Sí puede aplicarse regimen de construcción civil a los obreros municipales [Resolución 157-2021-Sunafil/TFL]

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A través de la Resolución 157-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral aclaró que puede aplicarse el régimen de construcción civil a los organismos del Estado, siempre que se advierta 2 presupuestos: a) El exceso de 50 UIT del valor de la obra, relativa a S/ 215,00.00 soles, y b) la existencia de administración directa, esto es, la ejecución de la actividad de construcción través de sus propios trabajadores.

En este caso, la Municipalidad Provincial de la Convención fue sancionada por no cumplir una medida de requerimiento en la que se le solicitaba el cumplimiento de beneficios sociales del regimen de construcción civil para los obreros municipales.

La inspeccionada alegó que no se puede aplicar el régimen de construcción civil a los obreros municipales y por tanto resulta equívoco sostener que, al superar el valor de 50 UIT, corresponde aplicar dicho régimen especial, puesto que ello se encuentra reservada para las empresas dedicadas a la actividad de construcción.

Sin embargo, el Tribunal aclaró que de la revisión del Decreto Legislativo 727, Ley
de Fomento a la Inversión Privada en la Construcción, no contempla al Estado como titular
de la actividad de construcción, descartando así su posible inaplicación del régimen laboral
materia de estudio. Sin embargo, ello se ve superado a través de otro dispositivo, como es el caso de Decreto Supremo 07-77-TR que establece que los trabajadores especializados en obras de construcción civil, que ejecuta directamente el Estado, tendrán derecho a percibir los beneficios de compensación por tiempo de servicios y vacaciones, de acuerdo con el régimen de construcción civil.

De esta manera, el Tribunal declaró infundado el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad.


Fundamentos destacado: 6.21. Por tanto, no existe incertidumbre que el régimen de la actividad de construcción civil resulta aplicable a los organismos del Estado, en tanto se advierta los siguientes presupuestos: (i) El exceso de cincuenta (50) UIT del valor de la obra, relativa a S/ 215,00.00 (Doscientos quince mil con 00/100 Soles)31, y, (ii) la existencia de administración directa, esto es, la ejecución de la actividad de construcción través de sus propios trabajadores. En ese sentido, esta Sala verificará si estos concurrieron en el caso materia de revisión.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala

Resolución N° 157-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 302-2020-SUNAFIL/IRE-CUS
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DEL CUSCO
IMPUGNANTE: MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 095-2021-SUNAFIL/IRE CUS
MATERIA: – LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN en contra de la Resolución de Intendencia N° 095-2021-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 06 de mayo de 2021

Lima, 02 de agosto de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 095-2021-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 06 de mayo de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 1184-2020-SUNAFIL/IRE-CUSC, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 292-2020-SUNAFIL/IRE/CUSCO (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual, se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

1.2 Mediante Imputación de cargos N° 334-2020-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI del 10 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 031-2021-SUNAFIL/IRECUSCO/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 145-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO de fecha 08 de marzo de 2021, multó, entre otros, a la impugnante por haber incurrido en la siguiente inconducta:

– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 13 de noviembre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 28,079.00.

1.4 Mediante escrito de fecha 24 de marzo de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 145-2021- SUNAFIL/IRE-CUSCO, señalando que, de acuerdo al criterio adoptado en la Resolución N° 62- 2021-SUNAFIL de fecha 02 de febrero de 2021, “Comité de Criterios en materia legal aplicable al Sistema de Inspección de Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral-SUNAFIL”, no resulta exclusiva la contratación de obreros municipales bajo el régimen especial de construcción civil. En ese sentido, dicho texto normativo es empleado como medio de prueba.

De otro lado, corresponde aplicar el concurso de infracciones en materia sancionadora, puesto que las infracciones imputadas versan sobre el régimen laboral especial de construcción civil.

1.5 Mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 229-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso impugnatorio de reconsideración, en base al considerando 3.1.5 de la citada resolución, cuyo texto versa de la siguiente manera:

“…esta instancia ha fundamentado que el artículo 37° de la Ley N° 27972, la Corte Suprema y el propio Tribunal Constitucional, han establecido la aplicación del régimen laboral de la actividad privada (D.L. N° 728) para otros trabajadores que realizan labores catalogados como obreros, como son: los trabajadores de limpieza pública, serenazgo, seguridad ciudadana, video vigilancia, y otros análogos, más no con relación a los trabajadores que realizan labores propias de construcción civil (…)”. [2]

Por último, respecto a la aplicación del concurso de infracciones, se rechazó lo alegado, debido a que las infracciones imputadas versan, por un lado, en materia de relaciones laborales, y por otro, de labor inspectiva.

1.6 Mediante escrito de fecha 26 de abril de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la 229-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO, argumentando lo siguiente:

i. Se ha vulnerado el debido procedimiento, debido a que el inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS) ha sido instaurado por una autoridad administrativa carente de competencia.

ii. Se ha transgredido el derecho a la motivación, por fundamentarse únicamente en el VI Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional.

