El Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucional Ley 31083 que autoriza el retiro de aportes de la Oficina de Normalización Previsional (ONP). La decisión fue tomada de forma unánime. Así lo dio a conocer a través de sus redes sociales.
Con esta decisión se expulsa del ordenamiento jurídico la norma que permitía el retiro facultativo de hasta 1 UIT (S/ 4400) a los aportantes activos e inactivos de la ONP. Asimismo, establecía la entrega de un bono extraordinario equivalente a una remuneración mínima a los pensionistas. La Ley 31083 buscaba beneficiar a los afiliados para menguar la crisis económica producida por el estado de emergencia.
A continuación transcribimos el comunicado oficial publicado por el TC:
Se hace de conocimiento de la opinión pública que el Pleno del Tribunal Constitucional, en sesión celebrada en la fecha, con la presencia de los señores magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, acordó por unanimidad declarar fundada la demanda interpuesta por el Poder Ejecutivo contra el Congreso de la República en el Expediente 0016-2020-PI y, por consiguiente, declarar inconstitucional la Ley 31083, Ley que establece un régimen especial facultativo de devolución de los aportes para los aportantes activos e inactivos bajo el Decreto Ley 19990 administrados por la Oficina de Normalización Previsional (ONP).
El magistrado Ferrero Costa, quien culmina el ejercicio de su descanso vacacional el día de mañana, comunicó al Pleno que se adhiere a la decisión. La sentencia será publicada el próximo lunes 08 de febrero.
Pleno. Sentencia 151/2021
Caso de la devolución de aportes al Sistema Nacional de Pensiones
Expediente 00016-2020-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 4 de febrero de 2021, los magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera han emitido la siguiente sentencia, que resuelve declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad que dio origen al Expediente 00016- 2020-PI/TC. El magistrado Ferrero Costa, con voto en fecha posterior, coincidió con el sentido de la sentencia.
Asimismo, los magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera formularon fundamentos de voto. La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y los votos antes mencionados, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad. Flavio Reátegui Apaza Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PLENO JURISDICCIONAL
EXPEDIENTE 00016-2020-PI
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
4 de febrero de 2021
Caso de la devolución de aportes al Sistema Nacional de Pensiones PODER EJECUTIVO C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad planteada contra la Ley 31083, Ley que establece un régimen especial facultativo de devolución de los aportes para los aportantes activos e inactivos bajo el Decreto Ley 19990 administrados por la Oficina de Normalización Previsional (ONP). Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 4 días del mes de febrero de 2021, el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Ledesma Narváez (presidenta), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ferrero Costa, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, y con los fundamentos de voto de los magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera, que se agregan. Se deja constancia de que el magistrado Ferrero Costa votará en fecha posterior.
I. ANTECEDENTES
A. Petitorio
El 9 de diciembre de 2020, el Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31083, Ley que establece un régimen especial facultativo de devolución de los aportes para los aportantes activos e inactivos bajo el Decreto Ley 19990 administrados por la Oficina de Normalización Previsional (en adelante, ONP). Alega que la referida ley es inconstitucional por cuanto vulnera los artículos 10, 11, 12, 43, 77, 78, 79, 105, 118 —incisos 3 y 17— y la primera disposición complementaria final de la Constitución.
Por su parte, el 25 de enero de 2021, el Congreso de la República contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
B. Debate constitucional
Demanda Los argumentos de la demanda son los siguientes:
– La Ley 31083 contraviene el carácter intangible de los fondos para el pago de pensiones, la sostenibilidad financiera de las modificaciones a los regímenes previsionales, el principio de separación de funciones, los principios constitucionales presupuestarios, la prohibición de iniciativa de gasto por parte de los congresistas, y la competencia del Poder Ejecutivo para dirigir la política general del Gobierno en materia económica y administrar la hacienda pública.
– El Sistema Nacional de Pensiones del Decreto Ley 19990 (en adelante, SNP), administrado por el Estado a través de la ONP, se fundamenta en la solidaridad intergeneracional, mecanismo en el que los aportes realizados por los trabajadores activos sirven para financiar las pensiones de los que ya están jubilados. Por ello, alega que establecer la devolución de los aportes resulta incompatible con el SNP.
– Las propuestas de devolución establecidas en la ley cuestionada no son razonables ni técnicamente viables porque el SNP es un régimen de reparto en el que no existe un fondo privado de acumulación de aportes sino que tales aportes se destinan en su totalidad al pago mensual de los actuales pensionistas.
– La Ley 31083 adolece de vicios de inconstitucionalidad formal, toda vez que como la norma genera gasto público, se requería de un informe favorable sobre su sostenibilidad financiera a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF).
