Conclusiones: (i) La Ley N° 28992 regula la materia prevista en el artículo 51 literal b) del Código de los Niños y Adolescentes, en cuanto a la edad mínima para realizar labores relacionadas con la pequeña minería y minería artesanal, habiéndose modificado parcialmente de manera tácita el citado literal b), en dicho extremo.
(ii) En lo que concierne al extremo no modificado del literal b) del artículo 51 del Código de los Niños y Adolescentes, el mismo debe interpretarse y entenderse en concordancia con el artículo 58 del mismo código, así como en lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 003-201-MIMDES, que aprueba la Relación de Trabajos Peligrosos y Actividades Peligrosas o Nocivas para la Salud Integral y la Moral de las y los Adolescentes
(iii) Se recomienda al Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil, como instancia de coordinación multisectorial, evalúe conjuntamente con el MIMP, la necesidad de elaborar una propuesta normativa que modifique el artículo 51 del Código de los Niños y Adolescentes.
(iv) En cuanto a la existencia actividades mineras que no se encuentran comprendidas en la Ley N° 28992, en las que los adolescentes, desde los 16 años, pudiesen ser contratados; es una materia de competencia de otro ente rector, por lo que el Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil, creado como instancia de coordinación multisectorial, deberá solicitar opinión técnica al Ministerio de Energía y Minas, entidad cuya función es la de proponer, evaluar y supervisar la política y normatividad minera; sector que además es miembro integrante de este Comité, de acuerdo al artículo 11 de su Reglamento.
(v) La autorización a las personas mayores de 16 años con plena capacidad de sus derechos civiles para obtener una licencia de conducir Clase A – Categoría I, establecida en el artículo 13 del Decreto Supremo N° 026-2016-MTC, no colisiona con el literal A2 del Decreto Supremo N° 003-2010-MINDES, que aprueba la Relación de Trabajos Peligrosos y Actividades Peligrosas o Nocivas para la Salud Integral y la Moral de las y los Adolescentes.
(vi) Corresponde a la entidad consultante, especificar cuáles son esas “ciertas circunstancias previstas en el Código Civil” a las que hacen referencia, que ocasionarían desprotección de los adolescentes, e informar al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables como entidad competente, en la protección de los derechos de adolescentes, a fin que se dispongan las medidas orientadas a salvaguardar el bienestar integral de las y los adolescentes.
(vii) Se advierte un conflicto normativo entre el literal c) del numeral 1 del artículo 51 del Código de los Niños y Adolescentes y el literal A5 del Decreto Supremo N° 003-2010-MINDES, el deberá resolverse no solo bajo el principio de jerarquía normativa sino también de concordancia interna del mismo cuerpo jurídico; razón por la cual deben interpretarse dichas disposiciones a la luz de lo señalado por el artículo 58 del mismo código que regula los trabajos prohibidos y otorga facultades al MIPM.
(viii) En lo que respecta a las actividades de explotación y transporte referidas a la pesca industrial, corresponderá al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, como entidad pública competente en la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes, plantear propuestas normativas, orientadas superar cualquier conflicto normativo que pudiera presentarse.
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
DIRECCIÓN GENERAL DE DESARROLLO NORMATIVO Y CALIDAD REGULATORIA
INFORME JURÍDICO N° 008-2021-JUS/DGDNCR
A: CARMEN MARÍA MARROU GARCÍA
Secretaria General del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
DE: MANUEL ENRIQUE VALVERDE GONZALES
Director General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria
ASUNTO: Consulta sobre aplicación de las normas vinculadas a la edad mínima de acceso al trabajo en determinadas actividades económicas
REFERENCIA: a) Oficio N° 0193-2020-MTPE/2/15; b) Oficio N° 657-2020-JUS/DGDNCR; c) Oficio N° 0287-2021-MTPE/4 (Proveído N° 233-2021-DGDNCR)
FECHA: Miraflores, 10 de marzo de 2021
Tengo el agrado de dirigirme a usted, con la finalidad de informarle lo siguiente:
I. ANTECEDENTES
1. Mediante el documento de la referencia a), de fecha 8 de octubre de 2020, el Director General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, solicitó a la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria (en adelante, DGDNCR) emitir opinión respecto de la consulta formulada, referida a la aplicación de las normas vinculadas a la edad mínima de acceso al trabajo en determinadas actividades económicas.
