Sumario: 1. Introducción, 2. Antecedentes de los procuradores públicos, 3. Autonomía constitucional de los gobiernos regionales y locales, 3. Exposición de motivos de la Ley 31778, 4. De la autonomía, 5. Análisis, 6. Conclusiones.
1. Introducción
El 7 de junio de 2023, se promulgó en el diario oficial El Peruano la Ley 31778[1], que trata sobre la recuperación de la autonomía constitucional de designación de los procuradores públicos en ciertos estamentos del Estado. En consecuencia, esta norma permite que estén exentos administrativa y funcionalmente de la Procuraduría General del Estado.
Sin embargo, bajo esa disposición se ha dejado de lado la designación de los procuradores de los gobiernos regionales y gobiernos locales, que también cuentan con autonomía reconocida en la constitución, estando subsistente la Ley 31433[2], cuya finalidad entre otras es permitir que la designación de los procuradores regionales y municipales pasen a formar parte del Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y se encuentren vinculadas administrativa y funcionalmente a la Procuraduría General del Estado.
2. Antecedentes de los procuradores públicos
En nuestro país, el antecedente más remoto, a decir de Ortiz Gaspar[3], se encuentra en el funcionario real que protegía la jurisdicción y los intereses de la hacienda monacal ante los Tribunales del Consejo de Indias. Su tarea principal era la defensa del erario. Dicha institución se vería fortalecida con la instauración de la Real Audiencia de Lima en 1542, y posteriormente con otra similar ubicada en el Cusco. El mismo autor, citando a Marcial Rubio Correa[4], menciona que la mejor referencia respecto a los antecedentes de los Procuradores está en el artículo 97 de la Constitución Política del Perú de 1868.
En la época republicana[5], las instituciones de la Procuraduría y del Ministerio Público surgieron ligadas, y sus obligaciones principales eran las de servir en forma gratuita a los pobres y al Estado en las causas que se les encomendaba. Víctor García Toma, en su libro Constitución y derecho judicial, señala que es a partir de 1936, mediante Ley 8489, que se distingue la diferencias entre las instituciones mencionadas, vale decir, Ministerio Publico y Procuraduría Publica, siendo que en la referida norma los Procuradores Generales del Estado serán funcionarios designados por el Poder Ejecutivo, con la finalidad de defender los intereses del Estado en todas las instancias judiciales.
El 25 de marzo del año 1969, en el gobierno del presidente Juan Velasco Alvarado se emite el Decreto Ley 17537, que aprueba la denominada Ley de Representación y Defensa del Estado en Juicio, manteniendo lo que ya se había establecido en la Ley 8489 con ciertas modificatorias y derogando, asimismo, todo aquello que normaba antes a la figura de la procuraduría como lo eran la 8489, 9106, 13201, entre otros[6].
Dicho Decreto Ley regulaba la Representación y Defensa del Estado en Juicio (Capítulo I), del Consejo de Defensa Judicial del Estado (Capítulo II), de la Forma de Actuación Judicial (Capítulo III), de la Organización y Nombramientos (Capítulo IV), de la Categoría, Obligaciones y Atribuciones (Capítulo V), Organizaciones de las Procuradurías Generales de la Republica (Capítulo VI), vale decir, ya un modelo más organizado y sistematizado.
Ya en la Constitución del año 1979, establece a la letra en su artículo 147 que “La defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos permanentes o eventuales que dependen del Poder Ejecutivo; vale decir, se cambia la denominación a Procurador Público y la dependencia estrictamente al Ejecutivo.
Luego de ello, el 21 de diciembre del 1992, mediante Decreto Ley 25993, Ley Orgánica del Sector de Justicia, se reconoce que el Consejo de Defensa Judicial del Estado es un órgano del Ministerio de Justicia[7] y este se encuentra constituido por los Procuradores Públicos Titulares; apareciendo la figura de la defensa de los procuradores de los gobiernos regionales[8].
