El acto administrativo: concepto, requisitos de validez, nulidad y eficacia

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Sumario. 1. Concepto de actos administrativos, 2. Requisitos de validez del acto administrativo, 3. Validez y nulidad del acto administrativo, 4. Causales de nulidad del acto administrativo, 5. Efectos de la nulidad, 6. Alcances de la nulidad, 7. Conservación del acto administrativo, 8. Eficacia del acto administrativo, 9. Obligación de notificar y dispensa de notificación, 10. Modalidades de notificación, 11. Notificaciones defectuosas y saneamiento, 12. Conclusiones, 13. Bibliografía.


1. Concepto de actos administrativos

De acuerdo con lo señalado por el artículo 1 del TUO de la Ley 27444 (en adelante Ley 27444), se resume el concepto de actos administrativos como las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

Según Morón Urbina (2019a, pp. 191-195), el concepto de acto administrativo conlleva la presencia de elementos indispensables:

i. una declaración de cualquiera de las entidades;

ii. destinada a producir efectos jurídicos externos;

iii. que sus efectos recaigan sobre derechos, intereses y obligaciones de
los administrados;

iv. en una situación concreta;

v. en el marco del derecho público; y

vi. puede tener efectos individualizados o individualizables.

Los actos de administración interna de las entidades no son actos administrativos. Estos actos son regulados por cada entidad, y a lo señalado por el artículo 7 de la Ley 27444. Los actos de administración interna se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes de las entidades. Son emitidos por el órgano competente; su objeto debe ser física y jurídicamente posible, y su motivación es facultativa cuando los superiores jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista.

Los actos administrativos deben expresarse por escrito, salvo que el ordenamiento jurídico haya previsto otra forma, siempre que permita tener constancia de su existencia. Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas automatizados, debe garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo expide.

2. Requisitos de validez del acto administrativo

La validez alude a «que los actos y las normas que se derivan de esos actos, son actos que serán considerados administrativos en sentido estricto. Para ello, dicho acto debe cumplir de antemano con los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico” (Acosta, 2013, p. 1).

Entonces, un acto es válido únicamente cuando concurren los elementos esenciales fijados por las normas jurídicas que los crean y dan lugar a su existencia.

Nuestro ordenamiento identifica cinco elementos o requisitos de validez del acto administrativo:

    • Competencia
    • Objeto o contenido
    • Finalidad pública
    • Motivación
    • Procedimiento regular

2.1. Competencia

El acto administrativo debe ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados. Asimismo, debe cumplir los requisitos de sesión, el cuórum y la deliberación indispensables para su emisión.

Se debe entender la competencia como sinónimo de capacidad. La sustentación de ello la da Santofimio, al señalar que la competencia es una aptitud que recibe la administración del ordenamiento normativo y que le sirve para manifestar y ejecutar válidamente su voluntad (1994, p. 71).

Acosta identifica dos factores para identificar la competencia de un órgano para emitir un acto administrativo: (i) la potestad atribuida al órgano u organismo a cargo de la función administrativa y (ii) el régimen de la persona o conjunto de personas que revestidos de funciones administrativas, representan al órgano u organismo titular de la competencia.(2013, p. 1).

2.2. Objeto o contenido

Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, por eso deben ser lícitos, precisos, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.

De acuerdo con el artículo 5 de la Ley 27444, el objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara o certifica la autoridad. En esa línea, en ningún caso será admisible un objeto o contenido prohibido por el orden normativo, ni incompatible con la situación de hecho prevista en las normas; ni impreciso, obscuro o imposible de realizar.

El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados, por lo que debe involucrar otras no propuestas por estos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que la autoridad administrativa les otorgue un plazo no menor a cinco (5) días para que expongan su posición y, en su caso, aporten las pruebas que consideren pertinentes.

2.3. Finalidad pública

La finalidad pública en la Ley 27444, según Ulloa, busca responder la pregunta ¿qué propósito persigue el funcionario que representa a la entidad al dictar un acto administrativo? En palabras de dicho autor, la ley «nos explica que el objetivo del funcionario no es otro que salvaguardar el interés público proscribiendo cualquier interés personal ya sea en beneficio propio o de un tercero” (2015, p. 91).

