Una las principales confusiones que ha generado la publicación del DS 003-2020-IN, que aprueba el Reglamento de la Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, es la referida a la disposición de inicio de acciones previas. Es decir, si es que antes de emitir la resolución de apertura de procedimiento administrativo (auto de incoación), el órgano disciplinario debe someter las investigaciones a la indagación preliminar. Y esto se genera justamente por el desconocimiento que existe sobre la dogmática disciplinaria, una muy lamentable circunstancia sobre todo cuando dichas propuestas nacen de abogados de la defensa o de órganos de administración del más alto nivel.
Entiéndase de una vez que la apertura de acciones previas o indagación preliminar es facultativa, no obligatoria y solo está supeditada a dos hechos: (i) que ante el conocimiento de la supuesta comisión de la conducta típica no se conozca al presunto o presuntos infractores; o, (ii) que conociendo su identidad, no se advierta que existan elementos suficientes en la conducta atribuida para el inicio de un juicio de reproche. Si ambos se conocen, las acciones previas deben concluir para dar inicio al procedimiento disciplinario; caso contrario, podríamos estar frente a una indagación preliminar fraudulenta.
Respecto de ello, el artículo 50 de la Ley 30714, Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, refiere que estas son diligencias que realizan los órganos de investigación competentes con la finalidad de identificar, ubicar y acopiar indicios, evidencias, pruebas y otros que puedan ser utilizados para el inicio del procedimiento administrativo-disciplinario.
El plazo para la realización de las acciones previas no será mayor de treinta (30) días hábiles, a cuyo término, si se determina que existen indicios razonables para iniciar el procedimiento administrativo-disciplinario, se procederá a notificar la resolución de inicio del procedimiento al investigado.
En caso de no encontrarse indicios razonables de responsabilidad, se formulará el informe respectivo y se procederá al archivamiento, luego de notificar a los interesados, dando cuenta a la Inspectoría General de la Policía Nacional del Perú, la que informará periódicamente al director de la Oficina de Integridad Institucional, a a fin de que realice el control posterior sobre el archivo de los casos investigados por los órganos respectivos.
Adviértase pues, que la ley no procura el inicio de acciones previas como requisito para el inicio de un procedimiento administrativo disciplinario, sino que declara su recurrencia a la finalidad de ubicar, acopiar indicios y evidencias que puedan ser útiles para para el inicio de un procedimiento. Se entiende pues, que esta etapa implica la posibilidad de la administración de desarrollar determinadas actuaciones con la finalidad de obtener material probatorio que certifique la identidad de los presuntos infractores y las muestras de existencia de una conducta típica.
Por su parte, el artículo 105 del DS 003-2020-IN, que aprueba el Reglamento de la Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, señala que las acciones previas se inician mediante comunicación emitida por el órgano de investigación que corresponda, donde se informa al investigado sobre hechos conocidos por el órgano de investigación que puedan configurar una infracción administrativa en los que podría verse involucrado, con la finalidad de que presente sus descargos en un plazo máximo de 5 (cinco) días hábiles. Asimismo, reitera que estas tienen como finalidad identificar, ubicar y acopiar indicios, evidencias, pruebas y cualquier otro tipo de acción necesaria que puedan ser utilizados para promover o no el inicio del procedimiento administrativo disciplinario.
Nótese que la norma reglamentaria concluye que las acciones previas sirven para calificar si los hechos constituyen, o no, infracción disciplinaria y, por tanto, resultan útiles para la acreditación de la conducta. Siendo así, la norma peruana adopta el criterio de utilización de las acciones previas para la identificación del hecho típico, y –claro está– para la individualización del agente administrativo que deberá ser sujeto al juicio de reproche. Pero ¿si los hechos atribuidos si constituyen infracción disciplinaria y están plenamente identificados, es necesario recurrir a las acciones previas? La respuesta es negativa. Sostener lo contrario sería una exigencia no prevista en la norma; y esto porque de ella se deduce que las acciones previas serán recurribles en la medida que la autoridad a cargo de la investigación no pueda calificar los hechos como infracción administrativa, por concurrir algún elemento de duda.
Por tanto, si no hay duda en el órgano de investigación y los hechos atribuidos son típicos, no hay entonces acciones previas, y el procedimiento debe iniciarse.
