Sumario: 1. Introducción; 2. Análisis legal sobre el régimen de la fiscalización de la pesca de mayor escala en ANP; 3. Las motivaciones y argumentos detrás del Decreto Supremo 006-2025-Produce; 4. ¿Cuáles fueron los cambios que introdujo el Decreto Supremo 006-2025-Produce?; 5. Propuestas para fortalecer el marco legal para la fiscalización pesquera en ANP.
1. Introducción
Desde hace cinco meses, el Ministerio de la Producción (en adelante, Produce) no cuenta con un tipo infractor para sancionar la pesca de mayor escala en áreas naturales protegidas (ANP), pese a que la pesca de mayor escala se encuentra expresamente prohibida en el Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas desde 2001. El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) tampoco cuenta con tipos infractores adecuados para sancionar de manera efectiva dicha prohibición.
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Esta situación es el resultado de la poca coordinación intersectorial para la gestión y fiscalización pesquera en áreas marinas protegidas y de una reciente reforma legal, aprobada mediante Decreto Supremo 006-2025-PRODUCE, el 13 de abril de 2025. A través de esta norma, el Produce modificó el Reglamento de la Ley General de Pesca y el Reglamento de Fiscalización y Sanción de las Actividades Pesqueras y Acuícolas, modificando tipos infractores e incluyendo definiciones a expresiones como la pesca en “áreas o zonas prohibidas” o en “áreas o zonas no permitidas”.
Con dichos cambios, se ha modificado el régimen histórico de la fiscalización pesquera en ANP sin que previamente el sector ambiente, del que depende el Sernanp, haya actualizado y consolidado su marco legal para poder fiscalizar y sancionar la actividad de manera efectiva. Una situación que requiere acción urgente por parte de las autoridades que comparten el mandato constitucional de velar por la gestión de las ANP, patrimonio de todos los peruanos y la modalidad in situ más importante para la conservación de la biodiversidad.
Con la intención de contribuir al debate legal informado y respetuoso sobre la materia, los autores de este artículo hemos desarrollado una investigación exhaustiva sobre los aspectos legales que rigen la pesca de mayor escala en las ANP, que será publicada en una revista jurídica española. Como antesala, en el presente artículo profundizamos en el análisis de algunos puntos relacionados a la fiscalización pesquera, aclaramos cuál es el panorama actual a raíz de las recientes reformas planteadas por el PRODUCE y presentamos propuestas para fortalecer el marco legal para una efectiva fiscalización pesquera en ANP.
2. Análisis legal sobre el régimen de la fiscalización de la pesca de mayor escala en ANP
La pesca de mayor escala se encuentra expresamente prohibida al interior de las ANP por el artículo 112 del Reglamento de la Ley de ANP desde el 2001. Asimismo, las restricciones para la pesca de mayor escala en ANP tienen antecedentes en la normativa pesquera. La anterior Ley General de Pesca (Ley 24790), vigente desde 1987 hasta 1992, en su artículo 80 prohibía otorgar concesiones, el principal título habilitante en ese entonces para la actividad pesquera bajo dicha norma, en “zonas declaradas como reservas naturales”, e incluso establecía como un objetivo de la actividad pesquera: ¨hacer respetar las zonas declaradas de reserva natural¨, en clara alusión a las ANP. Es decir, históricamente la pesca de mayor escala se ha encontrado prohibida en las ANP.
No obstante ello, la fiscalización de la pesca de mayor escala en ANP ha sido lejos de idónea en las últimas décadas. Entre el 1 de enero del 2001 y el 31 de diciembre del 2020, durante 20 años, no hubo procedimientos administrativos sancionadores en trámite ni sanciones administrativas impuestas por el Produce por realizar pesca de mayor escala al interior de áreas marinas protegidas.[1]
Tan es así que desde el sector privado pesquero se plantea que la pesca de mayor escala sí ha estado permitida al interior de las ANP y que han venido extrayendo recursos fuera de las 5 millas en la Reserva Nacional de Paracas a lo largo de las últimas décadas. Esta situación cambió significativamente desde el 2020, por diversos hechos: mejor tecnología y mayor transparencia en el seguimiento satelital de embarcaciones; incremento de capacidades y conocimiento de temas pesqueros en el sector conservación; y principalmente, las aclaraciones realizadas por SERNANP en el que le confirmó a PRODUCE que la pesca de mayor escala se encuentra prohibida en la Reserva Nacional de Paracas[2]. Específicamente, el SERNANP señaló que la Reserva Nacional de Paracas: “es una zona prohibida para la extracción de recursos hidrobiológicos para la pesca de mayor escala industrial”.
