Sumario: Cuestiones preliminares, I. Sobre el CAS de carácter indeterminado, II. Sobre la naturaleza jurídica del CAS, III. ¿Un CAS es un acto administrativo?, IV. ¿Se puede declarar la nulidad de oficio de un CAS?, V. ¿El TSC es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos contra los actos administrativos que declaran la nulidad de oficio de las adendas de CAS?, VI. Conclusión.
Cuestiones preliminares:
Hace casi un siglo (1932) el escritor inglés Adolf Huxley en su conocida obra Un mundo feliz señalaba lo siguiente:
«Y he aquí […] el secreto de la felicidad y la virtud: amar lo que hay obligación de hacer. Tal es el fin de todo el acondicionamiento: hacer que cada uno ame el destino social, de que no podrá librarse» (2005, p. 18).
Como puede colegirse, Huxley ironiza y cuestiona a aquellas personas que actúan movidas por el impulso, sin medir el impacto de sus actos, creyendo que -según ellos- cumplen una obligación que no pueden eludir. Pues este es el caso de las autoridades ediles, quienes, a partir de inicios de este año, en distintas partes del país, dispusieron (usando el «disfraz» de la legalidad) dar término a los contratos administrativos de servicios (CAS) de cientos de servidores civiles -por ejemplo-que tenían una relación laboral de carácter indeterminada por mandato de la Ley n.° 31131, Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del sector público[1].
Bajo ese contexto, merece una especial atención el caso de la Municipalidad Provincial de Chiclayo (MPCh), debido a que, conforme informó su gerenta general, Merly Berríos Sánchez, el pasado 27 de junio, se declaró la nulidad de oficio de doscientas setenta y ocho (278) adendas CAS de servidores públicos que tenían una relación laboral de carácter indeterminada. ¿Por qué razón? Porque esta situación, según indica la mencionada funcionaria pública, perjudica -entre otros aspectos- el presupuesto municipal.
Siendo ello así, nuestras reflexiones en torno a esta casuística están orientadas a determinar (i) si es viable jurídicamente declarar la nulidad de oficio de una adenda de CAS indeterminado; y (ii) si el Tribunal del Servicio Civil es competente para resolver un recurso de apelación que tiende a cuestionar dicha nulidad de oficio.
I. Sobre el CAS de carácter indeterminado:
A modo de recordatorio, conviene precisar que un servidor civil que pertenece al Régimen CAS tiene una relación laboral de carácter indeterminado: (i) cuando, en aplicación de la Ley n.° 31131, tenía contrato vigente al 10 de marzo de 2021 y (ii) cuando adquirió la condición de indeterminado a partir de lo dispuesto en la Sexagésima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley n.° 31638, Ley de Presupuesto para el Año Fiscal 2023[2].
II. Sobre la naturaleza jurídica del CAS:
Cuando el 29 de junio de 2008 entró en vigencia el Decreto Legislativo n.° 1057, que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, hubo quienes sostenían -basados en un aspecto meramente terminológico- que esta relación jurídica no era de carácter laboral, sino administrativa. No obstante, hace más de 10 años el Tribunal Constitucional (TC) se encargó de zanjar esta «confusión» y enfatizo en que el CAS es un contrato de trabajo[3].
En coherencia con lo dicho por el TC, el CAS suscrito por un servidor civil con la Administración Pública es un contrato de trabajo y, por ende, es bilateral. Dicho de otro modo, un CAS únicamente puede ser suscrito por dos partes: una persona natural (trabajador) y una persona jurídica (entidad empleadora); es más, es esta última quien ejerce sobre aquella sus poderes de dirección, supervisión y sanción, los cuales -como es consabido- derivan del elemento más importante de toda relación laboral: la subordinación.
III. ¿Un CAS es un acto administrativo?
Como cuestión previa, no debemos perder de vista que si un CAS es un contrato de trabajo, entonces, una adenda de CAS también tiene esta naturaleza, dado que «lo accesorio sigue la suerte de lo principal».
Ahora bien, en lo que respecta a la definición de acto administrativo, el numeral 1.1. del artículo 1 del TUO de la LPAG[4] señala lo siguiente:
«Art. 1.- Concepto de acto administrativo
Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho laboral público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
[…]».
Según se advierte de esta disposición legal, el acto administrativo es la manifestación de voluntad de la Administración Pública que tiene como particularidad la unilateralidad, dado que no puede ser emitido por cualquier ciudadano, sino por un órgano que sea competente para ello; es decir, un acto administrativo solo puede ser emitido por la Administración Pública, el cual es válido si se cumple con la concurrencia de los requisitos establecidos en el artículo 3 del TUO de la LPAG y es eficaz si el administrado toma conocimiento de su contenido mediante la notificación.