2. Con el documento de la referencia b), del 21 de octubre de 2020, la DGDNCR, comunicó al solicitante, que la consulta no había sido presentada con las formalidades previstas en numerales 7.2.2.1 y 7.2.2.2 de los “Lineamientos para la solicitud de Dictamen Dirimente, Informe Jurídico e Informe Legal a la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos”, otorgándole el plazo de siete (7) días hábiles para efectuar la subsanación correspondiente.
3. El 18 de febrero de 2021, mediante el documento de la referencia c), la Secretaria General del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo remitió a la Secretaría General de este Ministerio el Informe N° 00125-2021-MTPE/4/8, emitido por la Oficina General de Asesoría Jurídica del sector, y solicitó que la DGDNCR absuelva las consultas jurídicas indicadas en el numeral 4.6 del citado informe, referidas a la aplicación de las normas vinculadas a la edad mínima de acceso al trabajo en determinadas actividades económicas.
4. Cabe señalar que en este caso no se está emitiendo el presente informe en atención a la solicitud formulada en octubre de 2020, dado que no se cumplió con atender las observaciones señaladas en el documento de la referencia b), dentro del plazo conferido; razón por la cual se considera como una nueva solicitud y es en esa condición que se emite opinión.
Objeto
Es objeto del presente Informe Legal, pronunciarse respecto las consultas presentadas por la Secretaría General del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
Base Legal
a) Constitución Política del Perú, publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de diciembre de 1993 (en adelante, la Constitución).
b) Código Civil, aprobado por Decreto Legislativo N° 295, publicado en el diario oficial El Peruano el 25 de julio de 1984.
c) Ley General de Pesca, aprobada por Decreto Ley N° 25977, publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de diciembre de 1992.
d) Ley N° 27337 que aprueba el Nuevo Código de los Niños y Adolescentes, publicada en el diario oficial El Peruano el 21 de julio del 2000.
e) Ley N° 28992, Ley que sustituye la tercera disposición final y transitoria de la Ley N° 27651, Ley de formalización y promoción de la pequeña minería y minería artesanal, publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de marzo de 2007.
f) Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de diciembre de 2007 (en adelante, la LOPE).
Ley N° 29809, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, publicada en el diario oficial El Peruano el 8 de diciembre del 2011 (en adelante, la LOF del MINJUSDH).
g) Reglamento de la Ley General de Pesca, aprobado por Decreto Supremo Nº 012-2001-PE, publicado en el diario oficial El Peruano el 14 de marzo de 2001.
h) Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Energía y Minas, aprobado mediante Decreto Supremo N° 031-2007-EM, publicado en el diario oficial El Peruano el 25 de junio de 2007.
i) Decreto Supremo N° 003-2010-MINDES, que aprueba la Relación de Trabajos Peligrosos y Actividades Peligrosas o Nocivas para la Salud Integral y la Moral de las y los Adolescentes, publicado en el diario oficial El Peruano el 20 de abril de 2010.
j) Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, aprobado mediante Decreto Supremo N° 003-2012-MIMP, publicado en el diario oficial El Peruano el 27 de junio de 2012.
k) Reglamento Nacional de Licencias del Sistema de Emisión de Licencias de Conducir, aprobado mediante Decreto Supremo N° 007-2016-MTC, publicado en el diario oficial El Peruano el 23 de junio de 2016.
l) Decreto Supremo N° 013-2017-JUS, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, publicado en el diario oficial El Peruano el 22 de junio de 2017 (en adelante, ROF del MINJUSDH).
m) Reglamento del Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil –CPETI, aprobado mediante Resolución Ministerial N° 202-2005.TR, publicado en el diario oficial El Peruano el 1 de agosto de 2005.
n) Resolución Ministerial N° 462-2018-JUS, que aprueba los Lineamientos para la solicitud de Dictamen Dirimente, Informe Jurídico e Informe Legal a la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, publicada en el diario oficial El Peruano el 29 de octubre de 2018 (en adelante, los Lineamientos).
II. ANÁLISIS
Sobre las competencias de la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del MINJUSDH
1. El literal a) del artículo 6 del LOF del MINJUSDH, establece que es función rectora del MINJUSDH velar porque la labor del Poder Ejecutivo se enmarque dentro del respeto de la Constitución y la legalidad, brindando la orientación y asesoría jurídica.
2. En ese sentido, el artículo 53 del ROF del MINJUSDH, dispone que le compete a la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria (en adelante, DGDNCR), entre otros aspectos, brindar asesoría jurídica a las entidades del Sector Público.
