¿Aportes al fondo complementario de jubilación minera tienen naturaleza tributaria? [Exp. 06788-2015-PA/TC]

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Mediante el Expediente 06788-2015-PA/TC Lima, el Tribunal Constitucional precisó que los aportes al fondo complementario de jubilación minera no tienen naturaleza tributaria.

Los actores interpusieron demanda de amparo contra el Congreso de la República, la ONP, el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales, el Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo, y el Ministerio de Energía y Minas, con conocimiento de la SUNAT y solicitaron como pretensión principal que se declare inaplicable la Ley 29741, que crea el Fondo Complementario de Jubilación Minera, Metalúrgica y Siderúrgica, y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 006-2012-TR; como pretensión subordinada, en caso de desestimarse la principal, requirieron que se declare inaplicable el artículo 1 de la Ley 29741, que permite la modificación del porcentaje de los aportes al fondo vía decreto supremo; y como pretensión accesoria, que se disponga el retorno del tributo cobrado.

Los demandantes alegaron que el aporte al referido fondo de cargo de las empresas (0.5% de su renta neta anual) constituye un impuesto establecido en contravención con el procedimiento legislativo y equivale a una obligación adicional del impuesto a la renta, pues, no solo grava las rentas obtenidas de las actividades mineras, sino, también las provenientes de otras actividades, generando una carga tributaria inconstitucional que excede el límite de lo razonable, pues ya soportan una serie de obligaciones fiscales, adicionales al impuesto a la renta, como las regalías mineras, el impuesto especial a la minería y el pago de utilidades a los trabajadores

En primera instancia se declaró fundada en parte la demanda y declaró inaplicable el artículo 1 de la Ley 29741, respecto de la facultad de ampliar el porcentaje de los aportes de los empleadores y trabajadores por decreto supremo, debido a que la alícuota debe ser establecida en una norma con rango de ley y no a través de un decreto supremo, como el caso de autos, lo que vulnera el principio de reserva de ley.

Además declaró infundada la demanda respecto de las demás pretensiones, expresando para ello que los aportes realizados por las empresas recurrentes no financian al Estado para la satisfacción de necesidades públicas; sino que financian directamente al Fondo Complementario de Jubilación Minera, Metalúrgica y Siderúrgica por lo que, no constituye tributo.

En segunda instancia se confirmó la apelada por similares fundamentos.

El TC al analizar el caso precisó que los aportes empresariales al fondo complementario de jubilación minera, metalúrgica y siderúrgica no tienen naturaleza tributaria, sino, al ser aportes a la seguridad social, constituyen una exacción parafiscal, justificada en la especial vulnerabilidad de los trabajadores que laboran en dichos sectores, quienes necesitan del referido fondo, con la finalidad de afrontar el futuro deterioro a su salud, generado, justamente, por las actividades realizadas.

De esta manera se declaró infundada la demanda.


Fundamento destacado: 29. En consecuencia, los aportes empresariales al fondo complementario de jubilación minera, metalúrgica y siderúrgica no tienen naturaleza tributaria, sino, al ser aportes a la seguridad social, constituyen una exacción parafiscal, justificada en la especial vulnerabilidad de los trabajadores que laboran en dichos sectores, quienes necesitan del referido fondo, con la finalidad de afrontar el futuro deterioro a su salud, generado, justamente, por las actividades realizadas. Entonces, al no ostentar carácter tributario, no constituye un impuesto adicional, como lo han sostenido las recurrentes. Por consiguiente, no cabe analizar la presunta incidencia sobre el principio de no confiscatoriedad que denuncia la parte recurrente, al encontrarnos ante un concepto que sustrae de la naturaleza tributaria.


SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N.° 06788-2015-PA/TC LIMA

COMPAÑIA MINERA PODEROSA SA Y OTROS

RAZÓN DE RELATORÍA

En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 12 de enero de 2021, los magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini, y Ramos Núñez, han emitido la siguiente sentencia que declara INFUNDADA la demanda de amparo que dio origen al Expediente 06788-2015-PA/TC.

El magistrado Espinosa-Saldaña Barrera con voto en fecha posterior coincidió con el sentido de la sentencia.

La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y el voto antes referido, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.

Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator

SS.
LEDESMA NARVÁEZ
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA


SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N.° 06788-2015-PA/TC LIMA

En Lima, a los 12 días del mes de enero de 2021, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini, y Ramos Núñez, pronuncia la siguiente sentencia, con las abstenciones de los magistrados Sardón de Taboada y Ferrero Costa, aprobadas el 15 de enero de 2019 y el 18 de febrero de 2020, respectivamente. Se deja constancia que el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera votará en fecha posterior.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Compañía Minera Poderosa SA, Empresa Minera Los Quenuales S.A., Cía. de Minas Buenaventura S.A.A., Cedimin S.A.C., Compañía Minera Coimolache S.A., Minera La Zanja S.R.L., El Molle Verde S.A.C., Compañía Minera Alpamarca S.A.C., Xstrata Las Bambas S.A., Compañía Minera El Pilar S.A., Sociedad Minera El Brocal S.A.A., Compañía Minera Caudalosa S.A., Sociedad Minera Corona S.A., Southern Perú Copper Corporation Sucursal del Perú, Minsur S.A., Compañía Minera Raura S.A., Consorcio Minero Horizonte S.A., Catalina Huanca Sociedad Minera S.A.C., Compañía Minera Ares S.A.C., Minera Suyamarca S.A.C., Compañía Minera San Ignacio de Morococha S.A.A., Compañía Minera Condestable S.A., Volcan Compañía Minera S.A.A., Empresa Administradora Chungar S.A.C., Empresa Administradora Cerro S.A.C., Empresa Explotadora de Vinchos LTDA. S.A.C., Compañía Minera Alpamarca S.A.C., Panamerican Silver Huaron S.A. y Compañía Minera Argentum S.A., contra la resolución de fojas 1814, de fecha 18 de junio de 2015, expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró fundada en parte la demanda de autos; y,

ANTECEDENTES

Con fecha 2 de agosto de 2012, los actores interpusieron demanda de amparo contra el Congreso de la República, la Oficina de Normalización Previsional (ONP), el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales (FCRP), el Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo, y el Ministerio de Energía y Minas, con conocimiento de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT). Solicitaron como pretensión principal que se declare inaplicable la Ley 29741, que crea el Fondo Complementario de Jubilación Minera, Metalúrgica y Siderúrgica, y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 006-2012-TR; como pretensión subordinada, en caso de desestimarse la principal, requirieron que se declare inaplicable el artículo 1 de la Ley 29741, que permite la modificación del porcentaje de los aportes al fondo vía decreto supremo; y como pretensión accesoria, que se disponga el retorno del tributo cobrado.

Alegan que el aporte al referido fondo de cargo de las empresas (0. 5% de su renta neta anual) constituye un impuesto establecido en contravención con el procedimiento legislativo y equivale a una obligación adicional del impuesto a la renta, pues, no solo grava las rentas obtenidas de las actividades mineras, sino, también las provenientes de otras actividades, generando una carga tributaria inconstitucional que excede el límite de lo razonable, pues ya soportan una serie de obligaciones fiscales, adicionales al impuesto a la renta, como las regalías mineras, el impuesto especial a la minería y el pago de utilidades a los trabajadores, atentando contra su derecho de propiedad, el principio de no confiscatoriedad y seguridad jurídica. Aducen que existen otras empresas cuyas actividades son iguales o incluso más peligrosas que las mineras, como las pesqueras, aeronáuticas y agroindustriales; por lo que, crear un impuesto solo para las empresas que se dedican a actividades mineras vulnera el principio de igualdad en materia tributaria. Respecto de su pretensión subordinada, expresa que remitir al Poder Ejecutivo la potestad de ampliar el porcentaje de los aportes de los empleadores vulnera el principio de reserva de ley; pues, mediante decreto supremo, no se pueden regular aspectos esenciales del tributo, salvo que, previamente, la ley haya fijado parámetros para ello.

La Procuraduría Pública de la SUNAT, con fecha 21 de noviembre de 2013, contestó la demanda expresando que el proceso de inconstitucionalidad y de acción popular constituyen vías específicas igualmente satisfactorias para cuestionar en abstracto la ley y su reglamento respectivamente; que existen razones objetivas y constitucionalmente legítimas, como la exposición a la contaminación, adquisición de enfermedades profesionales, disminución de la esperanza de vida y las exiguas pensiones otorgadas, que justifican una diferencia de trato en la regulación; que las demandantes no adjuntan ningún medio probatorio que acredite afectación patrimonial a causa del tributo y que la alícuota del tributo dispuesta en la ley no ha sido modificada por decreto supremo alguno. Finalmente, refiere que a partir de lo expuesto por el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia sobre el contenido esencial de la seguridad jurídica, infiere que dicho principio presupone la existencia de un marco normativo en virtud del cual debemos actuar para que nuestras conductas y actuaciones sean predecibles; por tanto, ello no guarda vinculación alguna con el procedimiento de creación de dicho marco normativo, careciendo de asidero la denuncia efectuada por los actores sobre los presuntos vicios formales en el procedimiento legislativo que dio origen a la normatividad cuestionada mediante el presente proceso.

