La calificación registral del saneamiento de la propiedad estatal a la luz de un reciente precedente de observancia obligatoria del órgano de revisión de la propiedad estatal

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Sumario: 1. Introducción; 2. Perspectiva de la SBN; 3. Perspectiva del Tribunal Registral; 4. A modo de conclusión: balance de perspectivas.


1. Introducción

No hay mucho que argumentar sobre la importancia del saneamiento de la propiedad en general. Naturalmente, un inmueble saneado constituye un importante activo para el mercado. El Estado no es ajeno a ello, más aún con la valorización que los bienes estatales han tenido en los últimos tiempos.

Si hablamos de saneamiento, inevitablemente debemos referirnos al Registro Público y consecuentemente al filtro que determina el acceso de los actos que se presentan, esto es, la calificación registral. Para ello, es importante determinar los tipos de calificación que tenemos.

En el Perú podemos referirnos a la calificación plena (que es regulada por el primer párrafo del artículo 2011 del Código Civil) y a la calificación atenuada o limitada (que se refiere a la que recae sobre documentos judiciales[1], arbitrales[2], administrativos[3] y de procedimientos no contenciosos notariales)[4][5]. En cuanto al procedimiento especial de saneamiento de predios estatales, el Tribunal Registral asume que se trata de una calificación atenuada por tratarse de documentos administrativos.

Esto tiene interesantes consecuencias, porque en la medida que la calificación registral sea atenuada se ven limitados los aspectos que deben ser verificados por las instancias registrales, siendo necesario que en aras de la predictibilidad se definan los aspectos que deben ser evaluados, encontrándose aquí la importancia de las resoluciones del Tribunal Registral, así como sus criterios vinculantes. Evidentemente la eficacia de estos criterios vinculantes recae dentro del propio sistema, sin que trasciendan (por lo menos, no obligatoriamente) a otros sistemas administrativos; sin embargo, no es posible negar su existencia por completo.

En tal sentido, en las siguientes líneas analizaremos la incidencia de un reciente precedente de observancia obligatoria aprobado por el Órgano de Revisión de la Propiedad Estatal (ORPE) de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) en la calificación que efectúan las instancias registrales frente a los actos del procedimiento especial de saneamiento de predios estatales[6], concretamente, frente a la formalidad documental de las donaciones efectuadas por las Comunidades Campesinas o Nativas a favor del Estado o de las entidades públicas.

2. Perspectiva de la SBN

Sobre el tema en particular, la SBN ha manejado dos posturas. La primera consta en una opinión orientadora[7] emitida por la Subdirección de Normas y Capacitación (SDNC) de la SBN y otra corresponde a un criterio vinculante[8] aprobado por el ORPE.

La opinión orientadora consta en el Informe 0129-2019/SBN-DNR-SDNC del 27/5/2019, en el cual se señaló, entre otros, lo siguiente:

[…]

2.9 De ese modo, se puede considerar que la denominada “Acta de Donación” no revestiría de la formalidad de una escritura pública; no obstante lo cual, no debe perderse de vista que se trata de un documento privado que contiene una manifestación de voluntad de un privado de transferir el dominio de un bien de su propiedad a favor del Estado, y en virtud del cual el Estado asume su posesión y actuando como nuevo propietario ejecuta una infraestructura pública; dicho documento (“Acta de Donación”) solo puede ser impugnado o invalidado por el donante o sus herederos.

[…]

2.18 De lo señalado se advierte que el procedimiento de saneamiento físico legal de predios estatales, al amparo del Decreto Supremo N° 130-2001-EF, se basa en la declaración jurada que realiza la entidad que ejecuta el saneamiento, en la que debe mencionar el documento que sustenta su derecho, que en el caso consultado sería la donación (“Acta de Donación”) de un privado a su favor, y que dicho documento (título comprobatorio de dominio) por sí solo no es suficiente para su inscripción registral. Así, de contarse con documento comprobatorio de dominio que tenga mérito suficiente para su inscripción registral no sería necesario la aplicación del procedimiento de saneamiento físico legal de predios estatales precitado.

[…].

Si bien es cierto, la opinión transcrita se refiere al hoy derogado Decreto Supremo 130-2001-EF, esto no varía el sentido de la misma, pues en cuanto al título comprobatorio de dominio la regla vigente es que la acreditación debe efectuarse con documento de fecha cierta, mientras que antes no se exigía una formalidad mínima; sin embargo, la opinión transcrita no se basa en una cuestión puramente formal, sino de fondo, toda vez que la validez de la donación se encuentra sujeta a que conste en escritura pública, de acuerdo con el artículo 1625 del Código Civil, siendo una formalidad solemne que determina la validez (cuestión de fondo) del acto causal, y no un asunto puramente documental.

