El Tribunal Constitucional (TC) declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Colegio de Abogados de Cajamarca contra los artículos 3.2, 3.3, 3.5, 7.1 y 10 del Decreto de Urgencia 038-2020, que dispone, entre otras medidas, la suspensión perfecta de labores a solo criterio del empleador, promulgado durante la pandemia por Covid-19.
Según la demanda (Exp. N° 00011-2021-PI/TC), dichos artículos cuestionados, son inconstitucionales, porque trasgreden los principios de libertad sindical y negociación colectiva, así como los derechos de participación política, de defensa, el derecho a la pensión, al trabajo y a la libertad de contratación establecidos en los artículos 2, inciso 17; 11; 22; 23; 28, incisos 1 y 2; 62; y 139, inciso 4, de la Constitución. Asimismo, el demandante considera que vulneran los Convenios Internacionales de Trabajo 87, 98, 102 y 144, que forman parte del bloque de constitucionalidad.
A su criterio, la promulgación del D.U. 038-2020 no era necesaria, porque el marco legal vigente ofrecía diferentes alternativas a la suspensión perfecta de labores para enfrentar una crisis, tales como otorgar vacaciones vencidas o anticipadas, reducir la jornada laboral, reducir la remuneración, entre otras.
Sin embargo, el Tribunal consideró que la suspensión perfecta de labores sólo se podía implementar luego de haber agotado otros mecanismos menos gravosos, como los antes mencionados, por lo que no era inconstitucional.
Asimismo, declaró que las normas cuestionadas no contienen medidas discriminatorias que limiten los derechos de los trabajadores sindicalizados, porque estaba previsto que los dirigentes sindicales mantuvieran el vínculo laboral durante la suspensión de labores. Respecto a la supuesta vulneración del derecho de defensa, señaló que el procedimiento de suspensión perfecta de labores no es un proceso judicial, ni un procedimiento administrativo en el que empleadores y trabajadores se confronten y presenten argumentos ante un tribunal administrativo.
Sobre la alegada vulneración del derecho a la libertad de contratación, el TC señaló que dichas normas no han modificado los términos de los contratos laborales, pues debían seguir vigentes en los mismos términos en que fueron suscritos. Tampoco se vulnera el derecho al trabajo, pues no afecta el acceso a un puesto de trabajo, ni tampoco habilita los despidos sin causa justa. Al contrario, se trata de una institución orientada a evitar que los empleadores recurran a los ceses colectivos, incluso si se encontrasen justificados, ya que el cierre temporal de actividades fue consecuencia de un caso fortuito o de fuerza mayor como fue la pandemia.
Respecto al derecho a la remuneración, al tratarse de una medida temporal de suspensión perfecta de labores, al cesar la obligación de trabajar, se liberaba al empleador del deber de pagar la retribución, ya que se trata de un contrato de prestaciones recíprocas. Por lo que no se vulnera ese derecho constitucional.
En la parte referida a la alegada vulneración del derecho a la pensión, tampoco se materializó, porque al permitir el retiro de la CTS, se afecta -en todo caso- una previsión frente a las contingencias que origina el cese en el trabajo, pero no frente a la vejez.
Sobre la presunta inconstitucionalidad del artículo 10 del referido decreto de urgencia, el Tribunal indicó que las medidas dispuestas en dicho artículo son esencialmente idénticas a las contempladas en el artículo 1 de la Ley 31192, Ley que faculta a los afiliados al Sistema Privado de Administración de Fondo de Pensiones el retiro de sus fondos, cuya constitucionalidad fue reconocida, por mayoría, en la sentencia N° 00020-2021-PI/TC). No obstante, en este punto, el TC remarcó que se trata de una medida excepcional y no ordinaria, por lo que reiteró la obligación del Estado de preservar ese intangible a futuro.