La Procuraduría Pública del Poder Legislativo, con fecha 21 de noviembre de 2013, contestó la demanda expresando que el Fondo Complementario de Jubilación Minera, Metalúrgica y Siderúrgica busca restituir la validez de la Ley 25009, Ley de Jubilación Minera, a favor de los trabajadores mineros y que fuera derogada por el Decreto Ley 25988, a pesar de encontrarse de acuerdo con las sentencias del Tribunal Constitucional y las decisiones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); que no se vulnera el principio de igualdad debido a que existe una necesidad social de proteger a los trabajadores mineros, quienes también son contribuyentes de este fondo (0.5 % de su remuneración bruta mensual) y enfrentan situaciones de mayor riesgo para su salud e integridad; que no existe vulneración del principio de no confiscatoriedad, pues, si bien se toma en cuenta la renta anual obtenida por las labores mineras, es solo para fijar una medida concreta; que no se ha acreditado que el patrimonio de los actores haya sufrido de un desmedro considerable que implique una vulneración de su derecho a la propiedad e impida realizar sus funciones; que el principio de reserva de ley no es absoluto, pues debe determinarse en cada caso concreto los parámetros en los cuales se fijará el cobro del tributo.

La Procuraduría Pública del Ministerio de Energía y Minas, con fecha 26 de noviembre de 2013, contestó la demanda expresando que la Ley 29741 y su reglamento, en igualdad de oportunidades y no discriminación, ofrece accesibilidad a pensiones de jubilación mineras de los adultos mayores que corren el riesgo de padecer enfermedades como neumoconiosis o silicosis, hipoacusia, etc.; que la decisión del Estado de resguardar bienes constitucionales, superiores a los derechos patrimoniales de una persona jurídica, no constituyen lesiones a su derecho de propiedad y al principio de no confiscatoriedad; que las pretensiones de la demanda están referidas a temas que son ajenos a un proceso de amparo.

La Oficina de Normalización Previsional y el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales, con fecha 2 de diciembre de 2013, contestaron la demanda expresando que no se ha vulnerado el principio de igualdad, puesto que la contribución que realizan las empresas mineras tiene sustento en la necesidad social de proteger a los trabajadores mineros, quienes son más propensos de contraer enfermedades profesionales graves por su trabajo realizado; que no existe vulneración del derecho de propiedad y del principio de no confiscatoriedad, pues no se ha acreditado que la contribución cause perjuicio económico irrazonable y no existe restricción alguna que varios tributos graven una misma actividad.

La Procuraduría Pública a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo, con fecha 3 de diciembre de 2013, contestó la demanda expresando que la Ley 29741 y su reglamento se sustentan en la aplicación del derecho a la pensión y el principio de solidaridad sobre la base del artículo 10 de la Constitución Política, que reconoce el régimen de seguridad social, y el artículo 11 que estipula el derecho al acceso con libertad a las prestaciones pensionarias, creando para tal efecto un fondo de seguridad social de carácter intangible; que sus recursos se aplican, única y exclusivamente, para las pensiones de los trabajadores dedicados a la actividad minera, metalúrgica y siderúrgica; y que la creación del referido fondo se realizó bajo los cánones de razonabilidad y proporcionalidad.

El Décimo Primer Juzgado Constitucional con Subespecialidad en Temas Tributarios y Aduaneros e Indecopi de Lima, con fecha 22 de diciembre de 2014, declaró fundada en parte la demanda y declaró inaplicable el artículo 1 de la Ley 29741, respecto de la facultad de ampliar el porcentaje de los aportes de los empleadores y trabajadores por decreto supremo, debido a que la alícuota debe ser establecida en una norma con rango de ley y no a través de un decreto supremo, como el caso de autos, lo que vulnera el principio de reserva de ley. Declaró infundada la demanda respecto de las demás pretensiones, expresando para ello que los aportes realizados por las empresas recurrentes no financian al Estado para la satisfacción de necesidades públicas; sino que financian directamente al Fondo Complementario de Jubilación Minera, Metalúrgica y Siderúrgica; por lo que, no constituye tributo.

