Fundamentos destacados: 71. Con base en lo anterior, este Tribunal concluye que no existe, pues, indeterminación ni similitud entre las tres disposiciones citadas supra. Asimismo, pese a que los demandantes cuestionan las alegadas “remisiones en cadena”, este Tribunal considera que la remisión de la ley a un instrumento normativo infralegal, como es el caso de los reglamentos o estatutos de los colegios profesionales, en materia sancionadora administrativa, no se encuentra proscrita per se, a menos que se advierta un grado de indeterminación e imprecisión en las conductas prohibidas que menoscaben los principios de legalidad y taxatividad en los términos previamente descritos, situación que no se ha configurado en el presente caso en relación a los artículos 149-A, literal “r”; 149-B, literal “q”; y 149-C, literal “m”, incorporados por el Decreto Legislativo 1232.
90. En ese sentido, es legítimo que una sanción incluya varias penas (pena compuesta), por cuanto una sola sanción podría comportar la restricción de más de un bien, jurídico. De este modo, puede establecerse una pena compuesta sin que ello implique la imposición de más de una sanción (Sentencia 0003-2005-AI/TC, fundamento 250), es decir, sin afectar el principio ne bis in ídem ni el principio de proporcionalidad.
PLENO JURISDICCIONAL
Expedientes 00003-2016-PUTC y 00006-2016-PUTC (Acumulados)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Del 7 de mayo de 2020
Caso Decreto Legislativo del Notariado II
COLEGIO DE NOTARIOS DE SAN MARTÍN Y COLEGIO DE NOTARIOS DE LIMA C. PODER EJECUTIVO
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto Legislativo 1232, que modifica diversos artículos del Decreto Legislativo 1049, Decreto Legislativo del Notariado.
Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B.1. ARGUMENTOS DE LAS DEMANDAS SOBRE PRESUNTOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
B.2.ARGUMENTOS DE LAS DEMANDAS SOBRE PRESUNTOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
B.3. CONTESTACIÓN DE LAS DEMANDAS
II. FUNDAMENTOS
§ 1. INCONSTITUCIONALIDAD INDIRECTA Y EL PARÁMETRO DE CONTROL
CONSTITUCIONAL
§ 2. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA DEL DECRETO
LEGISLATIVO 1232
§ 3. INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO DEL DECRETO LEGISLATIVO 1232
3. 1. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LA AUTONOMÍA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES Y DEL MANDATO DE NO DISCRIMINACIÓN.
3.2. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DELOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, TIPICIDAD Y PROPORCIONALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
3.2.1. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS DISCIPLINARIAS CUESTIONADAS EN EL PRESENTE CASO
3.3. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS DISCIPLINARIAS SOBRE MULTAS CUESTIONADAS EN EL PRESENTE CASO
III. FALLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 7 días del mes de mayo de 2020, reunido el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Ledesma Narváez (presidenta), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ferrero Costa (vicepresidente), aprobado en la sesión del Pleno del 5 de setiembre de 2017. Asimismo, se agregan el fundamento de voto del magistrado Miranda Canales y los votos singulares de los magistrados Blume Fortini y Sardón de Taboada. Se deja constancia que el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera votará en fecha posterior.
I. ANTECEDENTES
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
El Colegio de Notarios de San Martín, con fecha 22 de febrero de 2016, y el Colegio de Notarios de Lima, con fecha 18 de abril 2016, pretenden que se declare la inconstitucionalidad por la forma de la totalidad del Decreto Legislativo 1232 por la supuesta vulneración del límite material contemplado en la Ley 30336, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de seguridad ciudadana, fortalecer la lucha contra la delincuencia y el crimen organizado, publicada el 1 de julio de 2015 en el diario oficial El Peruano.
Asimismo, ambos demandantes solicitan que este Tribunal declare inconstitucional por
el fondo el artículo 1 del Decreto Legislativo 1232, en cuanto modifica el artículo 137
de la Decreto Legislativo del Notariado.