3. De ese modo, el artículo 54 del citado Reglamento establece que la DGDNCR tiene entre sus funciones:
Artículo 54.-Funciones
Son funciones de la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria las siguientes:
(…)
b) Promover la aplicación uniforme del ordenamiento jurídico nacional, siempre que no corresponda a materias propias de otros sistemas administrativos o funcionales.
c) Brindar asesoría jurídica a las entidades de la Administración Pública, en los asuntos que le consulten y en el marco de su competencia.
(…)
4. Por su parte, el apartado III de los Lineamientos, precisa que los mismos se aplican a las solicitudes de dictámenes dirimentes, informes jurídicos e informes legales presentadas a la DGDNCR por las entidades de la Administración Pública, definiendo, en su numeral 5.1.2, a las entidades de la administración pública como aquellas comprendidas en los numerales 1 al 7 del artículo I del Título Preliminar del TUO de la LPAG[1].
Sobre la competencia para absolver las consultas formuladas por la entidad recurrente
5. Conforme se ha expuesto, de acuerdo a lo establecido en el artículo 53 del ROF del MINJUSDH, la DGDNCR se encuentra facultada para brindar asesoría a las entidades de la Administración Pública en los asuntos de su competencia.
6. En el presente caso, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo formula las siguientes consultas, de acuerdo con el numeral 4.6 del Informe N° 00125-2021-MTPE/4/8:
a) ¿La Ley N° 28992 ha derogado tácitamente o dejado sin contenido al literal b) del artículo 51 del CNA al establecer que las actividades mineras a las que se refiere dicha Ley se encuentran prohibidas para las personas menores de 18 años?
b) En la línea con lo anterior, ¿existen actividades mineras que no se encuentran comprendidas en la Ley N° 28992 en las que los/as adolescentes desde los 16 años pudiesen ser contratados/as?
c) Considerando lo establecido en el literal A2 del Decreto Supremo N° 003-2010-MIMDES que califica como peligroso para los/as adolescentes (y, por tanto, prohibido) trabajos que impliquen el manejo de vehículos de transporte, ¿cómo debe entenderse lo previsto en el artículo 13.1 del Decreto Supremo N° 007-2016-MTC (parte citada en este cuadro, tercera columna)? Adicionalmente, ¿cómo interpretar ordenanzas municipales como la N° 1244 de Lima Metropolitana?
d) En la línea con lo anterior, ¿sería viable jurídicamente sostener que, por obtener plena capacidad de los derechos civiles en ciertas circunstancias previstas en el Código Civil, a los/as adolescentes se les prescinda de la tutela que merecen relacionados con aspectos de protección integral de la edad (factor biológico) que tienen?
e) ¿Cómo debe interpretarse el artículo 51.1 c) del CNA que permite el trabajo adolescente en labores de pesca industrial desde los 17 años; con lo establecido en el literal A5 del Decreto Supremo N° 003-2010-MIMDES que califica como peligroso para los/as adolescentes (y, por tanto, prohibido) los trabajos en alta mar o bajo el agua referidos a las actividades de explotación y transporte referidas a la pesca industrial y artesanal?
f) Considerando que no se encuentra precisado en el CNA ni en la ley especial de pesca las labores propias de la “pesca industrial” ¿qué principios del derecho o mecanismos jurídicos deben emplearse para dar contenido a lo previsto en el CNA (artículo 51.1 c) sin desconocer lo previsto en el Decreto Supremo N° 003-2010-MIMDES (literal A5)?
(Negritas agregadas)
7. Al respecto, de las consultas formuladas, se aprecia que algunas de ellas versan sobre materias propias de otros entes rectores y que —por lógica consecuencia— al no ser de competencia de la DGDNCR tendrían que ser atendidas por dichas entidades, dada su especialidad y ámbito de rectoría.
8. En efecto, el artículo 3 del Decreto Supremo N° 031-2007-EM, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Energía y Minas, modificado por el artículo 1 del Decreto Supremo N° 021-2018-EM, establece el ámbito de competencias del Ministerio de Energía y Minas en materia de energía, que comprende electricidad e hidrocarburos, y de minería.