Siguiendo esa línea, podemos inferir que una de las diferencias sustanciales entre un acto administrativo y un contrato de trabajo es que el primero siempre es unilateral[5], mientras que el segundo siempre es bilateral. Por tanto, nuestra primera conclusión es que un CAS o una adenda de CAS, al ser contratos de trabajo de carácter bilateral, no son actos administrativos.
IV. ¿Se puede declarar la nulidad de oficio de un CAS?
De acuerdo con el artículo 212 del TUO de la LPAG, la nulidad de oficio de los actos administrativos -como es lógico- recaerá en actos administrativos y su procedencia depende de la concurrencia de alguna de las causales que prevé el artículo 10 del citado TUO, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. Es decir, para que una autoridad administrativa declare la nulidad de oficio de un acto administrativo, deben concurrir necesariamente dos requisitos: (i) que exista un acto administrativo y (ii) que la eficacia de este acto administrativo lesione el interés público o lesione derechos fundamentales.
Desde esa premisa, carece de sustento legal que una autoridad administrativa (como la MPCh) declare la nulidad de oficio de las adendas de CAS que suscribieron los servidores civiles, en primer término, porque no nos encontramos frente a actos administrativos; es decir, está ausente uno de los requisitos para que esta figura excepcional se materialice.
Ahondando más en este argumento, debemos preguntarnos cuál es la fuente normativa en virtud de la cual los servidores civiles bajo el Régimen CAS suscribieron adendas. Pues la respuesta a ello, tiene dos posibles supuestos:
- Aplicación de la Ley n.° 31131.- si al 10 de marzo de 2021 un servidor público del Régimen CAS tenía vínculo laboral vigente[6], entonces, su relación laboral era de carácter indeterminado.
En lo que respecta a la suscripción de la adenda que precise el carácter indeterminado del CAS, entre «idas y vueltas», Servir[7] señaló en su Informe Técnico n.° 1470-2021-SERVIR-GPGSC que la suscripción de adendas era innecesaria para que la relación laboral de un servidor civil del Régimen CAS sea de carácter indeterminada. Por tanto, dichas adendas, en caso sean suscritas, tenían efectos meramente declarativos, puesto que por mandato del artículo 4 de la Ley n.° 31131 la relación laboral vigente al 10 de marzo de 2021 ya era indeterminada.
Siendo ello así, ¿acaso no es ilegal un acto administrativo que pretende desconocer lo dispuesto por una norma con rango de ley, siendo indistinto que, en el caso concreto, se haya suscrito una adenda de CAS? Por supuesto que sí, es un acto ilegal, no entenderlo de esta manera implicaría avalar que un acto administrativo contravenga flagrantemente una norma con rango de ley[8].
- Aplicación de la Ley n.° 31638
La Ley n.° 31638, Ley de Presupuesto para el Año Fiscal 2023, dispuso en su Sexagésima Primera Disposición Complementaria Final que los contratos del Régimen CAS, suscritos al amparo de los decretos de urgencia 034-2021 y 083-2021, son de carácter indeterminado siempre y cuando los servidores realicen labores de carácter permanente y existe financiamiento anual, según el PIA para el año 2023.
Como es de verse, si la entidad empleadora hubiera verificado la concurrencia de los requisitos antes mencionados y decidía que una relación laboral temporal se convirtiera en una de carácter indeterminado, entonces, actuaba dentro del marco de la legalidad si formalizaba esta decisión mediante la suscripción de adendas, ya que resultaba indispensable la variación del plazo contractual.
En ese orden de ideas, la suscripción de adendas de los CAS, según lo dispuesto en la Ley de Presupuesto 2023, es un acto bilateral que presupone por parte de la entidad empleadora el cumplimiento de requisitos que están establecidos a través de una norma con rango de ley. Por tanto, es ilegal todo acto administrativo que, de modo flagrante, contraviene los alcances de la Ley de Presupuesto 2023, específicamente en lo que respecta al derecho al trabajo («estabilidad absoluta») del que gozan los servidores civiles CAS que suscribieron las referidas adendas.
V. ¿El TSC es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos contra los actos administrativos que declaran la nulidad de oficio de las adendas de CAS?
Como punto de partida es menester recordar que, de acuerdo con el artículo 17 del Decreto Legislativo n.° 1023[9], y sus modificatorias, el TSC es competente de resolver en última instancia los recursos de apelación sobre las siguientes materias: (i) acceso al servicio civil; (ii) evaluación y progresión en la carrera; (iii) régimen disciplinario; y (iv) terminación de la relación de trabajo.
