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción leve en materia de seguridad y salud en el trabajo y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

1.2 Mediante Imputación de cargos N° 111-2020-SUNAFIL/IRE-PUN/SIAI-IC, de fecha 12 de noviembre de 2020, notificada el 23 de noviembre de 2020[2], se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 128-2020-SUNAFIL/IRE-PUN/SIAI- IF, de fecha 10 de diciembre de 2020 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia Regional de Puno, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 030-2021-SUNAFIL/IRE-PUN/SIRE, de fecha 19 de febrero de 2021, notificada el 01 de marzo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 39,302.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

– Una (01) infracción LEVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con las formalidades exigidas para la elaboración y aprobación del Plan para la Vigilancia, Prevención y Control COVID-19, en el trabajo de acuerdo a lo establecido en el lineamiento técnico detallado en la Resolución Ministerial No 488-2020-MINSA, tipificada en el numeral 26.5 del artículo 26 del RLGIT.

Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,418.00.

– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de octubre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 33,884.00.

1.4 Con fecha 22 de marzo de 2021[3], la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 030-2021-SUNAFIL/IRE-PUN/SIRE, argumentando lo siguiente:

i. La SUNAFIL no tiene competencias para fiscalizar materias como: “no incluir la nómina de trabajadores según el riesgo de exposición al COVID-19 en el PVCP-COVID-19”, pues esta obligación está incluida en el literal b) del numeral 7.1.5 de la Resolución Ministerial No 448-2020-MINSA y constituye una información directamente vinculada con el contenido del documento, no con su aplicación práctica, aspecto que sí puede ser por la SUNAFIL.

ii. La presente materia de inspección es idéntica a la contenida en la orden de inspección No 740-2020-SUNAFIL/IRE-CAJ. A pesar de lo cual, en ambos la SUNAFIL ha decidido sancionar a la impugnante, por las mismas conductas. Por lo que, se vulnera el principio de non bis in ídem.

iii. No existe normativa relacionada a la seguridad y salud en el trabajo (Covid-19), que establezca que la responsabilidad por el incumplimiento del comité de SST para aprobar el PVPC en las 48 horas establecidas por ley sea responsabilidad del empleador, pues esta es una obligación expresamente para el comité de SST. Sin embargo, en caso el comité no lo cumpla, y sin considerar sus motivos, no resulta razonable que el empleador deba suspender el cumplimiento de sus obligaciones preventivas contenidas en el PVPC, no es obligación del empleador que el comité cumpla con su obligación.

iv. Solicita informa oral.

1.5 Con fecha 29 de octubre de 2021 a horas 16:15, se efectúo el informe oral (uso de la palabra) solicitada por el sujeto inspeccionado. La que fue concedida por el Decreto de Intendencia No 006-2021-SUNAFIL/IRE-PUN, de fecha 22 de octubre de 2021, por medio de la plataforma virtual Google Meet.

1.6 Mediante Resolución de Intendencia N° 052-2021-SUNAFIL/IRE-PUN, de fecha 12 de noviembre de 2021[4], la Intendencia Regional de Puno declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Sobre la potestad sancionadora administrativa de la SUNAFIL: El artículo 4 de la LGIT, señala el ámbito de actuación de la inspección del trabajo, la cual se desarrolla dentro de la aplicación del principio de legalidad, la misma que no se contrapone con las funciones del CENSOPAS, ya que en el contexto de la COVID-19, el artículo No 1 de la Resolución Ministerial No 377-2020-MINSA y modificatorias que señala: “(…) a través del Centro Nacional de Salud Ocupacional y Protección del Ambiente para la Salud (CENSOPAS), la administración del registro del “Plan para la vigilancia, prevención y control de COVID-19 en el trabajo”, en adelante el Plan, en el Sistema Integrado para COVID-19 (SISCOVID-19) del Ministerio de Salud; así como su fiscalización posterior”. Siendo así, el CENSOPAS efectúa la fiscalización posterior de los planes registrados (SISCOVID-19), conforme el artículo 34 del TUO de la LPAG.

ii. En tal sentido, se advierte diferencias en las competencias entre CENSOPAS y la SUNAFIL, las cuales no se contraponen ni se limitan entre sí, para el cumplimiento de sus funciones. Así, las materias contenidas en la orden de inspección a fiscalizar en el presente caso, no ha incurrido en causal de nulidad por transgredir normas de orden público. Por lo que, se desestima lo sostenido por la impugnante en este extremo.

iii. Sobre el principio de non bis in ídem: No se evidencia transgresión alguna, toda vez que los hechos y fundamentos, alegados por la impugnante, resultan distintos entre sí, ya que los hechos referentes a la fiscalización se efectuaron en centros de trabajos distintos (IRE-PUNO y CAJAMARCA). Lo que significa momentos diferentes y la identificación de trabajadores afectados disímiles.

iv. Sobre el principio de causalidad: es innegable la responsabilidad recae en el sujeto inspeccionado, conforme lo dispone el sub numeral 8.1 de la Resolución Ministerial No 448-2020-MINSA, por ser responsable del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, remitir el PVCP COVID 19, en el trabajo al Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo a efectos de su aprobación en el plazo de ley, situaciones que no fueron acreditados en el procedimiento administrativo. Identificándose la obligación legal, la acción contraria a ella, constituye una infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo y la falta de colaboración por parte del administrado, genera una infracción a la labor inspectiva.

v. Sobre la presunción de inocencia: el inspector comisionado al haber advertido la vulneración por parte del sujeto inspeccionado de las disposiciones legales vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo, cumple con emitir una medida inspectiva de requerimiento, con arreglo a ley. Donde el inspector actuante ha detallado y descrito de forma clara, precisa y concisa los hechos o actos constitutivos de incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo; así como la identificación de los trabajadores afectados indicando las normas vulneradas, que tipifica la infracción como leve. Por lo que, no se vulnera el debido proceso.

vi. Siendo así, los argumentos esbozados en el recurso de apelación no desvirtúan las infracciones en que incurrió la inspeccionada, las cuales han sido debidamente determinadas por la autoridad de primera instancia. Por tanto, corresponde confirmar la resolución apelada en todos sus extremos.

1.7 Con fecha 03 de diciembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Puno el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 052-2021-SUNAFIL/IRE-PUN.

1.8 La Intendencia Regional de Puno admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum No 000742-2021-SUNAFIL/IRE-PUN, recibido el 07 de diciembre de 2021, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[5], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[6], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[7] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[8], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[9] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias[10].

3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Equipos de protección personal, Planes y programas de seguridad y salud en el trabajo.

[2] Ver folios 11 del expediente sancionador.

[3] La misma que fue remitida a despacho de Intendencia Regional en fecha 21 de octubre de 2021. Mediante el Auto de Sub Intendencia de Resolución N° 197-2021-SUNAFIL/IRE-PUN/SIRE, de fecha 21 de octubre de 2021 y con Memorándum N°226-2021-SUNAFIL/IRE-PUN/SIRE.

[4] Notificada a la impugnante el 15 de noviembre de 2021, véase folio 80 del expediente sancionador.

[5] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[6] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”

[7] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[8] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[9] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

[10] Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

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