Fundamento destacado: 11. Al respecto, los correos electrónicos institucionales son proporcionados a los funcionarios públicos por las entidades para una finalidad de carácter público y no para el uso de comunicaciones privadas. Así, la Directiva 005-2003-INEI/DTN, «Normas para el uso del servicio de correo electrónico en las entidades de la Administración Pública» establece que el correo electrónico es una herramienta de comunicación e intercambio de información oficial entre personas (artículo 5.1) y que las cuentas de correo para empleados de las instituciones públicas deben usarse para actividades que estén relacionadas con el cumplimiento de su función en la institución (artículo 5.2).
12. Por otro lado, en reiterada jurisprudencia este Tribunal ha precisado «que lo realmente trascendental, a efectos de que pueda considerarse como “información pública”, no es su financiación, sino la posesión y el uso que le imponen los órganos públicos en la adopción de decisiones administrativas, salvo, claro está, que la información haya sido declarada por ley como sujeta a reserva» (sentencia emitida en el Expediente 02579-2003-HD/TC). En el caso de la información contenida en los correos electrónicos institucionales resulta claro que se trata de una información que se encuentra bajo la posesión y el control de la Administración pública. Ello es así porque ha sido generado a través de una cuenta institucional habilitada y proporcionada al funcionario o servidor público para el cumplimiento de su función pública.
13. Entonces, la información generada, recibida o transmitida por un funcionario o servidor público desde su cuenta de correo electrónico institucional debe presumirse pública, conforme lo establece el artículo 3 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, según el cual todas las actividades y disposiciones de las entidades están sometidas al principio de publicidad y, en consecuencia, toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el artículo 15 de dicha Ley.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sala Segunda. Sentencia 298/2022
Expediente N° 04792-2017-PHD/TC, Lima
MARCO GAMARRA GALINDO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 16 días del mes de setiembre de 2022, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse, Morales Saravia y Domínguez Haro, quienes participaron en la audiencia pública, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Aníbal Ruivo Rodríguez Salazar, abogado de don Marco Gamarra Galindo, contra la resolución de fojas 499, de fecha 14 de junio de 2017, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 16 de octubre de 2014, el recurrente interpone demanda de habeas data contra el Ministerio de Energía y Minas. Solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, se le entregue la siguiente información: «Correos electrónicos recibidos por el Sr. Ministro Eleodoro Mayorga Alba a su cuenta de correo oficial o a cualquier otra que le haya sido creada por el ministerio, con sus respectivas respuestas, en las cuales el titular del pliego se haya comunicado con cualquiera persona para tratar cualquier asunto relacionado con el Nuevo Reglamento Nacional de Hidrocarburos o sus similares».
Manifiesta que mediante escrito de fecha 20 de agosto de 2014 solicitó a la demandada que cumpla con proporcionarle la información requerida; sin embargo, el secretario general del Ministerio de Energía y Minas deniega su solicitud basándose en el Informe 101-2014-MEM/OGJ, de fecha 1 de septiembre de 2014, cuyo principal argumento es que la información solicitada está protegida por el derecho al secreto e inviolabilidad de las comunicaciones e intimidad. Considera por ello que se ha vulnerado su derecho de acceso a la información pública.
El procurador público adjunto del Ministerio de Energía y Minas propuso las excepciones de oscuridad y ambigüedad en el modo de proponer demanda y de falta de legitimidad pasiva del secretario general de la entidad demandada, y contestó la demanda. Recordó que, en la sentencia emitida en el Expediente 01058-2004-AA/TC, se establece que la información contenida en los correos electrónicos no es pública, toda vez que terceras personas deben respetar los derechos inherentes al titular de la cuenta tales como el derecho a la privacidad.
El Quinto Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, con fecha 13 de marzo de 2015, desestimó las excepciones propuestas y, con fecha 24 de junio de 2015, declaró fundada la demanda. A criterio del Juzgado, la información contenida en un correo electrónico institucional tiene naturaleza pública en la medida en que la ley establece que puede constar en cualquier soporte material. En ese sentido, considera que la información solicitada se encuentra referida a la promulgación de un nuevo Reglamento Nacional de Hidrocarburos. En otras palabras, es una información relacionada con una decisión de naturaleza administrativa, por lo que se trata de información pública relevante que nada tiene que ver con la intimidad personal del exministro de Energía y Minas.
La Sala revisora revocó la resolución apelada y, reformándola, declaró improcedente la demanda. La Sala considera que, en armonía con la Directiva 001-2006-MEN-OGP, la información contenida en el correo institucional de los funcionarios públicos es de carácter personal. Sin perjuicio de ello, indica que, si bien es cierto que puede existir información pública en los correos institucionales, el acto de determinar qué información es de carácter privado y cuál de naturaleza pública llevaría necesariamente a revisar todos los correos dentro de la cuenta oficial del funcionario público, lo cual desencadenaría inevitablemente en una afectación a su derecho a la privacidad. Agrega que, de conformidad con dicha directiva, a la fecha, la información solicitada por el recurrente se encontraría eliminada.
FUNDAMENTOS
Cuestión procesal previa
1. De acuerdo con el artículo 62 del Código Procesal Constitucional, la procedencia del habeas data se encuentra supeditada a que el demandante previamente haya reclamado, mediante documento de fecha cierta, el respeto de su derecho, y que el demandado se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro del plazo establecido. Tal documento obra en autos (f. 3), por lo que se tiene por satisfecho dicho presupuesto procesal.
