Sunafil no requiere pronunciamiento previo del órgano judicial para determinar la desnaturalización de contratos de locación [Res. 087-2021-Sunafil]

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Mediante la Resolución 087-2021-Sunafil, confirmó la infracción grave en materia de  relaciones laborales, por no registrar en la planilla electrónica al señor Pedro Joel Rodríguez  Moreno como trabajador desde el 13 de diciembre de 2013.

La empresa sancionada había apelado la sanción, argumentando principalmente que la autoridad administrativa de inspección no tiene competencia para revisar contratos de locación de servicios. Además, también señaló que el trabajador los ha demandado por desnaturalización de contrato de trabajo,  beneficios sociales e intereses legales, así como  reposición laboral, por lo que es la autoridad judicial quien debe pronunciarse.

Sobre esto, la Intendencia regional señaló que en el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o  responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o  jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del  sector público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada.

Asimismo, respecto a la demanda interpuesta por el trabajador, la Intendencia recordó que el numeral 74.2 del artículo 74 del TUO de la LPAG, establece que: “solo por ley o mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto, puede ser exigible a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa de su competencia”.

En ese sentido, lo alegado por el empleador no la exime de responsabilidad, puesto que la competencia establecida en la Ley 29497, Nueva Ley Procesal del Trabajo, no impide ni limita la acción de la Inspección del Trabajo ni el cumplimiento de sus finalidades reguladas en el artículo 3 de la Ley General de Inspección de Trabajo.


Fundamento destacado: 3.22. Asimismo, corresponde señalar que, en atención a lo prescrito en el artículo 75° del TUO de la LPAG, no corresponde inhibirse, al no concurrir las condiciones señaladas en la citada norma, esto es, i) la necesidad objetiva de obtener un  pronunciamiento judicial previo, toda vez que al ser los casos sometidos a la Inspección de Trabajo para una comprobación del cumplimiento o no de obligaciones sociolaborales establecidas por ley, no requiere un pronunciamiento previo del órgano jurisdiccional para  determinar la responsabilidad de la inspeccionada, y ii) estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos en tanto en la vía judicial las partes la componen el trabajador y la  inspeccionada; mientras que en el presente procedimiento, son partes la autoridad  administrativa y la inspeccionada. Por su parte, en el proceso judicial se busca satisfacer la  pretensión del trabajador demandante y en este procedimiento se tutela el interés público por medio de la sanción ante la comisión de faltas administrativas. Por lo que corresponde desestimar lo alegado por el inspeccionado en su recurso de apelación.


RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 087-2021-SUNAFIL/ILM

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 1858-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4
INSPECCIONADO (A): BANCO DE LA NACIÓN

Lima, 19 de enero de 2021

VISTO: El recurso de apelación interpuesto por el BANCO DE LA NACIÓN (en adelante, el inspeccionado) contra la Resolución de Sub Intendencia N° 208-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 19 de abril de 2018 (en adelante, la resolución apelada), expedida en el marco del procedimiento sancionador y, al amparo de las disposiciones contenidas en la Ley General de Inspección del Trabajo – Ley N° 28806 (en adelante, la LGIT) y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y normas modificatorias (en lo sucesivo, el RLGIT); y,

I. ANTECEDENTES

1.1. De las actuaciones inspectivas

Mediante la Orden de Inspección N° 4775-2016-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto del inspeccionado, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1345-2016-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica al inspeccionado por la comisión de infracciones en materia de relaciones laborales y contra la labor inspectiva.

1.2. De la resolución apelada

Obra en autos la resolución apelada que, en mérito al Acta de Infracción, impuso multa al inspeccionado por la suma de S/ 11,060.00 (Once Mil Sesenta con 00/100 Soles), por haber incurrido en:

– Una infracción Grave en materia de relaciones laborales, por no registrar en la planilla electrónica al señor Pedro Joel Rodríguez Moreno como trabajador desde el 13 de diciembre de 2013, tipificada en el numeral 24.2 del artículo 24 del RLGIT.

– Una infracción Muy Grave contra la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento emitida el 17 de mayo de 2016, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

II. DEL RECURSO DE APELACIÓN

Con fecha 25 de junio de 2018, el inspeccionado interpuso recurso de apelación contra la resolución de primera instancia, argumentando:

i) Solicitan la nulidad de la resolución apelada, por cuanto la autoridad administrativa no tiene competencia para revisar contratos de locación de servicios, de acuerdo a lo establecido en la Directiva Nacional N° 009-2008-MTPE/2/11.4, pues son una empresa que pertenece a la actividad empresarial del Estado. Por lo que, la adquisición de ciertos servicios lo efectúa bajo el ámbito de aplicación del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y lo dispuesto en el Código Civil.

ii) Asimismo, señalan que la mencionada Directiva indica que las actuaciones inspectivas se realizarán únicamente cuando se acredite estar sujetos el régimen laboral de la actividad privada, debiendo la inspección de trabajo, dejar a salvo el derecho de quienes acrediten o refieren estar sujetos a relaciones contractuales distintas, para probar ello, realizan una transcripción de la mencionada Directiva, la cual se encuentra vigente, además, los contratos de Locación de servicios firmados entre los locadores y el Banco de la Nación, señalan que la solución de controversias deberá ser resuelta de manera inapelable mediante arbitraje de derecho.

iii) Se pretende desconocer la Directiva Nacional N° 009-2008-MTPE/2/11.4, sin tener en cuenta lo señalado en el artículo 5 del Decreto Supremo N° 004-2011-TR, que menciona que las Directivas aprobadas por Resolución Directoral de la Dirección General de Inspección de Trabajo siguen vigentes, son de obligatorio cumplimiento, entonces el inspector no era competente para actuar y al desconocerse dicha directiva de manera encubierta se estaría realizando control difuso, sin tener potestad para ello.