El resultado de dichas consultas trajo consigo que, desde el 2021 en adelante, el PRODUCE iniciara procedimientos administrativos sancionadores por realizar pesca de mayor escala en la Reserva Nacional de Paracas a un total de 56 embarcaciones detectadas. Dichos procedimientos sancionadores se iniciaron por infringir el numeral 6 del artículo 134° del Reglamento de la Ley General de Pesca, “extraer recursos hidrobiológicos en áreas reservadas o prohibidas o en zonas de pesca suspendidas por el Ministerio de la Producción”; y/o el numeral 21, “presentar velocidades de pesca y rumbo no constante por un periodo mayor a una hora en un área reservada”[3]. De las 96 sanciones impuestas a estas 56 embarcaciones, aproximadamente 12 reincidieron en la comisión de la infracción, ingresando a pescar dentro de la reserva en distintas fechas y llegando a acumular hasta cuatro procedimientos administrativos sancionadores.
Otro cambio importante que mostraba avances en cuanto al control de la prohibición de pesca de mayor escala en las ANP fue la aprobación de la Resolución Ministerial 282-2024-PRODUCE del 12 de julio de 2024 que modificó el Anexo 2 “Especificaciones Técnicas Mínimas” del Reglamento del Sistema Satelital para Embarcaciones Pesqueras (Sisesat). Esta norma establece los requisitos técnicos que los proveedores satelitales y sus equipos deben cumplir, exigiendo a se proveedores emitir una alerta cuando las embarcaciones ingresen a ANP para que tomen conocimiento de dicho hecho. Desde la tribuna del sector industrial, a través de campañas de comunicación y acciones legales, se viene siguiendo una estrategia para respaldar la pesca de mayor escala al interior de las ANP, usando como principal justificación que ha sido práctica común en las últimas décadas y que en el caso de ANP como la Reserva Nacional Dorsal de Nasca, la actividad se permite de manera expresa en su norma de creación. Como mencionamos en un artículo recientemente publicado, hay dos procesos judiciales en curso que dejarán precedentes legales importantes a través de sus respectivas sentencias.
3. Las motivaciones y argumentos detrás del Decreto Supremo 006-2025-Produce
Mediante Resolución Ministerial 481-2024-PRODUCE del 7 de diciembre del 2024, el Ministerio de la Producción prepublicó para comentarios de la ciudadanía la propuesta normativa que luego fue aprobada mediante Decreto Supremo 006-2025-PRODUCE. Uno de los objetivos de esta reforma, era retirar la competencia del PRODUCE para fiscalizar y sancionar la pesca de mayor escala en las ANP basada en la prohibición establecida en el Reglamento de la Ley de ANP. Leyendo entre líneas, PRODUCE planteó que, si la prohibición de la pesca de mayor escala sobrevenía de la prohibición establecida en el Reglamento de la Ley de ANP, debía ser el mismo Sernanp como ente rector de las ANP quien debía hacer cumplir dicha restricción. Produce señaló, el 21 de enero del 2025, que dicha propuesta normativa “busca garantizar la predictibilidad y legalidad de los procedimientos sancionadores de la actividad pesquera en las ANP, “respetando las competencias correspondientes”[4].
Dos temas surgen del análisis. En primer lugar, ¿es problemático que el sector pesquero haga suya una restricción establecida por la normativa sobre ANP? Desde el punto de vista político, entendemos que sí, porque al PRODUCE sancionar a las embarcaciones de pesca de mayor escala por extraer recursos en un ANP, ello generaba descontento y reclamos por parte de empresas pesqueras y sus representantes. Sin embargo, desde el punto vista legal, había consistencia en el ordenamiento jurídico.
Por un lado, Sernanp tiene la competencia de fiscalizar que la actividad pesquera industrial no afecte los objetivos de conservación de un ANP, mientras que el Produce tiene la competencia de fiscalizar que la pesca industrial cumpla con las herramientas de manejo pesquero (incluyendo la obligación de solo pescar en zonas permitidas por el Estado). Independientemente, de si la prohibición de que la pesca de mayor escala en ANP haya sido determinada por el Minam o el Produce, el Estado es uno solo y unitario. Además, el sector pesquero refrenda el establecimiento de ANP, decisión que se discute a nivel de la Comisión de Coordinación Viceministerial (CCV) y el Consejo de Ministros. Asimismo, el Reglamento de la Ley de ANP, aprobado en 2001, si bien fue aprobado por el Midagri (hoy la competencia la ejerce el Minam), contó con el refrendo de Pesquería (hoy, Ministerio de la Producción). Conforme lo señala el reconocido jurista Jorge Santistevan de Noriega, el Ministro que refrenda una norma asume plenamente las consecuencias de la validez y legalidad de dicha norma y tiene el deber de vigilar que sus funcionarios cumplan con la referida norma refrendada por su sector[5].