Lima, 22 de julio de 2022
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Pleno. Sentencia 315/2023
Caso de la suspensión perfecta de labores
Expediente N° 00011-2021-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de mayo de 2023, los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga, Domínguez Haro (con fundamento de voto) y Ochoa Cardich han emitido la sentencia que resuelve:
Declarar INFUNDADA la demanda en todos sus extremos.
El magistrado Gutiérrez Ticse emitió un voto singular en el que declara fundada la demanda y, en consecuencia, inconstitucionales los artículos 3.2, 3.3 y 3.5 del Decreto de Urgencia 038-2020.
A su vez, el magistrado Monteagudo Valdez emitió un voto singular en el que declara fundada en parte la demanda y, en consecuencia, la inconstitucionalidad del artículo 10 del Decreto de Urgencia 038-2020.
Asimismo, suscribe la sentencia en mayoría en cuanto desestima los demás extremos.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00011-2021-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
30 de mayo de 2023
Caso de la suspensión perfecta de labores
COLEGIO DE ABOGADOS DE CAJAMARCA C. PODER EJECUTIVO
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3.2, 3.3, 3.5, 7.1 y 10 del Decreto de Urgencia 038-2020, “Decreto de Urgencia que establece medidas complementarias para mitigar los efectos económicos causados a los trabajadores y empleadores ante el Covid-19 y otras medidas”
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 30 días del mes de mayo de 2023, reunido el Tribunal Constitucional en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidente), Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Domínguez Haro y los votos singulares de los magistrados Gutiérrez Ticse y Monteagudo Valdez, que se agregan.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 22 de abril de 2021, el Colegio de Abogados de Cajamarca, representado por su decano, interpone demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3.2, 3.3, 3.5, 7.1 y 10 del Decreto de Urgencia 038-2020, “Decreto de Urgencia que establece medidas complementarias para mitigar los efectos económicos causados a los trabajadores y empleadores ante el Covid-19 y otras medidas”, norma emitida por el Poder Ejecutivo y publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 14 de abril de 2020.
Alega que los artículos cuestionados de la referida norma contienen un vicio de inconstitucionalidad por el fondo, toda vez que trasgreden los principios de libertad sindical y negociación colectiva, así como los derechos de participación política, de defensa, el derecho a la pensión, al trabajo y a la libertad de contratación. En esta línea, manifiesta que contravienen los artículos 2, inciso 17; 11; 22; 23; 28, incisos 1 y 2; 62; y 139, inciso 4, de la Constitución. Asimismo, afirma que vulneran los Convenios Internacionales de Trabajo 87, 98, 102 y 144, que forman parte del bloque de constitucionalidad.
Por su parte, con fecha 24 de agosto de 2021, el procurador público especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo contesta la demanda, negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes presentan una serie de argumentos en el presente proceso de inconstitucionalidad que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Colegio de Abogados de Cajamarca son los siguientes:
– Alega que el Decreto de Urgencia 038-2020 (D.U. 038-2020), que dispone, entre otras medidas, la suspensión perfecta de labores a solo criterio del empleador, fue promulgado durante la pandemia por Covid-19, a pesar de que diversos organismos internacionales, tales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), recomendaron que los Estados parte otorguen adecuada protección a los trabajadores durante la misma, mantengan los salarios, y protejan los derechos a la libertad sindical y negociación colectiva, a la pensión y demás derechos sociales relacionados con el ámbito laboral y sindical.
– Señala que al inicio de la pandemia se promulgó el D.U. 026-2020, de fecha 15 de marzo de 2020, que facultó a los empleadores del sector público y privado a modificar el lugar de la prestación de servicios e implementar el trabajo remoto. Sin embargo, esta norma establecía que, en caso la naturaleza de las labores no fuera compatible con esta última modalidad, el empleador debía “otorgar una licencia con goce de haber sujeta a compensación posterior”.