– Todas las modificaciones que se introduzcan en los regímenes pensionarios actuales, como ocurre en el caso de la ley impugnada, deben regirse por el criterio de sostenibilidad financiera, que es una exigencia que se deriva de la primera disposición final y transitoria de la Constitución.
– En cuanto a los vicios de inconstitucionalidad material, el Poder Ejecutivo sostiene que la Constitución de 1993 contiene un conjunto de disposiciones que buscan garantizar el acceso de toda persona a la seguridad social, el derecho a una pensión y la intangibilidad de los fondos para el pago de pensiones.
– El fundamento del carácter intangible de los fondos de la seguridad social, que comprende a los fondos para el pago de pensiones, se sustenta en la necesidad de que sean utilizados solo para garantizar las prestaciones de salud y de pensiones, es decir, para asegurar la sostenibilidad del régimen pensionario y la vigencia del derecho a la pensión.
– El ahorro colectivo previsional no puede destinarse para un consumo actual sino exclusivamente para un fin pensionario. La intangibilidad de los fondos previsionales —añade— tiene como objeto último proteger el derecho a la pensión de quienes se jubilen, en tanto busca el aseguramiento y la garantía del pago.
– La Ley 31083 establece medidas relacionadas con el SNP que implicarán para su cumplimiento el uso del fondo mensual y transitorio que se forma con los aportes de los afiliados que se encuentran actualmente trabajando y que se emplea para el pago de las pensiones de quienes han adquirido la calidad de pensionistas.
– El uso de dicho fondo —sea de forma parcial o total— para la devolución de aportes y el pago de la retribución extraordinaria dificultaría el pago de las pensiones actuales y constituiría un empleo diferente para el que ha sido previsto (el pago de pensiones), razón por la cual la Ley contraviene los artículos 10, 11 y 12 de la Constitución.
[Continúa…]
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La sentencia será oficialmente publicada el próximo lunes 8 de febrero. Sin embargo, en calidad de primicia, compartimos el proyecto de resolución elaborada por el magistrado ponente, José Luis Sardón. Se sabe que todo el colegiado respaldó el voto del ponente, por lo que el documento final no tendrá grandes cambios.
PLENO JURISDICCIONAL
EXPEDIENTE 0016-2020-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
4 de febrero de 2021
Caso de la devolución de aportes al Sistema Nacional de Pensiones
PODER EJECUTIVO C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad planteada contra la Ley 31083, Ley que establece un régimen especial facultativo de devolución de los aportes para los aportantes activos e inactivos bajo el Decreto Ley 19990 administrados por la Oficina de Normalización Previsional (ONP).
Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 3 días del mes de febrero de 2021, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Ledesma Narváez (presidenta), Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia.
I. ANTECEDENTES
A. Petitorio
El 9 de diciembre de 2020, el Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31083, Ley que establece un régimen especial facultativo de devolución de los aportes para los aportantes activos e inactivos bajo el Decreto Ley 19990 administrados por la Oficina de Normalización Previsional (en adelante, ONP). Alega que la referida ley es in-constitucional por cuanto vulnera los artículos 10, 11, 12, 43, 77, 78, 79, 105, 118 —incisos 3 y 17— y la primera disposición complementaria final de la Constitución.
Por su parte, el 25 de enero de 2021, el Congreso de la República contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
B. Debate constitucional Demanda
Los argumentos de la demanda son los siguientes:
– La Ley 31083 contraviene el carácter intangible de los fondos para el pago de pensiones, la sostenibilidad financiera de las modificaciones a los regímenes previsionales, el principio de separación de funciones, los principios constitucionales presupuestarios, la prohibición de iniciativa de gasto por parte de los congresistas, y la competencia del Poder Ejecutivo para dirigir la política general del Gobierno en materia económica y administrar la hacienda pública.
– El Sistema Nacional de Pensiones del Decreto Ley 19990 (en adelante, SNP), administrado por el Estado a través de la ONP, se fundamenta en la solidaridad intergeneracional, mecanismo en el que los aportes realizados por los trabajadores activos sirven para financiar las pensiones de los que ya están jubilados. Por ello, alega que establecer la devolución de los aportes resulta incompatible con el SNP.
– Las propuestas de devolución establecidas en la ley cuestionada no son razonables ni técnicamente viables porque el SNP es un régimen de reparto en el que no existe un fondo privado de acumulación de aportes sino que tales aportes se destinan en su totalidad al pago mensual de los actuales pensionistas.
– La Ley 31083 adolece de vicios de inconstitucionalidad formal, toda vez que como la norma genera gasto público, se requería de un informe favorable sobre su sostenibilidad financiera a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF).