Por lo tanto, el Reglamento de la Ley de ANP, al haber sido refrendado por el Ministro de la Producción, este sector tiene que velar por el cumplimiento de las disposiciones aplicables para su sector, como lo es la prohibición de la pesca de mayor escala en las ANP. Cabe resaltar que las normas sobre ANP son transversales y devienen de un mandato constitucional (artículo 68), por lo que los diferentes sectores, incluyendo al Produce, tienen la obligación de velar por su gestión efectiva. Es decir, ninguna entidad que tenga administrados que desarrollan actividades en dichas áreas, puede exceptuarse del cumplimiento de dicho mandato.
En segundo lugar, ¿se vulneraba el principio non bis in idem? En una resolución emitida el 14 de marzo del 2025[6], el Consejo de Apelación de Sanciones (CONAS) del Produce precisó que tanto el Sernanp como el Produce pueden imponer sanciones por la realización de pesca de mayor escala dentro de las ANP, ya que cada una tiene competencias distintas sobre la materia. Así, el CONAS precisó que la fiscalización y sanción del Sernanp y Produce no vulnera el principio non bis in idem, el cual dispone que no se puede imponer sucesiva o simultáneamente una sanción por el mismo hecho en los casos en que se aprecie que concurran tres elementos: (i) la identidad del sujeto, (ii) la identidad del hecho y (iii) la identidad del fundamento[7]. Si bien cuando se comete el ilícito administrativo de realizar pesca de mayor escala al interior de un ANP, el sujeto infractor y el hecho prohibido es el mismo, pero el fundamento legal no es el mismo; razón por la cual no concurren los tres elementos del principio del non bis in idem.
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Es decir, el CONAS del Produce precisó que “la competencia del Ministerio de la Producción y del SERNANP abarcan ámbitos sancionadores distintos, siendo que el primero cuenta con competencia en cuanto al ordenamiento de la actividad pesquera y, el segundo, desarrolla su competencia en relación con la gestión de las Áreas Naturales Protegidas”. Con ello, queda confirmada la legalidad de que cada entidad imponga sanciones en el marco de sus competencias y la legalidad de la infracción de “pescar en áreas reservadas o prohibidas”, antes prevista en el numeral 2 del artículo 76 de la Ley General de Pesca.
Sin embargo, el 13 de abril de 2025, mediante Decreto Supremo 006-2025-PRODUCE, el Produce modificó el Reglamento de la Ley General de Pesca y el Reglamento de Fiscalización y Sanción de las Actividades Pesqueras y Acuícolas y, desde esa fecha, dejó de contar con un tipo infractor para sancionar a los armadores de embarcaciones pesqueras industriales por el mero hecho de pescar dentro de ANP.
El hecho de que Produce haya venido fiscalizando sancionando la pesca de mayor escala en ANP por considerar que tiene competencia para ello, pero a los pocos meses haya dejado de hacerlo por considerar que no tiene dichas competencias, puede constituir una afectación a la seguridad jurídica y al principio del ejercicio legítimo de poder y al principio de predictibilidad y confianza legítima, previstos en el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
4. ¿Cuáles fueron los cambios que introdujo el Decreto Supremo 006-2025-Produce?
El numeral 2 del artículo 76 de la Ley General de Pesca tipifica como una infracción pescar en áreas reservadas o prohibidas, pero hasta antes de la emisión del DS-006-2025-PRODUCE no había una definición para áreas reservadas o prohibidas en la legislación pesquera. Por su parte, como ya se ha mencionado, el numeral 5 del artículo 112 del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, aprobado por Decreto Supremo 038-2001-AG, indica que se encuentra prohibida la pesca de mayor escala dentro de las ANP. Atendiendo a dicha prohibición y a una mirada sistémica e integrada del ordenamiento jurídico es que el Produce ha impuesto sanciones contra titulares de embarcaciones de mayor escala por pescar al interior de ANP y/o por presentar velocidades de pesca menores a dos nudos, y rumbo no constante por un periodo mayor a una (1) hora en ANP.