En cuanto a la finalidad de ubicar, acopiar indicios y evidencias, estos deben estar dirigidos a la obtención de instrumentos que habiliten el inicio del procedimiento y no la sanción de la conducta típica, que estará sujeta a otro tipo de procedimiento de obtención de material probatorio, donde se requiere incluso la participación de la defensa para garantizar el debido procedimiento.
En las acciones previas todo reclamo de pruebas, indicios, testimonios o indagaciones, no debe ser supeditada a la obtención de aquellas que sirvan a lo largo del proceso, sino simplemente a las que –como órgano de disciplina– habiliten la apertura del procedimiento disciplinario.
Una vez iniciado este, y con la participación del investigado y su defensa, estas pruebas, que fueron utilizadas para la etapa de iniciación podrán ser controvertidas, y todas aquellas necesarias para la acreditación de la culpabilidad, deberán ser practicadas en conjunto. Si ello no ocurre así, el procedimiento podrá iniciarse, pero la defensa podrá solicitar la reapertura del material probatorio del que no tuviera particpación o conocimiento, para controvertirlo.
Pongamos un ejemplo:
Un órgano de investigación tiene conocimiento de la presunta comisión de la conducta típica “solicitar dádivas” por parte del personal policial de la Comisaría de “A”, por lo que recurre a la declaración testimonial de “C”, quien presumiblemente resultó afectado con la actuación de esta conducta reprochable. En su declaración “C” expuso como fueron los hechos e identificó a los policías “P1”, “P2” y “P3” como los presuntos autores. En ese instante, cuando el órgano de investigación comprueba la supuesta conducta típica e identifica a los presuntos infractores, decide continuar con las diligencias y levanta tres actas: (i) acta de identificación; (ii) acta de visita al domicilio donde ocurrieron los hechos, y (iii) acta de declaración testimonial de vecino del ciudadano “C”, que identificó a los policías que ingresaron a su domicilio.
Concluida la diligencia, el órgano de investigación decide notificar a los policías “P1”, “P2” y “P3” con la declaración del ciudadano “C” que les imputa la supuesta comisión de la conducta típica “solicitar dádivas”, e igualmente son notificados del (i) acta de identificación; (ii) acta de visita al domicilio donde ocurrieron los hechos, y (iii) acta de declaración testimonial de vecino del ciudadano “C”, que identificó a los policías que ingresaron a su domicilio; para que formulen sus descargos.
En ese acto, la defensa de los policías “P1”, “P2” y “P3” rechaza los argumentos vertidos por el ciudadano “C”, y solicita la re-apertura de los medios probatorios identificados como (i) acta de identificación; (ii) acta de visita al domicilio donde ocurrieron los hechos, y (iii) acta de declaración testimonial de vecino del ciudadano “C”, que identificó a los policías que ingresaron a su domicilio; en razón de no haber sido notificado para la práctica de dichas diligencias probatorias, alegando que tiene derecho a participar de ellas y controvertirlas. Asimismo, solicita la reapertura del acta de entrevista del vecino del ciudadano “C” para que el órgano de investigación vuelva a citarlo, para someterlo a un contrainterrogatorio, y se ratifique en los hechos expuestos.
El órgano de investigación aduce que dichas pruebas son válidas por haber sido obtenidas en etapas de acciones previas. La defensa sostiene que no son válidas por que la norma referida sostiene que dicha práctica debe estar vinculada a la obtención de pruebas, indicios, testimonios o indagaciones para reconocer la supuesta comisión de una conducta típica pero, que al identificarla, el órgano de investigación debió aperturar procedimiento disciplinario con la emisión de la resolución de incoación, y practicar las demás diligencias obtenidas, conjuntamente con los abogados de la defensa.
Nótese que la ley –al igual que la dogmática disciplinaria– ha declarado que las acciones acciones previas procuran diligencias con la finalidad de identificar, ubicar y acopiar indicios, evidencias, pruebas y otros que puedan ser utilizados para el inicio del procedimiento administrativo-disciplinario. Es decir, para imputar una responsabilidad inicial y desarrollar un juicio de reproche, donde tendrá que obtenerse todas las pruebas que incriminen a los investigados en la conducta reprochada. Esto porque, en el supuesto que el órgano de investigación quisiera desarrollar diligencias u obtener testimoniales, a fin de no agraviar el derecho de defensa de los investigados, tendría que notificarlos con tales requerimientos.