Ahora bien, el criterio vinculante se encuentra contenido en la Resolución 0030-2022/SBN-ORPE del 29/12/2022 cuyo tenor es como sigue:

El título idóneo para sustentar una donación de inmueble otorgado por Comunidad Campesina o Nativa, lo constituye la escritura pública y no únicamente el acta de asamblea general expedida por la respectiva Comunidad Campesina o Nativa.

Entre sus fundamentos podemos destacar lo siguiente:

[…]

21.1 Sobre el derecho propiedad [sic] y título de adquisición

[…]

En el caso concreto, a través del presente procedimiento especial de saneamiento físico legal de independización con cambio de titularidad el [Programa] “PAIS” sustenta su derecho de propiedad a través de una donación de bien inmueble que habría efectuado los representantes de la Comunidad Nativa “Pampa Hermosa” (acta de asamblea general del 3 de noviembre de 2015, ratificada mediante acta de asamblea general del 27 de marzo de 2022). Sin embargo, para este órgano colegiado, dicha donación de inmueble aún se encontraría en proceso, prueba de ello, es que por sí sola (más la información técnica pertinente) no puede acceder al Registro de Predios, pues requiere, entre otros, de la formalidad de la escritura pública, bajo sanción de nulidad, prevista en el artículo 1625 del Código Civil, requisito de validez que no puede ser subsanado u omitido a través del procedimiento especial de saneamiento físico legal;

[…].

Lea también: [Precedente] No basta el acta de asamblea general para validar donación de inmueble de comunidad campesina o nativa [Resolución 0030-2022/SBN-ORPE]

Como podemos ver, la opinión orientadora y el criterio vinculante contienen conclusiones contradictorias; sin embargo, evidentemente, el criterio vinculante es el que prima por su propia naturaleza de generar predictibilidad y por ser de cumplimiento obligatorio dentro del propio Sistema Nacional de Bienes Estatales (SNBE).

En resumen, para la SBN no es posible sustentar un saneamiento estatal sobre la base de un acta de donación, sino que para este concreto acto traslativo gratuito es necesario cumplir con la formalidad solemne establecida por el artículo 1625 del Código Civil, por lo que la aplicación de este procedimiento especial para donaciones efectuadas por particulares o comunidades es bastante limitada; empero, seguramente podría tener algún ámbito de aplicación útil en aquellos casos en que existan defectos técnicos en la delimitación del bien, sin que pueda soslayarse el cumplimiento de esta formalidad solemne.

3. Perspectiva del Tribunal Registral

La posición del Tribunal Registral (TR) ha sido contraria al precedente aprobado por el ORPE, tanto a nivel de criterio vinculante como en la mismas resoluciones emitidas para resolver cada caso concreto. Para tal efecto, debe tenerse en cuenta que el Tribunal Registral considera que la calificación en el procedimiento especial de saneamiento de predios estatales se trata de una calificación de actos administrativos, por lo que aplica el criterio aprobado como precedente en el XCIII Pleno del Tribunal Registral, cuyo tenor es como sigue:

2. CALIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

En la calificación de actos administrativos, el Registrador verificará la competencia del funcionario, la formalidad de la decisión administrativa, el carácter inscribible del acto o derecho y la adecuación del título con los antecedentes registrales. No podrá evaluar los fundamentos de hecho o de derecho que ha tenido la Administración para emitir el acto administrativo y la regularidad interna del procedimiento administrativo en el cual se ha dictado.

Entonces, frente a un documento administrativo, el registrador efectuará su calificación teniendo en cuenta dos ejes. El primer eje es propio del acto administrativo y se refiere a un componente de validez (la competencia del funcionario) y un componente documental de la decisión (formalidad). El segundo eje es propiamente registral y concierne a un aspecto esencial[9] (carácter inscribible del acto o derecho), así como a un aspecto de eficacia registral[10] (adecuación del título con los antecedentes registrales).

Este criterio base se ha materializado en una serie de decisiones emitidas por la segunda instancia registral en actos de diferente contenido y materia, teniendo en el caso del procedimiento especial de saneamiento de predios estatales que en el CCXIV (214) Pleno del Tribunal Registral realizado los días 19 y 20 de agosto de 2019 se aprobó como acuerdo lo siguiente:

CONSIGNACIÓN DE ACTO CAUSAL

Si en la declaración jurada se consigna el acto causal por el que se adquiere la propiedad éste no será objeto de calificación.

Lo que este acuerdo precisa es que la calificación registral en el procedimiento especial de saneamiento de predios estatales no abarca la evaluación del acto causal, es decir, no involucra aspectos de fondo del procedimiento, pues estos son responsabilidad de la entidad que ejecuta el saneamiento. Si bien podemos decir que esto toma como base las limitaciones de la calificación de actos administrativos, también consideramos válido afirmar que (para el caso concreto) la complementa.