Así también, el Colegio de Notarios de Lima solicita que se declare la inconstitucionalidad por el fondo de los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 1232, obre las modificaciones realizadas a los artículos 149, 150 y 152 del Decreto Legislativo 1049 y sobre la incorporación a este último de los artículos 149-A, 149-B y 149-C, respectivamente.
Por otra parte, el Poder Ejecutivo contesta y contradice la demanda presentada por el Colegio de Notarios de Lima, con fecha 14 de junio de 2017, y por el Colegio de Notarios de San Martín, con fecha 7 de agosto de 2018.
Finalmente, con fecha 28 de noviembre de 2017 las demandas de inconstitucionalidad
antes detalladas, correspondientes a los Expedientes 0003-2016-PI/TC y 0006-2016-
PI/TC, fueron acumuladas.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B.1.ARGUMENTOS DE LAS DEMANDAS SOBRE PRESUNTOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
Los argumentos expuestos en las demandas de ambos colegios profesionales con relación a la inconstitucionalidad por la forma de la norma impugnada son los siguientes:
-El Colegio de Notarios de San Martín y el Colegio de Notarios de Lima sostienen que, si bien el artículo 104 de la Constitución otorga al Poder Ejecutivo la facultad para legislar mediante decretos legislativos, no es menos cierto que esta potestad debe adecuarse a la materia y al plazo determinado por la ley autoritativa que emita el Congreso de la República.
-Los demandantes señalan que, en el presente caso, la Ley 30336 es la ley autoritativa que sustenta la elaboración de la norma impugnada. Aquella ley, sostienen los colegios profesionales, delegó al Poder Ejecutivo la facultad para legislar en materia de seguridad ciudadana, fortalecer la lucha contra la delincuencia y el crimen organizado.
-Asimismo, los demandantes alegan que, en virtud del literal “f” del artículo 2 de la Ley 30336, el Poder Ejecutivo se encontraba facultado para “optimizar el sistema nacional de los registros públicos, con la finalidad de garantizar la seguridad jurídica, previniendo la comisión de fraudes y la afectación de derechos de terceros”.
-Sin embargo, advierten los colegios de notarios demandantes, pese a que la materia delegada por el Congreso de la República es clara y precisa, el Decreto Legislativo 1232 regula temas relativos a la función notarial, a la organización del notariado y a las infracciones disciplinarias administrativas imputables al notario; es decir, a criterio de los demandantes, la norma impugnada regula aterías completamente distintas de aquellas a las que se refiere la Ley 30336.
-Por estas consideraciones, los demandantes concluyen que el Decreto Legislativo 1232 habría incurrido en un vicio de forma y, por lo tanto, debería declararse la inconstitucionalidad de la totalidad de la norma impugnada.
B.2.ARGUMENTOS DE LAS DEMANDAS SOBRE PRESUNTOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
B.2.1. Argumentos de ambos colegios profesionales con relación a la inconstitucionalidad por el fondo respecto del artículo 1 del Decreto Legislativo 1232, en cuanto modifica el artículo 137 del Decreto Legislativo 1049
Los demandantes sostienen que debe declararse la inconstitucionalidad por el fondo respecto del artículo 1 del Decreto Legislativo 1232, en cuanto modifica el artículo 137 de la Decreto Legislativo del Notariado en el siguiente extremo: “La presidencia del Consejo Directivo recae en el Decano del Colegio de Notarios con mayor número de agremiados”.
Los demandantes alegan que, cuando la norma dispone sobre quién debe recaer la presidencia del Consejo Directivo, se está sustituyendo la voluntad de la Junta de Decanos de los Colegios de Notarios del Perú; la cual, al constituirse, se organiza conforme a la autonomía de la que gozan todos y cada uno de los colegios de notarios de cada circunscripción territorial de la República.