Con la vigencia de la actual Constitución de 1993[9] se varía que los procuradores dependen del Poder Ejecutivo, para solo limitarse a señalar que la defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a Ley.
Luego se publica el Decreto Legislativo 1068, de fecha 28 de junio de 2008, que crea el Sistema de Defensa Jurídica del Estado, derogando así el Decreto Ley 17537 y demás disposiciones, señalando que el ente rector sería el Ministerio de Justicia.
Un dato para tener en cuenta es que cuando se promulgó esta norma, en su artículo 10.3, establecía que la designación y nombramiento de los Procuradores Públicos Regionales y Municipales se norma por su respectiva Ley Orgánica. En ese sentido, los procuradores públicos regionales y municipales eran funcionarios designados por el titular del pliego y dependían administrativamente de la entidad regional o local, y funcional y normativamente del Consejo de Defensa Jurídica del Estado.
Mediante Decreto Legislativo 1326, publicado el 6 de enero de 2017, se reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y se crea la Procuraduría General del Estado, quedando subsistente la designación de los Procuradores Públicos Regionales y Municipales por parte de los titulares de la entidad, sin embargo, con fecha 6 de marzo de 2022, mediante Ley 31433, se promulga la modificación a la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades y Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, respecto a ciertas atribuciones, generando así que a partir de la dación de dicha Ley, ya no sean los titulares del Gobierno Regional ni Local, quienes designen a los Procuradores Públicos, quitándoles esa atribución que tenían por mandato de Ley Orgánica.
Recientemente, mediante Ley 31778, de fecha 7 de junio de 2023, se publica la Ley que modifica el Decreto Legislativo 1326 y restablece la autonomía constitucional del Poder Legislativo, Judicial, y Organismos Constitucionales Autónomos con relación al procedimiento de designación de los Procuradores públicos.
3. Exposición de motivos de la Ley 31778
En el dictamen recaído en los proyectos de Ley 3651/2022-CR y 3270-CR, que modifica el Decreto Legislativo 1326, Decreto Legislativo que reestructura el sistema administrativo de defensa jurídica del Estado (Comisión de Constitución y Reglamento) establece como problemática planteada a estos proyectos de ley, que la designación que realiza la Procuraduría General del Estado afecta la autonomía con la que gozan por disposición constitucional los poderes del Estado como el Congreso de la Republica y ello se manifiesta cuando el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, tiene injerencias en las funciones del Congreso de la República, pues pude nombrar al funcionario que tendrá la responsabilidad de asumir la defensa del Poder Legislativo, en consecuencia, incide esa iniciativa en que se afecta la autonomía legal, administrativa, orgánica y funcional establecida por la Constitución. A su vez, indica que la actual normativa vigente debilita la institucionalidad del Congreso de la República, pues la elección de los funcionarios que ejercen la defensa jurídica del Poder Legislativo se encuentra a cargo del Poder Ejecutivo, lo que presenta inconvenientes o conflictos de intereses al momento del ejercicio de esta defensa legal[10].
Expresa, además, que la Procuraduría General del Estado es un organismo adscrito al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, y como tal depende del Poder Ejecutivo, y por ende en la práctica no goza de autonomía funcional ni administrativa así como otros poderes del Estado que gozan de independencia y autonomía, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política del Perú, como los poderes Legislativo y Judicial, así como de los organismos constitucionalmente autónomos (Contraloría General de la República, Defensoría del Pueblo, Tribunal Constitucional, Banco Central de Reserva y Superintendencia de Banca, Seguros, y Administradoras Privadas de Pensiones), violando el principio de separación de poderes reconocido en nuestro texto constitucional.
En resumidas cuentas, ese fue el motivo para la dación de esta Ley y hacer que el Congreso de la República, Poder Judicial y otros organismos constitucionales designen a su procurador.
4. De la Autonomía
A decir de Landa Arroyo[11], la autonomía es tanto un atributo de un poder u organismo independiente como la capacidad de actuación de dicho organismo constitucional.
El Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente 0012-1996-AI/TC, ha señalado que la autonomía es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a este.
El Tribunal mismo, en otra sentencia, definió que la autonomía es una garantía institucional que permite proteger a determinadas instituciones consideradas como componentes esenciales del ordenamiento jurídico, a fin de asegurar la efectiva vigencia de los principios constitucionales (STC 0025-2013-PI/TC y acumulados, fundamentos 34 al 36).
En nuestro sistema jurídico constitucional existen diferentes tipos de autonomía designadas a los poderes del Estado, organismos constitucionales, gobiernos regionales y gobiernos locales en los asuntos propios de su competencia; a lo señalado por el máximo intérprete de la Constitución[12], la garantía institucional de la autonomía protege dos ámbitos esenciales que son el administrativo y el funcional. El ámbito administrativo se refiere a la capacidad para realizar sus actuaciones con libertad y discrecionalidad, mientras que el ámbito funcional corresponde a la prohibición de toda injerencia ilegítima en las funciones esenciales y especializadas de cada entidad; ambos con el rasgo característico de no dejar de pertenecer a la estructura general del Estado ni al ordenamiento jurídico.
5. Análisis
El Estado en el transcurso de su formación y evolución ha tenido diversas formas de ver el derecho de las personas, derechos que en ocasiones no se respetaron por abuso justamente del poder político y que, a pesar de la internacionalización de los derechos, se siguen permitiendo ciertos excesos. Nuestras formas modernas de Estado generaron que nacieran el Estado de Derecho, el Estado de Derecho y el principio de legalidad, el Estado Social de Derecho, el Estado Social y Democrático de Derecho hasta llegar al Estado Constitucional de Derecho, toda esta evolución trajo consigo que, por ejemplo, la Constitución Política del Perú contemple la descentralización (artículo 188) modificada por Ley de reforma constitucional 27680.
Ciertamente, en el círculo estudiantil y profesional se desprende la interrogante de por qué se aprueba una Ley que solo permite la autonomía administrativa y funcional para dirigir sus respectivos procesos de selección de los procuradores públicos en ciertos poderes del Estado y organismos autónomos. Y las respuestas a priori son que el estado mismo incumple ciertos mandatos constitucionales que hoy en día rigen un Estado Constitucional de Derecho como la igualdad ante la Ley o igualdad en la Ley; a decir del profesor Gustavo Gutiérrez[13] la igualdad como derecho es también un principio, y no solo del hombre sino del modelo democrático.
Un gobierno regional o local, por mandato constitucional, goza de autonomía política, económica y administrativa, evidentemente con los límites que se establezca. En esa línea de idea, la autonomía política consiste en la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes, normas en asunto de su competencia, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes. Dentro de esas funciones está, como hecho natural, que pueda elegir a la persona idónea que va a defender los intereses del Estado, que muchas veces no es la más óptima por las pérdidas, falta de estrategia, compromiso y hasta en muchas ocasiones rivalidades tal vez con el titular de turno (gobierno regional o local), en la corta experiencia en el litigio.
Según las conversaciones coloquiales, en su mayoría los alcaldes, por no decir todos, no están conformes con el desempeño de los procuradores que anteriores gestiones se haya designado y que por imperio de la Ley pasaron a ser parte de la Procuraduría General del Estado; en televisión nacional no fuimos ajenos al desempeño de un procurador cuando realizaba cierta defensa ante el Tribunal Constitucional, en consecuencia, el gobierno regional como gobierno local, es tan igual dentro del engranaje de la estructura del estado como lo es un poder del Estado u organismo constitucional autónomo.
El profesor Gustavo Gutiérrez,[14] citando a Blume, afirma que la descentralización es un proceso que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. Vale decir, un proceso que permita que en todo el territorio nacional se den los elementos que posibiliten a los peruanos un nivel de vida acorde con su condición de seres humanos, dentro de la inspiración humanista (…).