Bajo este esquema, en diversas resoluciones, el Tribunal Registral no ha efectuado la calificación del acto causal, incluso en casos concretos de donaciones contenidas en actas de asamblea general de comunidades campesinas (v. gr. Resolución 1880-2022-SUNARP-TR del 13/5/2022), lo cual no representa mayor inconveniente, pues la precisión al Pleno 214-2019 efectuada en el CCXXXIV Pleno del Tribunal Registral realizado el 29 de octubre de 2020, refiere que “[N]o corresponde evaluar que la fecha cierta declarada por la autoridad se ajusta a las disposiciones normativas”, zanjándose con esto cualquier debate o cuestionamiento de lo expresado en la declaración jurada sobre la fecha cierta del título comprobatorio de dominio que se presenta para la anotación preventiva del saneamiento estatal.

4. A modo de conclusión: balance de perspectivas

Resumiendo ambas posiciones, la línea establecida por el Tribunal Registral consiste en no calificar el acto causal, esto implica no verificar su validez, por lo que, el hecho que la donación (acto inscribible) no conste en escritura pública, siendo este un requisito sine qua non de su validez, no podrá ser evaluado por las instancias registrales.

Por su parte, la posición del ORPE es que la donación debe constar necesariamente en escritura pública y que este es un requisito que no puede obviarse a pesar que se trate de un procedimiento especial, por lo que la consecuencia de ello es que el procedimiento tendría un defecto de nulidad.

La respuesta a estos criterios divergentes podemos encontrarla en lo último mencionado (la nulidad). La nulidad del acto administrativo puede darse por las causales contempladas por el artículo 10 del TUO de la Ley 27444, entre ellas, se encuentra el defecto u omisión de alguno de los requisitos de validez del acto administrativo. Este enunciado nos remite al artículo 3 del referido TUO, en el cual tenemos a la (i) competencia; (ii) objeto o contenido; (iii) finalidad pública; (iv) motivación; y, (v) procedimiento regular.

De acuerdo con el precedente antes citado del Tribunal Registral, de estos aspectos solo puede calificarse la competencia. La propia ley señala que la competencia puede darse en razón de materia, territorio, grado, tiempo o cuantía. Naturalmente, de los aspectos señalados, lo más adecuado para el presente análisis es la competencia en razón de la materia.

La doctrina señala que esto “[s]e refiere a las actividades o tareas que legalmente puede desempeñar un determinado órgano”[11], entonces, el saneamiento de la propiedad estatal efectivamente constituye una actividad o tarea contemplada legalmente para las entidades conformantes del SNBE, de acuerdo con el artículo 21 del TUO de la Ley 29151; sin embargo, el análisis de competencia no se limita a este punto, sino que comprende la verificación de los presupuestos que configuran la competencia.

En este punto, para el caso concreto del procedimiento especial de saneamiento de predios estatales, la competencia se configura a partir de la concurrencia de dos circunstancias. La primera es que se trate de una entidad que conforme el SNBE; y, la segunda, es que esta entidad sea propietaria o poseedora de un bien, entendiendo que esta propiedad o posesión debe considerarse eficaz de acuerdo con los lineamientos normativos de este procedimiento especial[12].

Estos lineamientos podemos encontrarlos en el artículo 23 del TUO de la Ley 29151 y en resumen son los siguientes:

  • Regla de propiedad: La entidad propietaria debe contar con un título comprobatorio de dominio que conste en documento de fecha cierta. Si el predio es estatal no será necesario que exista tracto sucesivo (titular registral figure como transferente), por el contrario, si el bien es de terceros (particulares o comunidades) el tracto sucesivo será esencial.
  • Regla de posesión: La entidad poseedora debe ejercer control sobre el bien para el cumplimiento de su funciones; sin embargo, se limita solo a predios estatales, pues si el predio es de terceros deberá seguir las reglas del derecho común (entiéndase, adquisición en una negociación regular o por trato directo, expropiación o prescripción adquisitiva de dominio[13]).

La evaluación de estos aspectos evidencia un análisis de competencia que efectivamente el Tribunal Registral ha venido realizando (v. gr. Resolución 132-2021-SUNARP-TR-L del 22/1/2021), pero que se ha limitado frente al saneamiento de donaciones contenidas en actas de asamblea general y no en escritura pública como manda el artículo 1625 del Código Civil, lo cual consideramos razonable en cierta medida si partimos de la premisa que la responsabilidad de este aspecto recae en la entidad que ejecuta el saneamiento.