– Más tarde, el D.U. 029-2020, de fecha 20 de marzo de 2020, ratificó la obligación de los empleadores de otorgar “una licencia con goce de haber” sujeta a “lo que acuerden las partes”, y que, a falta de acuerdo, “corresponde la compensación de horas posterior a la vigencia del Estado de Emergencia Nacional”.
– Argumenta que con tales disposiciones no se implementaba una contraprestación gratuita a favor del trabajador (es decir, sin la realización de trabajo efectivo), pues dicha licencia estaba sujeta a compensación posterior de horas a favor del empleador.
– Asevera que la posibilidad de aplicar la suspensión perfecta de labores por parte del empleador ya se encuentra regulada en el artículo 15 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo 003-97-TR (TUO de la LPCL). Asegura que, conforme al artículo 22 de su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 001-96-TR, la aplicación de la referida suspensión se encuentra sujeta a los principios de proporcionalidad y razonabilidad.
– Por tal razón, advierte que la promulgación del D.U. 038-2020 no era necesaria, pues el marco legal vigente ya ofrecía diferentes alternativas a la suspensión perfecta de labores para enfrentar una crisis, tales como otorgar vacaciones vencidas o anticipadas, reducir la jornada laboral, reducir la remuneración, entre otras. La suspensión sería el último recurso a disposición del empleador, que debía tomar medidas que razonablemente evitaran agravar la situación de los trabajadores. Además, incide en que tales medidas debían ser acordadas entre las partes de la relación laboral.
– Manifiesta que, de esta manera, la carga para el empleador durante la crisis era la de financiar la licencia a favor de sus trabajadores, pero no se trataba de un costo hundido, sin posibilidad de recuperación. A pesar de ello, se emitió el D.U. 038-2020, que implicó un importante cambio en la política gubernamental en el ámbito laboral de los trabajadores formales.
– Manifiesta que, si bien el artículo 3.1 del D.U. 038-2020 establece que los empleadores deben “adoptar las medidas que resulten necesarias a fin de mantener la vigencia del vínculo laboral y la percepción de remuneraciones, privilegiando el acuerdo con los trabajadores”, se trata sólo de una apariencia, pues en caso de no llegarse a un acuerdo con los trabajadores, es el empleador el que impone la suspensión del pago de remuneraciones.
– El colegio demandante afirma que las normas impugnadas abren la posibilidad de que las empresas se acojan a la suspensión perfecta de labores sin distinción de tamaño o patrimonio, y sin considerar su historial económico, ni su capacidad financiera para afrontar la crisis. Así, alega que uno de los defectos de la norma es que se permite a empresas absolutamente solventes y con capacidad de adoptar medidas alternativas, a recurrir a este mecanismo.
– Sostiene que mediante el D.U. 033-2020, de fecha 27 de marzo de 2020, el gobierno dispuso un subsidio para el pago de la planilla de hasta 35 % de la suma de remuneraciones brutas mensuales de los trabajadores que percibían un máximo de S/ 1500.00. Afirma que, si el porcentaje hubiera sido del 50 %, y si la medida se hubiera dirigido a apoyar solo a las micro y pequeñas empresas (MYPES), que concentran el 60 % del empleo nacional, se habría podido garantizar el mantenimiento de ingresos de los trabajadores durante la pandemia.
– Aduce que no existen suficientes inspectores de trabajo para realizar la verificación que la norma cuestionada dispone respecto de las solicitudes de suspensión presentadas por los empleadores. Afirma que había 650 inspectores, pero que la OIT ha recomendado que deberían ser aproximadamente 2000, por lo que la Autoridad Administrativa de Trabajo (AAT) quedaría desbordada. Al respecto, refiere que, a fines del mes de julio de 2020, la AAT habría verificado tan solo el 23 % de los cerca de 30 000 expedientes en trámite.
– Agrega que lo más grave de esto sería que, ante la inacción de las autoridades, las solicitudes de suspensión queden aprobadas por silencio administrativo positivo.