La naturaleza del aporte empresarial al referido fondo es la de un ingreso parafiscal, que tiene su origen en el ius imperium del Estado y que sirve para financiar actividades de interés público. Expresó, además, que no se vulnera el derecho a la igualdad, toda vez que afecta a todas las empresas mineras, metalúrgicas y siderúrgicas sin excepción; que el hecho de gravar una misma actividad con tributos y aportes parafiscales no es confiscatoria en sí misma, pues debe acreditarse la real afectación del patrimonio empresarial y de su capacidad contributiva.

Finalmente, el a quo refiere que no se ha vulnerado el principio de seguridad jurídica de los recurrentes, pues, si bien se advierte un error en la aprobación de la Ley 29741, el mismo no acarrea la intensidad suficiente que determine la inconstitucionalidad de la norma y por tanto su inaplicación. La Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, con fecha 18 de junio de 2015, confirmó la apelada por similares fundamentos.

CUESTIONES CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES

Precisa que este Colegiado efectúe un análisis de las siguientes materias que considera de relevancia constitucional:

A. Procedencia de la demanda de amparo.

B. Régimen de seguridad social.

C. Aprovechamiento de los recursos minerales y su relación con la seguridad social.

D. Estado de vulnerabilidad de los trabajadores del sector minero, metalúrgico y siderúrgico y la seguridad social.

E. Naturaleza jurídica de los aportes al fondo complementario de jubilación minera, metalúrgica y siderúrgica/ incidencia en derechos fundamentales.

i. El principio de igualdad jurídica y el aporte al fondo complementario de jubilación minera, metalúrgica y siderúrgica.

ii. El derecho de propiedad y el aporte al fondo complementario de jubilación minera, metalúrgica y siderúrgica.

F. Sobre el procedimiento legislativo que siguió la Ley 29741 para su dación.

i. Allanamiento o insistencia de la Ley 29741, Ley que crea el Fondo Complementario de Jubilación Minera, Metalúrgica y Siderúrgica.

ii. Sobre la afectación del principio de seguridad jurídica.

FUNDAMENTOS

A. Procedencia de la demanda

1. Si bien no son procedentes los amparos contra normas heteroaplicativas, sí proceden contra normas autoaplicativas, es decir, contra aquellas normas de situaciones jurídicas inmediatas, sin la necesidad de actos concretos de aplicación. En efecto, conforme se ha expuesto en la sentencia recaída en el Expediente 04677-2004- PA/TC:

3. […] la improcedencia del denominado “amparo contra normas”, se encuentra circunscrita a los supuestos en los que la norma cuya inconstitucionalidad se acusa sea heteroaplicativa, es decir, aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su sola vigencia, sino de la verificación de un posterior evento, sin cuya existencia, la norma carecerá, indefectiblemente, de eficacia, esto es, de capacidad de subsumir, por sí misma, algún supuesto fáctico en su supuesto normativo. Es evidente que en tales casos no podrá alegarse la existencia de una amenaza cierta e inminente de afectación a los derechos fundamentales, tal como lo exige el artículo 2° del Código Procesal Constitucional (CPConst.), ni menos aún la existencia actual de un acto lesivo de tales derechos. De ahí que, en dichos supuestos, la demanda de amparo resulte improcedente.

4. Distinto es el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es decir, aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada. En este supuesto, cabe distinguir entre aquellas normas cuyo supuesto normativo en sí mismo genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los individuos […].

[…]

En tal sentido, sea por la amenaza cierta e inminente, o por la vulneración concreta a los derechos fundamentales que la entrada en vigencia que una norma autoaplicativa representa, la demanda de amparo interpuesta contra ésta deberá ser estimada, previo ejercicio del control difuso de constitucionalidad contra ella, u determinándose su consecuente inaplicación.

2. En consecuencia, procede el amparo

(i) contra normas autoaplicativas, esto es, contra normas que constituyen propiamente un acto (normativo) contrario a los derechos fundamentales, y

(ii) contra la amenaza cierta e inminente a los derechos fundamentales por parte de una norma inconstitucional inmediatamente aplicable (cfr. Expedientes 04677-2004-PA/TC y 4363-2009-PA/TC); esto, además, de conformidad con el artículo 3 del Código Procesal Constitucional.

[Continúa…]

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