– Todas las modificaciones que se introduzcan en los regímenes pensionarios actuales, como ocurre en el caso de la ley impugnada, deben regirse por el criterio de sostenibilidad financiera, que es una exigencia que se deriva de la primera disposición final y transitoria de la Constitución.
– En cuanto a los vicios de inconstitucionalidad material, el Poder Ejecutivo sostiene que la Constitución de 1993 contiene un conjunto de disposiciones que buscan garantizar el acceso de toda persona a la seguridad social, el derecho a una pensión y la intangibilidad de los fondos para el pago de pensiones.
– El fundamento del carácter intangible de los fondos de la seguridad social, que comprende a los fondos para el pago de pensiones, se sustenta en la necesidad de que sean utilizados solo para garantizar las prestaciones de salud y de pensiones, es decir, para asegurar la sostenibilidad del régimen pensionario y la vigencia del derecho a la pensión.
– El ahorro colectivo previsional no puede destinarse para un consumo actual sino exclusivamente para un fin pensionario. La intangibilidad de los fondos previsionales —añade— tiene como objeto último proteger el derecho a la pensión de quienes se jubilen, en tanto busca el aseguramiento y la garantía del pago.
– La Ley 31083 establece medidas relacionadas con el SNP que implicarán para su cumplimiento el uso del fondo mensual y transitorio que se forma con los aportes de los afiliados que se encuentran actualmente trabajando y que se emplea para el pago de las pensiones de quienes han adquirido la calidad de pensionistas.
– El uso de dicho fondo —sea de forma parcial o total— para la devolución de aportes y el pago de la retribución extraordinaria dificultaría el pago de las pensiones actuales y constituiría un empleo diferente para el que ha sido previsto (el pago de pensiones), razón por la cual la Ley contraviene los artículos 10, 11 y 12 de la Constitución.
– De acuerdo con la primera disposición final y transitoria de la Constitución, cualquier modificación al régimen pensionario debe regirse por el criterio de sostenibilidad financiera, que puede ser entendido desde una doble perspectiva. De un lado, como un requisito de procedimiento para la aprobación de normas que modifiquen los regímenes pensionarios; y, de otro, como una exigencia de fondo sobre el contenido y alcances de tales normas.
– La Ley 31083 incurre en una infracción de este principio, pues establece modificaciones al SNP —al incorporar un régimen facultativo de devolución de aportes y al disponer la entrega de una retribución extraordinaria a los pensionistas— sin identificar la existencia de las fuentes de financiamiento que requiere para su aplicación; y que, en el caso concreto, el gasto resultaría de unos quince mil millones de soles.
– Por otra parte, uno de los principios esenciales de todo Estado constitucional, a fin de evitar la arbitrariedad en el ejercicio del poder, es el respeto del principio de separación de poderes o funciones, cuyos rasgos de identidad —según reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional— son los principios de separación de poderes propiamente dicho, solución democrática, cooperación y balance entre poderes.
– La Ley 31083 afecta el principio de cooperación entre poderes, pues ha sido emitida al margen de la interacción que debe existir entre el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo para expedir normas que tienen impacto en la economía del país, por lo que vulnera el artículo 43 de la Constitución.
– Según el artículo 118 —incisos 3 y 17— de la Constitución, corresponde al Poder Ejecutivo dirigir la política económica del Gobierno y administrar la Hacienda Pública, lo cual implica el análisis de los ingresos y gastos consignados en el presupuesto.
– De acuerdo con el artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en adelante, LOPE), el diseño y supervisión de las políticas nacionales y sectoriales en materia presupuestaria constituye una función exclusiva del Poder Ejecutivo encabezado por el presidente de la República.
– El artículo 78 de la Constitución reconoce al Poder Ejecutivo la iniciativa en la elaboración del presupuesto nacional, el cual debe encontrarse efectivamente equilibrado, mientras que el artículo 79 del texto constitucional señala que los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
– La ley cuestionada implica un gasto público que no ha sido sustentado y respecto del cual no se ha podido advertir que exista un análisis cualitativo y cuantitativo, lo que constituye un elemento esencial en la viabilidad técnica y presupuestaria de una propuesta legislativa.
Añade que dicho gasto no ha sido previsto en la Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020, aprobada por el Decreto de Urgencia 014-2019, y que, por tanto, se carece de la disponibilidad de recursos que permita asumir los costos respectivos.