Con el Decreto Supremo 006-2025-PRODUCE se incluyeron definiciones en el artículo 151 del Reglamento de la Ley General de Pesca para “áreas o zonas suspendidas”, “áreas o zonas no permitidas”, “áreas o zonas restringidas” y “áreas o zonas prohibidas”. A través de la inclusión de estas definiciones y cambios en los tipos infractores a nivel reglamentario, Produce ha acotado su margen de actuación para fiscalizar la prohibición de pescar en áreas reservadas o prohibidas, establecida en la Ley General de Pesca, que antes dio cobertura legal para fiscalizar y sancionar la pesca de mayor escala en ANP.
Ocurre que en estas definiciones se señala que estas áreas o zonas son determinadas por norma aprobada por PRODUCE y en el caso de las áreas o zonas no permitidas[8], precisa que pueden ser determinadas por el Produce o mediante ley. Ello no ocurre, sin embargo, con la prohibición de pesca de mayor escala en las ANP, por ser impuesta por vía reglamentaria y no mediante norma aprobada directamente por Produce.
Como resultado de esta reforma, la mera extracción de recursos por la flota de mayor escala en dichas áreas ha dejado de ser una infracción contemplada en la legislación pesquera. Vale aclarar que Produce y los Gobiernos Regionales (en el caso de la actividad pesquera artesanal) seguirán sancionando infracciones a la legislación pesquera si se cometen al interior de un ANP como, por ejemplo, pesca con explosivos, pesca de arrastre, pesca sin permiso pesca en un ANP en épocas de veda, o si pesca especies por encima de la tolerancia de ejemplares mínimas, etc.
5. Propuestas para fortalecer el marco legal para la fiscalización pesquera en ANP
A modo de resumen, lo que ha cambiado a raíz de la reciente reforme establecida por el Decreto Supremo 006-2025-PRODUCE es que Produce ya no sancionará la pesca de mayor escala por el simple hecho de realizarse en un ANP. Produce considera que, si es una prohibición establecida por la legislación de ANP, le corresponde al Sernanp fiscalizar dicha prohibición. En primer lugar, resalta la urgencia de promover mayor coordinación intersectorial entre PRODUCE y Sernanp, en torno a esta materia, y que a través de una norma con rango de ley se determine de manera clara e inequívoca cuáles son las condiciones aplicables a la pesca de mayor escala en ANP. Sumado a ello, hay tres acciones prioritarias que requieren el liderazgo del sector ambiente, como ente rector de nuestro sistema de ANP para fortalecer el marco legal para la fiscalización pesquera en reservas que van más allá de las primeras cinco millas, como Paracas, Dorsal de Nasca o Mar Tropical de Grau.
- Dado que Sernanp no cuenta en la actualidad con tipos infractores claros y precisos para sancionar la pesca de mayor escala en ANP, resulta urgente que el MINAM pueda modificar el Cuadro de Tipificación de Infracciones de su Reglamento del Procedimiento Administración Sancionador por afectación a ANP, aprobado por Decreto Supremo 002-2022-MINAM e incorporar una nueva infracción administrativa vinculada de forma expresa a la prohibición de realizar pesca de mayor escala dentro de ANP. Así, se sugiere incorporar el siguiente tipo infractor: “Realizar pesca de mayor escala dentro de áreas naturales protegidas, salvo que se cuente con un derecho adquirido reconocido expresamente y como tal por el Estado.
- Asimismo, con la finalidad de que Sernanp pueda sancionar el uso de artes y métodos de pesca prohibidos y que afecten los objetivos de conservación de las ANP (como la pesca con explosivos, pesca con redes de arrastre, etc.), se recomienda incluir otro tipo infractor que permita sancionar ante casos en que se usen artes de pesca no permitidos o se realice actividad pesquera en zonas no permitidas por el Plan Maestro y la zonificación del área. Así, se sugiere incorporar el siguiente tipo infractor: Realizar pesca con artes y métodos de pesca prohibidos y/o en zonas no permitidas por la zonificación y el Plan Maestro
- Por último, es clave que el Sernanp pueda tener acceso al Sistema de Seguimiento Satelital (Sisesat)[9] gestionado por PRODUCE y pueda afianzar las coordinaciones que ya se tienen con la Marina de Guerra del Perú, para realizar un monitoreo y control efectivo de la flota pesquera en ANP. La Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo 006-2025-PRODUCE establece que “el Produce proporcionará al Sernanp información obtenida del Sisesat, así como las herramientas de seguimiento, control y vigilancia necesarias para el ejercicio de las competencias en materia de fiscalización y sanción del ente rector del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado, de conformidad con la normativa vigente”. Sobre el particular, consideramos que además de proveerle la información al Sernanp, resulta importante que el Produce le dé acceso al Sisesat a dicha institución, al igual como lo hace con la Dicapi. Ello debería implementarse sobre la base del mandato de colaboración interinstitucional previsto en el artículo 87 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General y siguiendo el ejemplo de la colaboración entre Sernanp y la DICAPI. DICAPI a través de su central de monitoreo del tráfico de embarcaciones, ha colaborado con la provisión de información sobre las velocidades de navegación de las embarcaciones pesqueras al interior de las ANP.