Poniendo en contexto lo manifestado por el profesor Gustavo, que la igualdad es una condición del modelo democrático, podríamos afirmar que justamente la descentralización es parte de ese modelo democrático que nos encontramos hoy en día, no siendo una simple transferencia de competencias que se dio con la vigencia de la Ley 27783, sino que además es la desconcentración de poder.
Este proceso de descentralización a decir del Tribunal Constitucional[15] tiene que afrontar tres retos fundamentales como son el garantizar la autonomía, asegurar el ordenamiento y favorecer la integración y el dinamismo del sistema.
Haberle quitado, mediante Ley 31433[16] (06/03/2022), facultades contempladas en sus leyes orgánicas al gobierno regional y gobierno municipal en cuanto a la designación de los procuradores públicos y posteriormente promulgarse una Ley 31778 (06/06/2023) que solo permita al Poder Judicial, Poder Legislativo así como de los organismos constitucionales autonomías, la autonomía funcional y administrativa para dirigir sus respectivos procesos de selección respecto de sus procuradores, afecta gravemente la autonomía política con la que cuentas el gobierno regional y gobierno local, así como el proceso de descentralización que tiene rango de carácter constitucional.
6. Conclusiones
- El artículo 51 de la Constitución Política del Perú establece que la Constitución prevalece sobre toda norma legal, la Ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente (…). En consecuencia, tiene protección legal la propuesta de retomar la designación de los procuradores por parte de los titulares de pliego (Gobernador Regional y Alcalde Municipal) en base a la descentralización y autonomía política que cuentas estos gobiernos, sin que estos pierdan su dependencia funcional y normativa a la Procuraduría General del Estado.
- La Constitución reconoce la descentralización como una forma de organización democrática y constituye una política permanente de carácter obligatorio.
- La Constitución otorga a los gobiernos regionales como a las municipalidades un conjunto de prerrogativas de rango constitucional que se condensan en la denominada garantía institucional de la autonomía.
[1] Ley que modifica el Decreto Legislativo 1326, Decreto Legislativo que reestructura el sistema administrativo de defensa jurídica del estado y crea la procuraduría general del estado, para restablecer la autonomía constitucional del poder legislativo y del poder judicial, así como de los organismos constitucionales autónomos, con relación al procedimiento de designación de los procuradores públicos.
[2] Ley que modifica la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, respecto a las atribuciones y responsabilidades de concejos municipales y consejeros regionales, para fortalecer el ejercicio de su función de fiscalización.
[3] Ortiz Gaspar, David Aníbal. “El rol de los procuradores públicos en el paradigma del Estado Constitucional de Derecho. A propósito del Exp. 00070-2011-PA/TC. En: Actualidad Jurídica, núm. 219, Lima: Gaceta Jurídica, 2012, p. 245.
[4] Rubio Correa, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo III. Lima: Fondo Editorial de la PUCP, 1999, p.77.
[5] Citando nuevamente a Gaspar Ortiz.
[6] Véase del mismo Decreto Ley articulo 50 de las disposiciones transitorias.
[7] Distinto a lo establecido en el Decreto Ley 17537, que el Consejo de Defensa Judicial del Estado dependía de la Presidencia del Consejo de Ministro.
[8] Artículo 26 del Decreto Ley 25993.
[9] Artículo 47.
[10] Tomado de forma literal del dictamen de la comisión de Constitución y Reglamento.
[12] STC 0025-2013-PI-TC, fundamento 41.
[13] Gutiérrez, Gustavo. Comentarios a la Constitución Política del Perú. Grijley, 2020, p. 20.
[14] Ibid., p. 1050.
[15] Exp. 00013-2004-AI/TC, f. j.
[16] Ley que modifica la ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, respecto a las atribuciones y responsabilidades de concejos municipales y consejos regionales, para fortalecer el ejercicio de su función de fiscalización.