1.7 Mediante Resolución de Intendencia N° 095-2021-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 06 de mayo de 2021[3], la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 229-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO, por considerar lo siguiente:

i. Respecto a la competencia de la autoridad instructora, se advierte que, en virtud del Resolución de Superintendencia N° 089-2017-SUNAFIL, se dispuso asignar a las Sub Intendencias de Actuación Inspectiva de las Intendencias Regionales y de la Intendencia de Lima Metropolitana, las funciones que corresponden a la autoridad de instrucción del PAS.

ii. Finalmente, respecto a la afectación de la motivación del acto, se ha determinado que:

“…para el caso en particular, … se verificó el monto de ejecución de la obra denominada “MEJORAMIENTO DEL SERVICIO DE EDUCACIÓN INICIAL Y PRIMARIA DE LA LEY N° 50228 VIRGEN DE LAS MERCEDES DEL SECTOR DE PINTOBAMBA DISTRITO DE SANTA ANA – PROVINCIA DE LA CONVENCIÓN – DEPARTAMENTO DE CUSCO”, la misma que tiene un presupuesto de S/ 3´421, 382.08, así, considerando el precepto normativo antes referido, por el monto de ejecutado de ejecución de la obra mencionada, se observa que la mismas no se encuentran excluida del Decreto Legislativo N° 727, corresponde la verificación de condiciones laborales bajo dicho régimen, por tanto resulta exigible al pago de remuneraciones y bonificaciones conforme al régimen de construcción civil, y al no existir elemento probatorio que desvirtúe la sanción impuesta, se confirma la misma”[4].

1.8 Mediante escrito de fecha 16 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 095-2021-SUNAFIL/IRE CUS.

1.9 La Intendencia Regional de Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-000194-2021- SUNAFIL/IRE-CUS, siendo recibido el 18 de junio de 2021.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[5], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica
con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[6], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[7] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[8], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[9] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del TUO de la LPAG establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE MUNICIPALIDAD PROVINCIAL LA CONVENCIÓN

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL LA CONVENCIÓN presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 095- 2021-SUNAFIL/IRE CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 28,079.00 por la comisión de una infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el artículo 46.7 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución[10].

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MUNICIPALIDAD PROVINCIAL LA CONVENCIÓN.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

5.1 Mediante escrito de fecha 16 de junio, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 095-2021-SUNAFIL/IRE CUS,señalando los siguientes argumentos:

– De la inaplicabilidad del régimen de construcción civil Precisa que, en virtud del artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), corresponde aplicar el régimen general de la actividad privada para los trabajadores obreros de su institución edil, y no –como erróneamente ha sido interpretada- el régimen especial de construcción civil, dado que este corresponde exclusivamente a las empresas de dicho giro.

Agrega que dicha postura se refuerza con lo dispuesto en el Informe N° 414-2019- SERVIR/GPGSC del 18 de mayo de 2019, en la que la Autoridad de Servicio Civil (SERVIR) concluye que los obreros -sin importar su distinción- pertenecen al régimen general.

Por otro lado, menciona que resulta equivoco sostener que, al superar el valor de cincuenta (50) UIT, corresponde aplicar dicho régimen especial, puesto que ello se encuentra reservada para las empresas dedicadas a la actividad de construcción.

Finalmente, sostiene que, al haber antepuesto el Pleno Jurisdiccional sobre la ley municipal, la medida de requerimiento ha vulnerado los principios de legalidad y debido procedimiento, lo que supone la nulidad de lo resuelto.

– Del concurso de infracciones

Manifiesta que corresponde aplicar el artículo 48-A del RLGIT y el criterio normativo aprobado en la Resolución de Superintendencia N° 016-2020-SUNAFIL de fecha 17 de enero de 2020, relativos al principio de concurso de infracciones, dado que la infracción en materia de labor inspectiva se encuentra supeditada a las de relaciones laborales, En ese sentido, deduce que sólo cabe imponer la infracción por no haber realizado el pago de la remuneración al régimen de construcción civil, por tratarse de la infracción sustancial en el presente PAS.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneración (sub materias: Pago de la remuneración y bonificaciones), Equipos de Protección Personal (sub materia: incluye todas), y Verificación de Regímenes Especiales y Grupos Específicos (sub materia: Construcción Civil).

[2] Página 4 de la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 229-2021 SUNAFIL/IRE-CUSCO, obrante en el reverso del folio 103 del expediente sancionador.

[3] Notificada a la inspeccionada el 14 de junio de 2021.

[4] Página 5 de la Resolución de Intendencia N° 095-2021-SUNAFIL/IRE CUS, obrante en el reverso del folio 119 del expediente sancionador.

[5] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[6] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[7] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[8] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[9] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

[10] Iniciándose el plazo el 11 de mayo de 2021.

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