– E artículo 2, numeral 2, incisos 3 y 4, del Decreto de Urgencia 015-2019, Decreto de Urgencia para el Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020, establece que para la emisión de cualquier disposición legal que irrogue gastos públicos, el legislador debe: a) especificar la fuente de financiamiento, y b) contar con una evaluación presupuestaria y el análisis costo-beneficio del proyecto de norma, elaborados por el pliego presupuestario correspondiente.
– La Ley 31083 crea un severo desbalance en el presupuesto público y vulnera el principio de equilibrio presupuestario reconocido en el artículo 78 de la Constitución.
– Conforme al principio de no afectación predeterminada, los ingresos obtenidos por las entidades públicas deben utilizarse para sustentar el conjunto de los gastos previstos en el presupuesto correspondiente, por lo que no es posible asociar un determinado ingreso a un gasto específico.
– Para el demandante, de esta premisa se desprende que los recursos con los que cuentan las entidades solo pueden estar destinados a financiar los gastos que están previstos en el Pre-supuesto Público, atendiendo a que este se encuentra equilibrado y que, consecuentemente, la captación de tales recursos ha sido prevista para financiar únicamente el monto máximo de gastos establecido en cada Ley de Presupuesto del Sector Público.
Contestación de demanda
Los argumentos de la contestación de la demanda son los siguientes:
– La Ley 31083 no adolece de vicios de inconstitucionalidad y, por tanto, debe declararse infundada. De una revisión detallada de las etapas del procedimiento legislativo que dieron origen a la Ley 31083 se desprende que estas se han desarrollado conforme a lo establecido en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, por lo que no es posible sostener que dicha ley ha incurrido en una inconstitucionalidad por la forma.
– De manera particular, con relación al argumento de que durante el procedimiento legislativo el Poder Ejecutivo no autorizó, a través del MEF, el gasto que se iba a generar con la aprobación de la ley cuestionada, sostiene que este tipo de inconstitucionalidad puede subsanarse conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que difiere los efectos de sentencias que declaraban la inconstitucionalidad formal de una ley por vulnerar el artículo 79 de la Constitución, con el fin de permitir al Poder Ejecutivo autorizar tales gastos.
En ese sentido, el 21 de diciembre de 2020 se publicó el Decreto de Urgencia 137-2020, que establece medidas extraordinarias que contribuyan a la atención de la población en el marco de la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y a la reactivación económica a través del gasto público, en el que se autorizó una transferencia de partidas en el Presupuesto de Sector Público para el Año Fiscal 2020 a favor de la ONP, con el fin de financiar la retribución extraordinaria establecida en la ley impugnada para los pensionistas del régimen del Decreto Ley 19990.
Respecto a los alegados vicios de inconstitucionalidad material, la ley cuestionada no altera el régimen de pensiones de los actuales beneficiarios y pensionistas del SNP, quienes continúan percibiendo sus prestaciones previsionales en la forma prevista por nuestro ordenamiento jurídico y por ende no se vulnera el derecho a la pensión reconocido en los artículos 10 y 11 de la Constitución.
La Ley 31083 adopta medidas tales como el derecho a la devolución de aportes efectuados por afiliados al SNP que, a pesar de tener 65 años de edad o más, no tienen acceso a la pensión de jubilación por no cumplir el requisito de 20 años de aportaciones. Esta medida incide directamente en el derecho fundamental a la seguridad social de este grupo de personas, lo cual es constitucionalmente válido, en tanto que es la propia Constitución, en su artículo 10, la que delega al legislador la potestad de configuración del contenido protegido de tal derecho.
Otras medidas adoptadas por la Ley 31083 —otorgamiento de una bonificación extra-ordinaria a los pensionistas del SNP y la devolución de aportes de hasta una UIT para los aportantes activos e inactivos del SNP— tienen una finalidad constitucionalmente legítima, pues persiguen garantizar el derecho a la vida, integridad física, libre desarrollo, bienestar y salud de ambos grupos de personas. Así, se cumplen los deberes primordiales del Estado de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación, de conformidad con lo establecido en el artículo 44 de la Constitución.
De otro lado, a partir de una interpretación sistemática de los artículos 10 y 12 de la Constitución, no se advierte que la Ley 31083 vulnere el principio de intangibilidad de los fondos para el pago de pensiones. Estas disposiciones reconocen el derecho progresivo de toda persona a la seguridad social para su protección frente a las contingencias que establece la ley y que, mientras los recursos de dichos fondos se apliquen para tales fines en la forma en que aquella lo disponga, no habría afectación al citado principio de intangibilidad.
[Continúa…]
Descargue en PDF el proyecto de sentencia recaído en el Expediente 0016-2020-PI/TC
Reviva la audiencia pública que se desarrolló el 3 de febrero:
https://twitter.com/TC_Peru/status/1357359108786110466?s=20
