¡Atención! Sunafil no debe pronunciarse sobre hechos judicializados [Resolución 144-2021-Sunafil/TFL]

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Una nueva controversia se ha generado por los hechos suscitados en la Resolución 144-2021-Sunafil/TFL-Primera sala, pues los miembros de la primera sala discreparon acerca de resolver un hecho que se encontró judicializado. Finalmente, se resolvió en mayoría que se deberá esperar la resolución judicial para que Sunafil pueda pronunciarse sobre los hechos.

Sobre el caso específico, se multó a la empresa por haber efectuado actos que atentan contra la libertad sindical, al despedir al secretario de defensa de la organización sindical, sin que exista una justificación objetiva y razonable.

Ante esta multa, el empleador presentó el recurso de reconsideración ante el Tribunal, argumentando centralmente que se está dilucidando en sede judicial la nulidad del despido del extrabajador, por lo que no se debe continuar con el trámite del procedimiento administrativo sancionador (PAS), incurriendo en una interpretación errónea del numeral 2 del artículo 139 de la Constitución.

En ese sentido, el Tribunal comprobó que la autoridad inspectiva tomó conocimiento que el citado trabajador había interpuesto una demanda por nulidad del despido ante el Primer Juzgado de Trabajo de Lima Sur, el 27 de junio de 2017.

Así, considerando que la práctica antisindical referida se sustentó en la calificación del despido como uno nulo, y que este hecho es materia de un proceso judicial en trámite, de acuerdo con las razones expuestas, existe una triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos, por lo que es indispensable conocer la decisión de la magistratura para culminar el proceso sancionador.


Fundamentos destacados: 6.10 Por otro lado, si bien en el PAS no se ordena a disponer la reposición del trabajador en su puesto laboral, su determinación en sede judicial guarda íntima relación con la comisión de la infracción que nos ocupa (numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT).

6.11 Por lo tanto, al comprobarse la existencia de similitud de sujetos, hechos y  fundamentos entre ambas vías, se dispone la suspensión del PAS hasta que el proceso judicial tenga una sentencia con carácter de cosa juzgada.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala

Resolución N° 144-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 986-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE1
PROCEDENCIA : INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE : OWENS-ILLINOIS PERU S.A.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 732-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA : RELACIONES LABORALES

Sumilla: Se declara por mayoría FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por OWENS-ILLINOIS PERU S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 732-2021 SUNAFIL/ILM, de fecha 12 de mayo de 2021.

Lima, 27 de julio de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por OWENS-ILLINOIS PERU S.A. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 732-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 12 de mayo de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 6627-2017-SUNAFIL/ILM se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1657-2017-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales.

1.2 Mediante Imputación de cargos N° 275-2018-SUNAFIL/ILM/SIAI del 11 de junio de 2018, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 370-2018-SUNAFIL/ILM/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 637-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 24 de octubre de 2018, multó a la impugnante por la suma de S/ 73,811.25 por haber incurrido en:

– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por haber efectuado actos que atentan contra la libertad sindical, al despedir al secretario de defensa de la organización sindical, sin que exista una justificación objetiva y razonable, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.

1.4 Mediante escrito de fecha 26 de noviembre de 2018, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 637-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

i. Existe un conflicto sobre el fondo del asunto, dado que el mismo se encuentra, a su vez, siendo ventilado en el proceso judicial respectivo, relativo a la reposición del supuesto despido nulo.

ii. Ante la presencia de la triple identidad entre el presente procedimiento y el proceso judicial, corresponde que la autoridad se inhiba de emitir pronunciamiento.

iii. El despido del trabajador José Márquez es válido.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 732-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 12 de mayo de 2021[2], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 637-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE1, por considerar los siguientes puntos:

i. Respecto a los alegatos referidos al conflicto con el Poder Judicial, la resolución impugnada señala que:

“…esta Autoridad no ha desplazado al Poder Judicial en el juzgamiento de un caso o controversia que sea de su competencia, ni ha interferido en su labor, manteniéndose la independencia de la función jurisdiccional para resolver la cuestión de lo planteado por el extrabajador, señor José Antonio Márquez Rivera ante sus instancias … el procedimiento administrativo sancionador se tramita sin perjuicio de las acciones que pudiera ejecutar ante las instancias judiciales competentes, salvo que el Poder Judicial emita un mandato que ordene a esta Autoridad Administrativa continuar con el  desarrollo de sus competencias, situación que en el presente caso no ha ocurrido (…) (numeral 3.3).
(…)

…Entonces, un procedimiento administrativo sancionador lo inicia una Autoridad Administrativa y el administrado regulado (sujeto inspeccionado), pues la Autoridad Administrativa va a generar efectos sobre el administrado. En tal sentido, lo interpretado por la inspeccionada constituye una interpretación errónea sobre los sujetos intervinientes en un procedimiento administrativo sancionador (numeral 3.5)”[3].

ii. Por último, con relación al despido ejecutado, la resolución impugnada señala que:

“…se le pretende imputar al ex trabajador haber cometido faltas graves e incumplir con sus obligaciones de trabajo al haberse supuestamente dormido durante el horario de trabajo del 29 de mayo de 2017, a las 4:43 p.m. dejando desatendido la Línea de Formación B1, no obstante, conforme se aprecia del numeral 5 del Séptimo Hecho Verificado del Acta de Infracción, el video de seguridad proporcionado por la inspeccionada como única prueba de la supuesta falta grave que habría cometido el ex trabajador, no evidencia de manera clara que el trabajador se encontraba dormido, por no poder apreciarse con nitidez las imágenes del referido video solo se observa que el trabajador procedió a sentarse en su área de trabajo, más aún si inmediatamente ingresa al Gerente de Planta, el trabajador se levanta, por lo que en dicho video no acredita por sí mismo el hecho imputado, siendo este el único medio probatorio al respecto que presento la inspeccionada …; motivo por el cual, la actuación de la inspeccionada en atribuir como grave la supuesta conducta infractora y despedir al ex trabajador como sanción, evidencia la no aplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad, más aún si, como se señaló, no es posible determinar del video de seguridad si el ex trabajador se quedó dormido; por lo que, no existe la justa causa debidamente demostrada (numeral 3.13)”[4].