Es decir, la finalidad es pública, está estrechamente relacionada con el interés público. Todo acto administrativo es válido mientras sea de interés público.

Por su parte, Acosta (2013, p. 3) identifica algunas maneras mediante las cuales puede violarse la finalidad pública de un acto administrativo:

a. Perseguir una finalidad personal de funcionario,

b. Perseguir una finalidad distinta en favor de la Administración, pero no sustentada por ley; y,

c. Perseguir cualquier finalidad en favor de un tercero (particular, otro funcionario o grupo de poder).

2.4. Motivación

El concepto de actos administrativos observa que estos deben estar debidamente motivados en proporción al contenido y conforme con el ordenamiento jurídico. Acosta señala que “la motivación es la declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la emisión del acto. Está contenida dentro de lo que usualmente se denominan considerandos” (2013, pp. 3-4).

De acuerdo con el artículo 6 de la Ley 27444, la motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado. Entonces, la motivación es la fundamentación, las razones, motivos que contiene un acto administrativo. Además, permite interpretar claramente las razones de la autoridad administrativa para emitir un acto y es, a su vez, una garantía para el administrado.

No es admisible como motivación la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.

¿Qué sucede si la autoridad administrativa incumple con motivar adecuadamente un acto administrativo? Morón señala que “la consecuencia sobre los actos es la nulidad (cuando se omita la motivación o ella revele contravención legal o normativa) o la necesidad de dictar un nuevo acto para enmendarlo (en caso de motivación incongruente, imprecisa, insuficiente o parcial). Adicionalmente, la infracción del deber de motivación conlleva la responsabilidad administrativa para el autor del acto” (2019b, p. 244).

2.5. Procedimiento regular

El procedimiento regular, en palabras de Morón, implica que “una vez regulado un procedimiento para la producción de determinado acto administrativo, cualquier modificación a ese acto, aun cuando no esté regulado explícitamente así, debe seguir las mismas formalidades prescritas para su constitución (paralelismo de formas procedimentales)” (2019b, p. 223).

En ese sentido, Ulloa identifica dos clases de vicios del procedimiento regular: “[…] los esenciales y los no esenciales. Si se produce un vicio trascendente en el procedimiento; entonces el acto administrativo será pasible de nulidad; mas, si el defecto producido no es esencial, estaremos ante un caso de conservación del acto administrativo” (2019, p. 95).

3. Validez y nulidad del acto administrativo

De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 27444, la validez consiste en que el acto administrativo esté dictado conforme al ordenamiento jurídico.

Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.

De acuerdo a lo señalado por el artículo 15 de la Ley 27444, los vicios incurridos en la ejecución de un acto administrativo o, en su notificación a los administrados, son independientes de su validez.

4. Causales de nulidad del acto administrativo

Los vicios del acto administrativo son los que causan su nulidad de pleno derecho. En nuestro ordenamiento se enumeran de la siguiente manera:

1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.

2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.

3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.

4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal o que se dicten como consecuencia de la misma.

Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III, Capítulo II, de la presente ley.

La nulidad de oficio será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad. La nulidad planteada por medio de un recurso de reconsideración o de apelación será conocida y declarada por la autoridad competente para resolverlo.

5. Efectos de la nulidad

De acuerdo con el artículo 12 de la Ley 27444, la declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro.

Los administrados no están obligados a su cumplimiento y los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su negativa.

Si el acto viciado se consumó o es imposible retrotraer sus efectos, solo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y, en su caso, a la indemnización para el afectado.

6. Alcances de la nulidad

De acuerdo al artículo 13 de la Ley 27444, la nulidad de un acto solo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él.

La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales no obstante el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.

Quien declara la nulidad dispone la conservación de aquellas actuaciones o trámites cuyo contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido en el vicio.

7. Conservación del acto administrativo

Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto y se procede a su enmienda por la propia autoridad emisora, conforme a lo señalado por el artículo 14 de la Ley 27444.  Sin perjuicio de la conservación, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución.