9. Por su parte, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables es el organismo rector del Sector Mujer y Poblaciones Vulnerables y, conforme a lo previsto en el artículo 2 de su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado por Decreto Supremo N° 003-2012-MIMP, tiene competencia, entre otras, en las siguientes materias:
(…)
e. Promoción y protección de poblaciones vulnerables
f. Atención y recuperación de las víctimas de trata de personas, trabajo infantil y trabajo forzoso.
(…)
g. Promoción y protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes.
10. Asimismo, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, de conformidad a lo establecido en el artículo 2 numeral 2.1 de su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado por Decreto Supremo N° 021-2018-MTC, tiene competencia exclusiva en materia de servicio de transporte de alcance nacional e internacional, entre otras.
11. De otro lado, la Ley N° 29381, Ley Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo, establece en su artículo 3 que:
el sector trabajo y promoción del empleo comprende el Ministerio, las entidades a su cargo y aquellas organizaciones públicas de nivel nacional y de otros niveles de gobierno que realizan actividades vinculadas a su ámbito de competencia.
12. Asimismo, el artículo 4 de la citada LOF del MTPE dispone en sus literales a) y b) del artículo 4, que el MTPE responde, entre otras, a las siguientes áreas programáticas de acción, “derechos fundamentales en al ámbito laboral”, y, “materias socio-laborales y relaciones de trabajo”.
13. Así también, el artículo 5 de la LOF del MTPE señala lo siguiente:
Artículo 5.- Competencias exclusivas
El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo es el organismo rector en materia de trabajo y promoción del empleo y ejerce competencia exclusiva y excluyente respecto de otros niveles de gobierno en todo el territorio nacional en lo siguiente:
(…). (Negritas y subrayado agregados).
14. Ahora bien, la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, regula lo siguiente:
Artículo 44.- Entes Rectores
Los Sistemas están a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la presente Ley, sus leyes especiales y disposiciones complementarias. (Negrita agregada).
15. Conforme a las normas señaladas, se advierte que el Ministerio de Trabajo es el ente rector en materia de trabajo, entre otras y, por ende, es el Sector llamado por ley a establecer determinadas reglas.
16. De otra parte, resulta pertinente anotar que, mediante Resolución Suprema Nº 018-2003-TR, se creó el Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil – CPETI, con el fin de realizar actividades a favor de la prevención y erradicación del Trabajo infantil.
17. Dicho Comité es presidido por el/la Director/a de la Dirección General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo, y actúa como Secretario, el/la Director/a de la Dirección de Promoción y Protección de los Derechos Fundamentales Laborales de la Dirección General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo, de conformidad con el artículo 1 de la Resolución Suprema N° 018-2003-TR, modificada por la Resolución Suprema N° 001-2012-TR.
18. De acuerdo a lo previsto en el artículo 3 de la norma citada, son funciones del Comité Directivo Nacional, las siguientes:
a) Elaborar el “Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil”, que se aprobará mediante Decreto Supremo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, debiendo ser publicado en el Diario Oficial El Peruano, y en un Diario de circulación nacional.
b) Proporcionar directrices para la realización de actividades dirigidas a la eliminación del trabajo infantil en el país e integrar las actividades del Programa Internacional de Erradicación del Trabajo Infantil con otros esfuerzos nacionales para combatir el trabajo infantil.
c) Asesorar en la selección de áreas prioritarias para el desarrollo de actividades y apoyo del Programa Internacional de Erradicación del Trabajo Infantil.
d) Dar seguimiento periódico a las actividades del Programa Internacional de Erradicación de Trabajo Infantil en el país.
e) Velar por el cumplimiento de los objetivos y metas establecidas por los programas de la Organización Internacional del Trabajo en el área de trabajo infantil, y otras funciones que resulten pertinentes para contribuir a la prevención y erradicación del trabajo infantil, de conformidad con los instrumentos internacionales ratificados por el Estado Peruano.
19. En tal sentido, corresponde al Comité, con apoyo de su Secretaría, realizar las actividades destinadas a prevenir y erradicar el trabajo infantil en nuestro país, en coordinación con los diversos sectores que lo integran.
[Continúa…]
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[1] Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Artículo I. Ámbito de aplicación de la ley
La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública.
Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” de la Administración Pública:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.
7. Las demás entidades, organismos, proyectos especiales, y programas estatales, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y,
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
Los procedimientos que tramitan las personas jurídicas mencionadas en el párrafo anterior se rigen por lo dispuesto en la presente Ley, en lo que fuera aplicable de acuerdo a su naturaleza privada.