1.6 Mediante escrito de fecha 02 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 732-2021-SUNAFIL/ILM.

1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 910-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 14 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[5], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[6], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[7] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[8], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[9] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con
independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre
todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE OWENS-ILLINOIS PERU S.A.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que OWENS-ILLINOIS PERU S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 732-2021- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 73,811.25 por la comisión de la infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el artículo 25.10 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución[10].

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por OWENS-ILLINOIS PERU S.A.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

5.1 Mediante escrito de fecha 02 de junio, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 732-2021-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

– Del conflicto con la función jurisdiccional

Precisa que, pese a que se está dilucidando en sede judicial la nulidad del despido del ex trabajador José Antonio Marquez Rivera, se ha dispuesto continuar con el trámite del procedimiento administrativo sancionador (PAS), incurriendo en una interpretación errónea del numeral 2 del artículo 139 de la Constitución.

En ese sentido, cuestiona el hecho que se haya privilegiado la aplicación de una norma legal que la constitucional.

Asimismo, precisa que la aplicación del citado precepto permite evitar incongruencia en las decisiones de las autoridades respectivas, por lo que corresponde suspender el desarrollo del PAS hasta la culminación del proceso judicial.

Por otro lado, refiere que, en el caso de autos, y lo ventilado a nivel judicial, existe la triple identidad que dispone el artículo 75 del TUO de la LPAG, es decir, tanto en materia, hechos y sujetos, generando la causal de inhibición de la autoridad administrativa para resolver sobre el asunto.

A su vez, manifiesta que, según el numeral 7.2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII – Directiva sobre el Ejercicio de la Función Inspectiva-, aprobada mediante la Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL del 03 de febrero  de 2020, se ha regulado claramente el mandato de cerrar la orden de inspección ante la presencia de una materia ventilada en el proceso judicial respectivo.

– De la afectación al debido procedimiento

De otro lado, argumenta que se ha vulnerado su derecho al debido procedimiento, toda vez que se ha omitido motivar el nexo causal entre el despido del citado trabajador y su condición de sindicalista. Así, considera que existe una ineficiencia en la motivación, tanto a nivel interna como externa, máxime si la competencia para determinar la legalidad del despido le asiste únicamente al Poder Judicial.

De igual manera, sostiene que no se ha analizado los argumentos expuestos en su escrito de descargos y apelación, vulnerando su derecho de defensa.

– De la caducidad invocada

Finalmente, solicita la declaratoria de caducidad del presente PAS, dado que, desde la notificación del inicio del PAS hasta la fecha, no se ha resuelto la presente materia controvertida, superando largamente el plazo de nueve (09) meses que refiere la Ley.

Por ende, invoca la nulidad de la resolución materia de revisión.

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Si corresponde suspender el PAS seguido contra OWENS-ILLINOIS PERU S.A.

6.1 En vista que la impugnante ha manifestado que la presente controversia se encuentra siendo ventilada, a su vez, en el fuero jurisdiccional, corresponde a esta Sala dilucidar si amerita la suspensión del presente PAS, de conformidad al ordenamiento administrativo de la materia.

6.2 Al respecto, debe indicarse que el artículo 13 del Decreto Supremo N° 017-93-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante, TUO de la LOPJ) establece que “cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestión contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la administración pública, se suspende aquel por la autoridad que conoce del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio (…)”[11].

6.3 De esto último, Morón Urbina[12] expresa lo siguiente:

El supuesto de la cuestión judicial previa a la vía administrativa (…) se refiere a aquellos casos en los cuales la autoridad administrativa se convenza que una situación contenciosa surgida en el procedimiento que instruye no permita su resolución, se suspenda hasta que la autoridad judicial declare el derecho.

Orientándose a preservar la función administrativa dentro de sus propios límites, sin asumir implicancias jurisdiccionales, es que ha desarrollado la figura contemplada en estas normas y que se conoce en la doctrina como la preadministratividad de la vía judicial o “carácter prejudicial civil ante la Administración”. Se suscita esta figura cuando, anticipadamente a la
resolución administrativa sobre alguna materia de su competencia, resulta necesario obtener la decisión en la vía judicial sobre una cuestión litigiosa o contenciosa cuya competencia es natural del órgano jurisdiccional[13].

6.4 De la misma manera, es importante analizar las implicancias del presente dispositivo a la luz de lo dispuesto en el artículo 75° del TUO de la LPAG sobre el conflicto con la función jurisdiccional, el cual establece que:

Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional

75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano
jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.

75.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones Colectivas (sub materia: Libertad Sindical y otros).

[2] Notificada a la inspeccionada el 14 de mayo de 2021.

[3] Páginas 3 al 4 de la Resolución de Intendencia N° 732-2021-SUNAFIL/ILM, obrante en el folio 106 y su reverso del expediente sancionador.

[4] Páginas 6 al 7 de la Resolución de Intendencia N° 732-2021-SUNAFIL/ILM, obrante en el reverso del folio 107 al 108 del expediente sancionador.

[5] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[6] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806,
Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[7] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[8] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[9] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

[10] Iniciándose el plazo el 15 de mayo de 2021.

[11] En igual sentido, tenemos el artículo 4 del TUO de la LOPJ, cuyo texto estipula que “ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional”.

[12] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica. 2011, p. 313.

[13] El subrayado no es del original.

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