Delimitación del petitorio
2. En el presente caso, el actor solicita que se le otorgue copia de los correos electrónicos recibidos por el señor Eleodoro Mayorga Alba, en su condición de ministro de Energía y Minas, en su cuenta de correo oficial o en cualquier otra que le haya sido creada por dicho ministerio, con sus respectivas respuestas, en las cuales el titular del pliego se haya comunicado con cualquier persona para tratar cualquier asunto relacionado con el nuevo Reglamento Nacional de Hidrocarburos o sus similares.
3. La entidad demandada, mediante Informe 101-2014-MEM/OGJ, de fecha 1 de septiembre de 2014 (f. 5), contestó el requerimiento de acceso a la información pública y lo denegó con la consideración de que «[…] el pedido de acceso de información relativa a los correos electrónicos del Ministerio de Energía y Minas, independientemente de su procedencia y destino, […] se encuentra calificada como confidencial, en reconocimiento de los derechos constitucionales a la intimidad personal y la inviolabilidad de las comunicaciones, que asiste a toda persona, al amparo de la Constitución Política del Perú».
4. Por tanto, es necesario determinar si la información solicitada encuadra en alguna de las excepciones establecidas para el acceso a la información pública y, con base en ello, establecer si existe o no vulneración del derecho fundamental de acceso a la información pública y si corresponde o no su entrega al demandante.
El derecho al acceso a la información pública
5. El artículo 2, inciso 5, de la Constitución Política del Perú dispone que toda persona tiene derecho «a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido». La Constitución ha consagrado en estos términos el derecho fundamental de acceso a la información pública, cuyo contenido esencial reside en el reconocimiento del derecho que le asiste a toda persona de solicitar y recibir información de cualquier entidad pública. No existe, por tanto, entidad del Estado o persona de derecho público excluida de la obligación respectiva (sentencia emitida en el Expediente 00937-2013-PHD/TC).
6. El Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente 01797-2002-HD/TC, ha señalado que el derecho de acceso a la información pública tiene una doble dimensión:
10. […] Por un lado, se trata de un derecho individual, en el sentido de que garantiza que nadie sea arbitrariamente impedido de acceder a la información que guarden, mantengan o elaboren las diversas instancias y organismos que pertenezcan al Estado, sin más limitaciones que aquellas que se han previsto como constitucionalmente legítimas. […]. Desde esta perspectiva, en su dimensión individual, el derecho de acceso a la información se presenta como un presupuesto o medio para el ejercicio de otras libertades fundamentales, como puede ser la libertad de investigación, de opinión o de expresión, por mencionar alguna.
[…]
11. En segundo lugar, el derecho de acceso a la información tiene una dimensión colectiva, ya que garantiza el derecho de todas las personas de recibir la información necesaria y oportuna, a fin de que pueda formarse una opinión pública, libre e informada, presupuesto de una sociedad auténticamente democrática.
Desde este punto de vista, la información sobre la manera como se maneja la res pública termina convirtiéndose en un auténtico bien público o colectivo, que ha de estar al alcance de cualquier individuo, no sólo con el fin de posibilitar la plena eficacia de los principios de publicidad y transparencia de la Administración pública, en los que se funda el régimen republicano, sino también como un medio de control institucional sobre los representantes de la sociedad; y también, desde luego, para instar el control sobre aquellos particulares que se encuentran en la capacidad de poder inducir o determinar las conductas de otros particulares o, lo que es más grave en una sociedad como la que nos toca vivir, su misma subordinación.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional no puede sino destacar que el derecho de acceso a la información pública es consustancial a un régimen democrático. En efecto, el derecho en referencia no solo constituye una concretización del principio de dignidad de la persona humana (art. 1.° de la Constitución), sino también un componente esencial de las exigencias propias de una sociedad democrática, ya que su ejercicio posibilita la formación libre y racional de la opinión pública. La democracia, se ha dicho y con razón, es por definición el “gobierno del público en público” (Norberto Bobbio). De ahí que disposiciones como la del artículo 109.° o 139.°, inciso 4), de la Constitución (por citar solo algunas), no son sino concretizaciones, a su vez, de un principio constitucional más general, como es, en efecto, el principio de publicidad de la actuación estatal.
Correos electrónicos de los funcionarios públicos y el derecho de acceso a la información pública
7. La controversia traída a esta sede constitucional se encuentra centrada en la posibilidad de que sea posible acceder al contenido de los correos electrónicos de los funcionarios públicos a través del derecho de acceso a la información pública.
8. Ciertamente, en la actualidad, el uso de los correos electrónicos ha cobrado importancia como un canal de comunicación de los funcionarios públicos y un mecanismo para el envío de contenidos y documentos relacionados con el quehacer cotidiano en el cumplimiento de los fines constitucionales. En la práctica, los correos electrónicos enviados y recibidos entre funcionarios de un mismo órgano de la Administración pública o pertenecientes a otras entidades públicas han venido a reemplazar, en parte, a las comunicaciones en formato papel, tales como memorándums, oficios, circulares u otros documentos, por lo que el uso de este tipo de herramientas permite acelerar la toma de decisiones públicas y también reducir las ritualidades de otras formas de comunicación formales. En suma, los correos electrónicos institucionales hoy en día son herramientas de gestión administrativa.
[Continúa…]