De acuerdo a lo señalado por la ley, los actos administrativos afectados por vicios no trascendentes son los siguientes:

  • El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.
  • El emitido con una motivación insuficiente o parcial.
  • Emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.
  • Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
  • Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial.

8. Eficacia del acto administrativo

El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos. El acto administrativo que otorga beneficio al administrado se entiende eficaz desde la fecha de su emisión, salvo disposición diferente del mismo acto.

9. Obligación de notificar y dispensa de notificación

De acuerdo al artículo 18 de la Ley 27444, la notificación del acto es practicada de oficio y su debido diligenciamiento es competencia de la entidad que lo dictó. La notificación debe realizarse en día y hora hábil, salvo regulación especial diferente o naturaleza continuada de la actividad.

La autoridad queda dispensada de notificar formalmente a los administrados cualquier acto que haya sido emitido en su presencia, siempre que exista acta de esta actuación procedimental donde conste la asistencia del administrado. Esto es señalado en el artículo 19 de la Ley 27444. También queda dispensada de notificar si el administrado tomara conocimiento del acto respectivo mediante su acceso directo y espontáneo al expediente, recabando su copia, dejando constancia de esta situación en el expediente.

10. Modalidades de notificación

Conforme el artículo 20 de la Ley 27444, las notificaciones serán efectuadas a través de las siguientes modalidades, según este respectivo orden de prelación:

20.1.1. Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio.

20.1.2. Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado.

20.1.3. Por publicación en el Diario Oficial y en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley.

11. Notificaciones defectuosas y saneamiento

De acuerdo con el artículo 26 de la Ley 27444, en caso de que se demuestre que la notificación se ha realizado sin las formalidades y requisitos legales, la autoridad ordenará se rehaga, subsanando las omisiones en que se hubiesen incurrido, sin perjuicio para el administrado.

La desestimación del cuestionamiento a la validez de una notificación causa que dicha notificación opere desde la fecha en que fue realizada.

La notificación defectuosa por omisión de alguno de sus requisitos de contenido, surtirá efectos legales a partir de la fecha en que el interesado manifiesta expresamente haberla recibido, si no hay prueba en contrario, conforme al artículo 27 de la Ley 27444.

También se tendrá por bien notificado al administrado a partir de la realización de actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. No se considera tal la solicitud de notificación realizada por el administrado, a fin de que le sea comunicada alguna decisión de la autoridad.

12. Conclusiones

  • ¿Qué entendemos por actos administrativos? Las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
  • ¿Cuáles son los requisitos de validez del acto administrativo? Son cinco: competencia, objeto o contenido, finalidad pública, motivación y procedimiento regular.
  • ¿Cuáles son las causales de nulidad del acto administrativo? La contravención al ordenamiento, el defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez y los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal o que se dicten como consecuencia de la misma.
  • ¿Cuándo se constituye la eficacia del acto administrativo? A partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo dispuesto.

13. Bibliografía

  • Acosta Olivo, C. A. (2013). Análisis de los requisitos de validez del acto administrativo y los principales vicios que lo afectan. Actualidad Gubernamental, (54).
  • García de Enterría, E. y Fernández, T. (1990). Curso de derecho administrativo
    (t. II). Madrid: Civitas.
  • Martín Tirado, R. (2012). Los actos administrativos en el régimen de las personas jurídicas del régimen privado. Revista del Círculo de Derecho Administrativo, (12), pp. 171-185.
  • Morón Urbina, J. C. (2019a). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Nuevo Texto Único Ordenado de la Ley 27444. 14.a ed. Lima: Gaceta Jurídica.
  • Morón Urbina, J. C. (2019b). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Nuevo Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS) (t. I). 10.a ed. Lima: Gaceta Jurídica.
  • Santofimio, J. O. (1994). Acto administrativo: Procedimiento, eficacia y validez. 2.a ed. México D. F.: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.
  • Ulloa Ibáñez, Á. (2015). El acto administrativo y sus elementos constitutivos: Estudio sobre la piedra angular del derecho administrativo. Revista del Foro, (102), 78-97.
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