Advierte que, de no expedirse la resolución de verificación posterior por la AAT dentro de los siete días hábiles siguientes de efectuada la verificación posterior de la comunicación del empleador sobre la suspensión perfecta de labores, se aplica el silencio administrativo positivo a dicha decisión.
– En tal sentido, manifiesta que la sola inacción de la AAT tiene como consecuencia la aceptación de una decisión que trasciende al interés del administrado empleador, y se vulnera la obligación constitucional del Estado de otorgar atención prioritaria a la protección del trabajo, establecida en el artículo 23 de la Constitución.
– Refiere que las normas cuestionadas vulneran los derechos al trabajo y a la remuneración, los cuales se encuentran protegidos por la Constitución, de manera que no pueden ser dejados sin efecto por una norma infraconstitucional. En cuanto al derecho al trabajo, alega que se ha vulnerado la norma contenida en el artículo 23 de la Constitución, que establece que el trabajo “es objeto de atención prioritaria del Estado”. Respecto del derecho a la remuneración, puntualiza que se vulnera dicho derecho pues el trabajador se encuentra impedido de recibir su remuneración de manera indefinida.
– Por otro lado, manifiesta que los artículos 3.2, 3.3 y 3.5 vulneran los derechos a la libertad sindical, negociación colectiva y de defensa. Expone que los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva son los instrumentos específicos en materia laboral para ejercer el diálogo social entre las organizaciones de trabajadores y las organizaciones de empleadores.
– Manifiesta que la adopción de estas medidas no ha sido consultada con los trabajadores perjudicados, ni se les ha otorgado la posibilidad de contradecirlas o defenderse de sus efectos. Esto es así porque la suspensión se encuentra regulada como una medida unilateral del empleador, pues no se requiere de un acuerdo con los trabajadores, ni se dispone un procedimiento de negociación colectiva previo al inicio del trámite de suspensión, sino que se otorga un poder desproporcionado al empleador para modificar los contratos de trabajo a su sola decisión.
– Argumenta que la vulneración consiste además en que no se acata la obligación constitucional contemplada en el artículo 28 de la Constitución -de fomentar la negociación colectiva-, al haberse dictado normas que no prevén las garantías y plazos que un procedimiento de esta naturaleza debe tener, ni aseguran el derecho de información de los trabajadores sobre tales medidas. Si bien se dispone que estas no pueden afectar la libertad sindical, no se establece ninguna protección en concreto para los representantes de los trabajadores, lo que se concreta en abusos contra estos, pues se deja a dirigentes sindicales que resultan incómodos para la empresa en suspensión de labores, y se prefiere a trabajadores no sindicalizados.
– Respecto al derecho de defensa, sostiene que este ha sido vulnerado, dado que ni siquiera se establece la obligación de que los trabajadores sean notificados con los actos que ocurran dentro del procedimiento de suspensión de labores. De esta manera, los trabajadores quedan en estado de indefensión, sin posibilidad de contradecir los actos administrativos que pueden repercutir negativamente en su situación laboral, ni de argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos, y en la imposibilidad de presentar los hechos o pruebas para desmentir los fundamentos presentados por el empleador en su solicitud. Esto significa que no todos los intereses en juego se encuentran representados.
– En cuanto al derecho a la pensión, señala que se vulnera el primer párrafo del artículo 11 de la Constitución y el artículo 25 del Convenio 102 de la OIT, Convenio sobre la seguridad social, el cual establece la obligación estatal “de garantizar a las personas protegidas la concesión de prestaciones de vejez”. Cuestiona también el artículo 10 del D.U. 038-2020, referido al retiro extraordinario de hasta S/. 2,000 de la Cuenta Individual de Capitalización (CIC) de los afiliados al Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (SPP), siempre que al momento de la evaluación de la solicitud el trabajador se encuentre comprendido en una medida aprobada de suspensión perfecta de labores prevista en el marco legal vigente.
[Continúa…]