En ese sentido, en el procedimiento disciplinario concurren varias fases. La denominada indagación preliminar o acciones previas, que tiene carácter de eventual, puesto que sólo resultará viable ante la necesidad de establecer la identidad del posible infractor que comete la conducta reprochable o la supuesta existencia de una conducta típica. Cuando ellas se obtengan, se dispone la apertura de la investigación disciplinaria, a través de la expedición del auto de imputación de cargos para que, una vez concluido con dicho procedimiento, se traslade a la etapa de juzgamiento. Es decir, con la imputación inicia el procedimiento disciplinario y es a partir de esta que el administrado tiene la posibilidad de ejercer todos sus derechos procesales, incluso el contradictorio.
Como lo sostiene la ley, en el curso de esta fase se prevé que se puedan recaudar pruebas, para establecer la identidad del funcionario cuestionado o para determinar la existencia de la conducta y si ella constituye una falta disciplinaria; esa es su finalidad primordial y una vez cumplida, automáticamente debería expedirse el auto de imputación, e iniciar el procedimiento disciplinario. Y es que cuando ello no ocurra así, involucrará una violación al debido proceso y al derecho de defensa, porque se hace sin conocimiento y sin participación del investigado. En ese caso, el administrado sometido a la investigación disciplinaria, podría requerir la reposición de la prueba que lo incrimine directamente, de forma tal que las pueda controvertirla.
Es pues la indagación preliminar o la fase de acciones previas, una labor facultativa de comprobación desplegada por la propia administración pública de las circunstancias del caso concreto, para determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta o infracción, con el fin de identificar a los presuntos responsables de esta o recabar elementos de juicio que permitan efectuar una imputación clara, precisa, concreta y pormenorizada.
En otras palabras, las acciones previas permiten determinar si existe mérito suficiente para incoar un procedimiento disciplinario, resultando obvio que no se requiere un juicio de verdad sobre la existencia de la falta o infracción, puesto que, para la determinación de ello está diseñado el procedimiento disciplinario, el que se debe iniciar con el auto de imputación de cargos, inmediatamente después de cumplidas las finalidades de la fase eventual, garantizando la concurrencias de los principios y garantías que coadyuvan el debido proceso. Se trata de un trámite que, como ya lo hemos advertido, es potestativo para la administración pública. Este trámite de información previa tiene justificación en la sustentación de eficiencia y racionalización de los recursos administrativos, para evitar su derroche y, sobre todo, para no incurrir en la apertura precipitada de un procedimiento sin bases de imputación.
Es por ello que la doctrina más autorizada ha dicho que:
Tales diligencias previas constituyen una garantía encaminada a asegurar el correcto ejercicio de la potestad sancionadora, evitando en lo posible fallidas acusaciones sin base legal o fáctica, o la precipitada apertura de expedientes sancionadores. Y también que nos encontramos ante una institución materialmente garantizadora del correcto ejercicio de la potestad sancionadora, en beneficio del administrado, en tanto evita que el mismo pueda ser objeto de un expediente sancionador de manera infundada.[1]
Es por ello que, una vez obtenidos sus fines, las acciones previas o indagación preliminar deben terminar, para dar pase a la apertura del procedimiento disciplinario. Y es que en dicha etapa, el investigado podrá ejercer todos los derechos procesales que le amparan y cuestionar los medios probatorios que acrediten su participación en la realización de la conducta reprochable.
Siendo así, cumplidas las finalidades de la fase eventual, se debe instruir el proceso administrativo, procurando todas las garantías para que el investigado proponga sus descargos de defensa, ofrezca o solicite la práctica de pruebas de descargo, y ejerza el derecho al contradictorio en las declaraciones que le fueran adversas.
Suponer una decisión contraría, implicaría la concurrencia de un fraude procesal. Esto porque la razón de ser de las acciones previas o indagatorias, como se ha mencionado, es la averiguación de circunstancias de las que se extraiga la necesidad de incoar el procedimiento disciplinario, en cuanto garantía encaminada a asegurar el correcto ejercicio de la potestad sancionadora y la eficaz asignación de los recursos del Estado; como también para desestimar el inicio de procedimientos innecesarios por aquellas denuncias donde no convergen elementos suficientes que demuestren la acción, omisión o extralimitación de facultades, en el ejercicio funcional, de la persona que es reprochada.