Adicionalmente, indican que la Junta de Decanos de los Colegios de Notarios del Perú se rige por el Estatuto aprobado en sesión de la Asamblea General Extraordinaria el 12 de diciembre de 2014.En consecuencia, concluyen los demandantes, el Decreto Legislativo 1232 también habría vulnerado dicho instrumento normativo.
Por otro lado, el Colegio de Notarios de Lima refuerza su alegato sosteniendo que la segunda parte de la modificación del artículo 137 del Decreto Legislativo del Notariado por el artículo 1 del Decreto Legislativo 1232, según la cual “la presidencia del Consejo Directivo recae en el Decano del Colegio de Notarios con mayor número de agremiados” podría significar una afectación de la autonomía que corresponde a los colegios profesionales, toda vez que la norma impugnada supondría una restricción al derecho de elección de los notarios. Asimismo, para los demandantes esta disposición vulneraría el derecho a la igualdad, por cuanto constituiría un supuesto de discriminación indirecta.
En consecuencia, los demandantes sostienen que la norma impugnada, al modificar el artículo 137 de la Decreto Legislativo del Notariado, estaría do la autonomía de los colegios profesionales reconocida en el artículo e la Constitución, el derecho a la igualdad y no discriminación, y el derecho de los notarios a elegir sus autoridades.
B.2.2. Argumentos del Colegio de Notarios de Lima
– Se solicita, además, que este Tribunal declare la inconstitucionalidad por el fondo de los artículos 1 y 2 de la norma impugnada, en cuanto modifican los artículos 149, 150 y 152, e incorporan, respectivamente, los artículos 149-A, 149-B y 149-C al Decreto Legislativo 1049,Decreto Legislativo del Notariado.
– El recurrente alega que el artículo 149 establece infracciones disciplinarias clasificadas como muy graves, graves y leves, las que además han sido desarrolladas en los artículos 149-A, 149-B y 149-C, respectivamente. Sin embargo, advierte el demandante, no existe un criterio claro para distinguirlas, ya que en muchos casos parecen regular el mismo supuesto de hecho.
– En este sentido, argumenta el Colegio de Notarios de Lima que dichas disposiciones no respetan los principios constitucionales que rigen el derecho administrativo sancionador, tales como los principios de legalidad y tipicidad o taxatividad; vulnerando así el literal “d” del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución.
– Asimismo, sostiene que es necesario evitar la arbitrariedad y reducir el margen de discrecionalidad al momento de ejercer la potestad sancionadora, pues podría conducir a escenarios inconstitucionales.
– Por otro lado, respecto a la modificación del artículo 150 del Decreto Legislativo del Notariado, el demandante sostiene que la ausencia de los parámetros establecidos en la redacción original de dicho artículo resulta inconstitucional, por cuanto no existen criterios para graduar los diversos tipos de infracción y sanciones que regula la norma impugnada, y se vulnera con ello los principios de legalidad, taxatividad y proporcionalidad.
– Añade el demandante que dicho artículo no es compatible con los principios de proporcionalidad y ne bis in idem, toda vez que i) se han fijado penas muy severas como la destitución por la sola comisión de una falta muy grave, incluyéndose una multa pecuniaria pese a que el notario no es funcionario público; y ii) la sanción de multa acompaña a cualquiera de las sanciones previstas para las infracciones graves o muy graves.
– Por último, respecto a la modificación del artículo 152 del Decreto Legislativo del Notariado, el demandante señala que tal modificación es inconstitucional, por cuanto en su último párrafo establece que el titular de las multas no impugnadas en los procesos disciplinarios tramitados por el Tribunal de Honor de los colegios de notarios es el Consejo del Notariado, pese a que la modificación del artículo 150 de la Decreto Legislativo del Notariado, por el Decreto Legislativo 1232, señala que la multa debe ser considerada a favor de quien la impone, es decir del Tribunal de Honor de los colegios de notarios. Alega que con ello se vulnera la autonomía económica de estos colegios profesionales.