No obstante, existe un margen no abarcado por el argumento anterior, el cual abre el debate y consiste en sostener que este aspecto no es propio de la declaración jurada (porque no es una mera verificación de la fecha cierta) y que al ser tan manifiesta su incongruencia con las reglas sustantivas debe ser parte de la calificación de la competencia que efectúan las instancias registrales. Me inclino por esta segunda posición, con lo cual, considero que es posible direccionar el criterio del ORPE a través de una evaluación de competencia de la entidad, más aún, cuando se trata de un criterio vinculante que analiza un aspecto de validez del procedimiento.

Para esto, considero que se debe tener mayor apertura, pues naturalmente el criterio puede llegar a ser peligroso si se entiende que las instancias registrales tienen competencia plena para analizar la validez del acto causal (con el pretexto que se trata de la calificación de la competencia administrativa), empero en casos tan manifiestos como este, considero que no debiera existir mayor inconveniente para ello; por el contrario, en aquellos casos no tan manifiestos o que no puedan ser verificados por las instancias registrales por requerir actuación y valoración probatoria, deberá aplicarse un criterio pro-inscripción y sustentarse la procedencia de lo solicitado sobre la base de la responsabilidad del funcionario que suscribe la declaración jurada.

En tal sentido, no considero indispensable que se apruebe plenariamente un nuevo criterio aclaratorio por parte del Tribunal Registral, sino que bastaría sentar el mismo en diversas resoluciones que traten esta materia, de tal forma que se genere un criterio reiterado y esto marque una línea jurisprudencial de la segunda instancia registral.


* Abogado y magíster en Derecho Registral y Notarial (USMP). Abogado del Tribunal Registral con experiencia previa en el sector público (Ingemmet, Ministerio de Transportes y Comunicaciones y Superintendencia Nacional de Bienes Estatales) y en el sector privado (estudios de abogados y empresas del sector inmobiliario, minero y energético). Primer puesto en concursos de investigación jurídica organizados por la Facultad de Derecho de la USMP en las ediciones 2012, 2013 y 2015.

[1] Segundo párrafo del artículo 2011 del Código Civil.

[2] Artículo 32-A del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos y acuerdo aprobado como tercer punto en el CXXI (121) Pleno del Tribunal Registral realizado el 6/6/2014.

[3] Según el precedente de observancia obligatoria aprobado como segundo punto en el XCIII (93) Pleno del Tribunal Registral realizado los días 2 y 3 de agosto de 2022.

[4] Sobre este tema podemos citar diversos criterios vinculantes que han seguido la misma razón (límites a la calificación); sin embargo, haremos mención al más general, esto es, el precedente de observancia obligatoria aprobado como tercer punto en el CCXIV Pleno del Tribunal Registral realizado los días 19 y 20 de agosto de 2019.

[5] Podemos incluir también algunos casos especiales distintos a los señalados en los que la responsabilidad del contenido recae en otro profesional, como por ejemplo en el verificador; sin embargo, desarrollar este asunto da pie a efectuarlo en un trabajo independiente sobre la calificación registral y la competencia administrativa del registrador.

[6] Para mayores alcances de este procedimiento, véase una publicación anterior nuestra. Escajadillo Chimayco, Francisco J. (2022) El saneamiento de predios estatales en Portal Web de LP Pasión por el Derecho. Enlace: https://lpderecho.pe/el-saneamiento-de-predios-estatales/

[7] Literal e) del artículo 45 del Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones de la SBN (ROF de la SBN).

[8] Literal e) del artículo 16 del ROF de la SBN.

[9] Que es insubsanable y que incluso determina la tacha especial del título, de acuerdo con el literal a) del artículo 43-A del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos.

[10] Esto se relaciona con el principio de prioridad excluyente (en otras ocasiones también con otros principios, por ejemplo, como el de tracto sucesivo), pues no pueden acceder al registro títulos incompatibles con otros ya inscritos o en trámite presentados en igual o anterior fecha. La sanción debe verse caso por caso, ya que en algunas ocasiones puede dar mérito a una tacha sustantiva (literal b del artículo 42 del TUO del RGRP) y en otras puede dar pie a la suspensión del título (artículo 29 del TUO del RGRP) o a un defecto subsanable cuando esta falta de adecuación (o compatibilidad) se deba a una cuestión puramente circunstancial o que puede subsanarse con la presentación de un documento complementario.

[11] Morón Urbina, Juan Carlos (2019) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Tomo I, 14ª edición, Lima, Gaceta Jurídica, p. 220.

[12] En el derecho civil esto se trata de una cuestión de legitimación; sin embargo, como ha apuntado un autor extranjero “El concepto de competencia, propio del derecho público, es análogo al de capacidad en el derecho privado, pero no idéntico […].” Dromí, Roberto (2005) Derecho Administrativo, Tomo I, Lima, Gaceta Jurídica, p. 327.

[13] Sobre este mecanismo existe cierto debate (que consideramos innecesario), por lo que esperamos en una próxima publicación desarrollar nuestros argumentos con mayor profundidad.

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