La indagación preliminar constituye un acto de prudencia de la administración, en virtud del cual, analiza la coincidencia de elementos constitutivos de una conducta infractora, verifica los medios probatorios existentes y que resulten suficientes para incoacción, e identifica a los funcionarios involucrados en la realización de la conducta reprochable; para posteriormente decidir si inicia, o no, un procedimiento administrativo disciplinario donde los órganos a cargo de su investigación buscarán acreditar la culpabilidad y los órganos de juzgamiento impongan el reproche que la ley prevenga. En la medida en que aquellas diligencia previas o preparatorias sirvan al fin que realmente las justifica, significarán una garantía tanto para el ejercicio eficiente de la potestad punitiva del Estado, como para la composición de los derechos procesales de los servidores sometidos a ella.
En conclusión, conforme lo previsto en la Ley 30714, Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, la indagación preliminar, bajo los preceptos de la norma aplicados a la dogmática disciplinaria, se iniciará solamente: (i) cuando exista duda sobre la procedencia de la apertura de investigación disciplinaria; y, (ii) cuando exista duda sobre la identificación o individualización del presunto o posible autor de la falta disciplinaria contenida en la denuncia. La titularidad de la acción disciplinaria recae en los órganos de investigación reconocidos por la Ley 30714, Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, las que podrán ordenar la indagación preliminar cuando los hechos objeto de denuncia son de relevancia disciplinaria y merezcan un tratamiento previo para la obtención de indicios y medios probatorios que permitan establecer que resulta necesaria la apertura de un procedimiento administrativo-disciplinario, por la presunta comisión de hechos atípicos, que merezcan ser investigados y sancionados.
Tanto así, en caso no existir dudas sobre la posibilidad de abrir la investigación, en la medida que se tenga claridad sobre la individualización o identificación del presunto autor de la conducta, se deberá obviar la etapa de acciones previas y dar inicio directamente al procedimiento administrativo disciplinario, notificando de la apertura del procedimiento al presunto infractor para que ejerza su derecho de defensa y contradicción, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 de la Ley 30714, Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú.
Así, el inicio de las acciones previas partirá del planteamiento de una hipótesis frente al caso denunciado y establecerá los lineamientos para la obtención de pruebas e indicios que se requieran practicar durante su desarrollo, por lo que las constataciones, declaraciones, entrevistas y documentos obtenidos, constituirán referencias válidas para el auto de apertura del procedimiento administrativo; que –en todo caso– deberán ser notificados oportunamente al presunto infractor para que formule sus descargos frente a la imputación del hecho atípico, debiendo determinarse la gravedad de la falta con criterios de naturaleza objetiva y dependiendo de las circunstancias especiales en que concurrieron.
Finalmente, conviene referir que la Ley no estableció criterios ni requisitos específicos de contenido estructural para la formulación de la resolución de inicio de acciones previas, ello porque, conforme lo expuesto, esta es una etapa opcional dentro de la actuación disciplinaria que describe los hechos objeto de denuncia con un resumen fáctico de los mismos, así como las pruebas que se practicarán para el logro de los fines de la indagación[2]. No obstante, consideramos que dicha actuación no puede extenderse a hechos distintos que han sido objeto de la denuncia o queja administrativa. Sin embargo, ello no impide que –practicada la indagación previa y ante la advertencia de la concurrencia de sucesos distintos a los investigados que puedan constituir hechos típicos, antijurídicos y culpables– el órgano de investigación, a través de una decisión debidamente motivada, pueda ampliar su indagación, para la identificación de las conductas que merezcan ser investigadas y sancionadas.
[1] Jinesta, Ernesto. «La investigación preliminar en el procedimiento administrativo». En Revista Iustitia, año 21, mayo de 2007, p. 259.
[2] Sánchez Herrera, Esiquio Manuel. Dogmática practicable del derecho disciplinario. Tercera Edición. Bogotá: Ediciones Nueva Jurídica, Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario, 2012.
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