B.3.CONTESTACIÓN DE LAS DEMANDAS
El Poder Ejecutivo, a través de la Procuraduría Pública Especializada en Materia
Constitucional, contestó ambas demandas, negándolas y contradiciéndolas en todos sus
extremos, con base en lo siguiente:
– Con relación a la inconstitucionalidad formal, el demandado sostiene que la regulación contenida en el Decreto Legislativo 1232 tiene por finalidad fortalecer el control, supervisión y adopción de medidas en relación con la función notarial para que coadyuve al sistema de registros públicos.
– En este sentido, alega esta parte, mediante la norma impugnada se pretende evitar la comisión de delitos a través de fraudes en la expedición de instrumentos públicos notariales, a fin de emprender una eficaz lucha contra el crimen organizado en relación con actividades ilícitas como la estafa, la usurpación o el tráfico de terrenos.
– Asimismo, sostiene que, en virtud del artículo 1 y del literal “a” del artículo 2 de la Ley 30336, el Poder Ejecutivo es competente para legislar con el objeto de fortalecer la seguridad ciudadana, luchar contra la delincuencia, el crimen organizado, la usurpación y el tráfico ilícito de terrenos, entre otros aspectos.
-Adicionalmente, al amparo del literal “f’ del artículo 2 de la referida ley, también le ha sido delegada al Poder Ejecutivo la facultad para legislar, a fin de optimizar el sistema nacional de los registros públicos, con la finalidad de garantizar la seguridad jurídica, previniendo la comisión de fraudes y la afectación de derechos de terceros.
– En ese sentido, el Poder Ejecutivo sostiene que la seguridad jurídica está estrechamente vinculada con la función que cumple el sistema nacional de registros públicos y con toda aquella función que coadyuve a sus fines, como la función notarial.
– Finalmente, respecto a este punto, el demandado sostiene que, en la exposición de motivos de la norma impugnada, se señala que la norma pretende fortalecer el control, supervisión y adopción de medidas en relación con la función notarial, a fin de evitar la comisión de delitos a través de fraudes en la expedición de instrumentos públicos notariales.
– Por otro lado, respecto a la modificación del artículo 137 del Decreto Legislativo del Notariado, el Poder Ejecutivo niega que se esté afectando la autonomía de los colegios profesionales, toda vez que dicha disposición forma parte de las regulaciones que se han adoptado para garantizar el fortalecimiento de la función notarial.
– Asimismo, sostiene que el hecho de que la presidencia recaiga en el decano cuyo colegio profesional tenga el mayor número de agremiados no resulta inconstitucional; por el contrario, alega que ello representa una medida democrática que permite canalizar la voluntad de los notarios y no de los decanos de los colegios de notarios.
– Además, sostiene que no existiría una vulneración al derecho a la igualdad y no discriminación, en cuanto la discriminación indirecta invocada por el demandante no ha sido demostrada.
– También alega el demandado que no se ha indicado qué grupo se vería afectado, si el motivo es uno prohibido por la Constitución o si la condición para acceder a la presidencia es subjetiva u objetiva. Adicionalmente, sostiene que no se ha precisado tampoco por qué el requisito de ser decano del colegio con mayor número de agremiados resulta contrario a la Constitución; y, finalmente, advierte que tampoco se ha desarrollado el test de igualdad, el cual es indispensable para determinar la existencia de una vulneración en dicho ámbito.
– Por otra parte, respecto a la falta de tipicidad de las infracciones establecidas en los artículos 149-A, 149-B y 149-C, esta parte sostiene que, en la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, ya se ha indicado que es constitucionalmente válido aplicar la técnica del reenvío o remisiones normativas a otras fuentes para determinar infracciones administrativas.
– Asimismo, esta parte niega que exista similitud entre los supuestos de hecho de las infracciones reguladas en los artículos 149-A, 149-B y 149-C. También señala que el Colegio de Notarios de Lima no ha cumplido con identificar la norma constitucional afectada, limitándose a indicar que se trata de situaciones de incertidumbre.
[Continúa…]