¿Por qué es importante tener las competencias del TSC muy presentes?
Porque puede aseverarse erróneamente que, conforme lo dispone el literal d) del numeral 228.2 del artículo 228 del TUO de la LPAG, al tratarse de una nulidad de oficio ya se da por agotada la vía administrativa y, por ende, el TSC no tendría competencia para resolver ningún recurso de apelación que esté orientado a cuestionar dicha declaratoria de nulidad.
En nuestra opinión, el TSC sí es competente para conocer los recursos de apelación que cuestionan los actos administrativos que declaran la nulidad de oficio de las adendas de los CAS a plazo indeterminado, por las siguientes razones:
- El acto administrativo cuestionado, a través de un recurso de apelación, se emite en manifiesta contravención de la Ley n.° 31131 o de la Ley n.° 31638. Por tanto, le corresponde al TSC aplicar un «control de legalidad»[10] sobre el acto administrativo que da término a la relación de trabajo; es decir, el TSC sí es competente para determinar si el acto administrativo cuestionado lesiona (o no) una norma con rango legal que trae como consecuencia la terminación de la relación de trabajo.
- Si se asumiera que el TSC no es competente para conocer el recurso de apelación que cuestiona la legalidad de la nulidad de oficio de una adenda de CAS a plazo indeterminado, entonces, no solo se estaría inaplicando el «control de legalidad», sino que se permitiría que un acto administrativo contravenga normas con rango de ley y, en consecuencia, lesione -entre otros- el derecho fundamental al trabajo. Dicho de otro modo, la aplicación de la figura de la nulidad de oficio sería un mecanismo de «fraude a la ley» que nunca podría cuestionarse en vía administrativa.
- Debido a que el fundamento del «control de legalidad» es el «principio de legalidad», el TSC -como todo órgano de la Administración Pública- no puede apartarse de su aplicación (es un mandato normativo), más aún si, en el caso de la MPCh, la nulidad de oficio es la causa por la cual se da término a la relación de trabajo de servidores civiles del Régimen CAS, cuya relación laboral es indeterminada.
VI. Conclusión:
Dado que un CAS es un contrato de trabajo («carácter bilateral») y no es un acto administrativo («carácter unilateral»), resulta inviable legalmente que la MPCh declare la nulidad de oficio de las adendas de CAS a plazo indeterminado, puesto que ello contraviene lo dispuesto en la Ley n.° 31131, así como la Ley n.° 31638. Por tal razón, el TSC sí es competente para aplicar el «control de legalidad» correspondiente cuando se interpongan recursos de apelación contra el término ilegal de la relación de trabajo.
Bibliografía:
Abruña Puyol, A. (2016). Sobre el así denominado concepto estricto de acto administrativo. Revista Foro Jurídico, 15, 250-271.
Huxley, A. (2005). Un mundo feliz (L. Salda, Trad.). Ediciones Gernika S.A. (Obra original publicada en 1932).
[1] Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 9 de marzo de 2021.
[2] Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 6 de diciembre de 2022.
[3] Véase el considerando 19 en la sentencia del TC recaída en el expediente n.° 00002-2010-PI/TC, de fecha 7 de setiembre de 2010.
[4] Texto Único Ordenado de la Ley n.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo n.° 004-2019-JUS.
[5] El profesor Abruña enfatiza en ello al aseverar que:
«[…], es evidente que al ser el acto administrativo expresión del ejercicio de una potestad administrativa, solo es posible la existencia de un acto administrativo unilateral. No hay ejercicio bilateral de potestades, pues la legalidad es indisponible y, por ello, el ordenamiento solo se las atribuye a determinados órganos y entes» (2016, p. 257).
[6] Debe tenerse en cuenta algunos supuestos a los que no les resultaba aplicable esta norma, tales como: no haber superado el periodo de prueba, ocupar cargo de confianza, haber sido contratado por suplencia.
[7] Siglas que corresponden a la Autoridad Nacional del Servicio Civil.
[8] Es más, para efectos prácticos, los servidores civiles del Régimen CAS que suscribieron adendas serían perjudicados en comparación con aquellos que decidieron -por amparo de la Ley n.° 31131- no suscribirlas, lo cual evidencia un trato discriminatorio.
[9] Este decreto legislativo, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21 de junio de 2008, crea a la Autoridad Nacional del Servicio Civil, ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos.
[10] Prevalencia de una norma con rango de ley frente a otra disposición normativa de menor rango.