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Sobre los autores: Bruno Monteferri, Legal Fellow para Océanos y Pesquerías en la Fundación Conservación Internacional. Magister en Liderazgo para la Conservación por la Universidad de Cambridge, Inglaterra, Percy Grandez, Consultor en Derecho ambiental y pesquero en diversas organizaciones, entre ellas, en la Fundación Conservación Internacional. Doctorando en Derecho por la Universidad de Barcelona y Magister en Derecho Ambiental por la Universidad de Alicante. Profesor en la PUCP, UNMSM y ESAN, Fabio Castagnino, Consultor en gestión pesquera en diversas organizaciones, entre ellas, en la Fundación Conservación Internacional. Magister en Ciencias y Gestión Ambiental por la Universidad California Santa Barbara, EE.UU.
[1] Informe 00000043-2025-PRODUCE/CONAS-ghuamani (emitido por el Consejo de Apelación de Sanciones del
Produce) y el Memorando No 00001253-2025-PRODUCE/DS-PA (emitido por la Dirección de Sanciones del Produce).
[2] Según el Informe 507-2020-SERNANP-DGANP emitido en el 2020 por la Dirección de Gestión de las Áreas Naturales Protegidas del Sernanp, y que da respuesta a una consulta formulada por el Produce, “la Reserva Nacional de Paracas de acuerdo a los objetivos de su creación de preservar y utilizar sosteniblemente muestras representativas de las formaciones naturales y de la diversidad biológica, es una zona prohibida para la extracción de recursos hidrobiológicos para la pesca de mayor escala industrial”.
[3] Con la reciente modificación del Reglamento de la Ley General de Pesca y el Reglamento de Fiscalización y Sanción de Actividades Pesqueras y Acuícolas aprobado por Decreto Supremo 006-2025-PRODUCE, esas dos conductas dejaron de ser consideradas como infracciones sancionables por el Produce y, por lo tanto, la única entidad que ahora podría sancionar la pesca de mayor escala dentro de áreas naturales protegidas sería el Sernanp.
[4] Ver Diario Gestión. Nota del 21 de enero de 2025. Disponible en: https://gestion.pe/economia/exministros-rechazan-propuesta-de-produce-que-pondria-en-riesgo-las-areas-naturales-protegidas-noticia/
[5] Santistevan de Noriega, Jorge (2003). “El refrendo ministerial: naturaleza y responsabilidades derivadas del acto”. En Dialogo con la Jurisprudencia, Lima, p. 26.
[6] Resolución del Consejo de Apelación de Sanciones N° 00039-2025-PRODUCE/CONAS-2CT de fecha 14 de marzo del 2025.
[8] De manera específica, las “áreas o zonas no permitidas” son definidas como el “espacio geográfico en cuerpos de agua determinado por Ley o por un ordenamiento normativo aprobado por el Ministerio de la Producción dentro del ámbito de sus competencias, donde se limita el acceso a través de dispositivos de manejo especiales y/o particulares para el aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos, distinguiéndose por: zonas de uso, tipos de flota, artes de pesca, entre otros; y su carácter es permanente en el tiempo, salvo normativa expresa con el mismo rango que establezca lo contrario”.
[9] El Sistema de Seguimiento Satelital (Sisesat), administrado por el Produce, es una importante herramienta de gestión pesquera que permite el seguimiento y monitoreo satelital a tiempo real de las embarcaciones pesqueras extranjeras y nacionales y que registra información clave para la fiscalización pesquera, como los recorridos, geoposicionamiento, velocidades y rumbo de las embarcaciones, etc.