iv) La resolución apelada deviene en nula pues no se ha considerado que el Tribunal Constitucional ha establecido en la sentencia recaída en el Expediente N° 00002- 2010-PI/TC, que para laborar en entidades del Estado es necesario que exista plaza vacante, previamente presupuestada, por lo que mínimamente a la fecha en la que se ordene se ingrese a planilla electrónica al locador, debe existir plaza vacante y presupuestada, lo cual no ha sido verificado por autoridad administrativa de trabajo. Además, no se ha tomado en cuenta que, para ingresar al servicio del Estado, en mérito a lo señalado en la Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público, se debe realizar un concurso público, abierto y por grupo ocupacional, en base a los méritos y capacidad de las personas.

v) El inspector establece una infracción, sin tener en cuenta los antecedentes, como los diversos contratos de locación de servicios entre el señor Rodríguez y el Banco de la Nación, el cual se sujeto a lo enmarcado en el Código Civil, además la retribución a esta persona siempre fue por recibo por honorarios, por lo que no se le podría calificar como trabajador. Así, de manera indebida se ha realizado la aplicación del principio de primacía de la realidad, pues únicamente los órganos jurisdiccionales pueden determinar la existencia de una relación laboral por periodos anteriores, pues la constatación realizada por el inspector fue en el año 2016, y no el 13 de diciembre de 2013, como erróneamente quiere retrotraer el inspector. En tal sentido, en el supuesto negado en el que se hubiese determinado la existencia de un vínculo laboral, este sería desde la fecha de la verificación del inspector y no antes, dado que no es posible aplicar el principio de primacía de realidad basado en documentos.

vi) No se advierte la presencia de los elementos del contrato de trabajo, pues no existe remuneración directa reflejada en una boleta de pago, ya que el locador recibía sólo una retribución, por los servicios prestados el cual se refleja en el recibo por honorarios; no hay una prestación personal, pues el locador solo cumplió con el servicio requerido, sin tener un horario de trabajo ni marcar su asistencia, para tal efecto debe revisarse la Directiva BN-DIR-4100-008-05 que norma la asistencia y permanencia del personal, donde consta el horario de todo el personal a nivel nacional, el mismo que no es ni parecido al que se señala en la resolución, cabe señalar que nunca se le ha descontado al señor Rodríguez por tardanzas o salidas antes de las horas, no existiendo control de horario; y, no existe subordinación, sólo se encontraba obligado a dar cuenta del servicio prestado.

vii) Con la infracción referida al incumplimiento con la medida inspectiva de requerimiento, se ha establecido una doble infracción por un mismo supuesto, inobservándose lo señalado en el artículo 230 numeral 10 de la Ley N° 27444, que establece el principio del ne bis in ídem a nivel administrativo, lo cual ha sido evaluado también en el área de inspección de trabajo del Ministerio de Trabajo, en la resolución sub directoral N° 431-2013-MTPE, de acuerdo al criterio establecido en el oficio circular 0038-2008-MTPE/2/11.4.

viii) El señor Rodríguez los ha demandado por desnaturalización de contrato de trabajo, beneficios sociales e intereses legales, así como reposición laboral, lo cual se encuentra en el Expediente judicial N° 14240-2016-0-1801-JR-LA-09, por lo que es la autoridad judicial quien debe pronunciarse, en base al numeral 2 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, lo cual ha sido confirmado por la Sunafil, en un caso homólogo que obra en la Orden de Inspección N° 15935-2014-SUNAFIL/ILM.

III. CONSIDERANDO

3.1. Resulta pertinente acotar que las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales, conforme a la definición señalada en el artículo 1° de la LGIT; en ese sentido, las actuaciones inspectivas están dirigidas a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, independientemente sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.

3.2. De acuerdo a lo establecido en los artículos 16°1 y 47°2 de la LGIT, los hechos constatados por los Inspectores de Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción, observándose los requisitos que se establezcan, merecen fe y se presumen ciertos; en ese sentido, constituyen prueba relevante en el procedimiento administrativo sancionador, pero dicha presunción admite prueba en contrario, ya que el legislador en las citadas disposiciones normativas dispone que los interesados en defensa de sus derechos pueden presentar pruebas contradiciendo las constataciones de la autoridad inspectiva.

3.3. Ahora bien, en relación a lo señalado en los numerales i), ii) y iii) del punto II de la presente resolución, sobre la competencia que señala el inspeccionado, se advierte que la inspeccionada realizó el mismo descargo contra el Acta de Infracción, el cual ha sido valorado y debidamente motiva en los considerados 22 al 27 de la resolución apelada. Al respecto, es pertinente mencionar que el numeral 1 del artículo 4 de la LGIT, establece que «En el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en: 1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada. (…)».

3.4. Cabe precisar que, las actuaciones inspectivas, materia del presente procedimiento sancionador, se desarrollaron bajo la vigencia de la Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/INII, Reglas generales para el ejercicio de la función inspectiva, la cual señala en el punto 6.4.2 la fiscalización en entidades públicas, indicando en el punto 6.4.2.I. «en caso el empleador sea del sector público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, podrán desarrollarse actuaciones siempre que se encuentren sujetos al régimen laboral de la actividad privada o cuando el o los trabajadores tengan una relación contractual que este comprendido en dicho régimen laboral», asimismo, el punto 6.4.2.4 menciona «las actuaciones inspectivas se siguen únicamente respecto de los trabajadores que se encuentren bajo el régimen laboral de la actividad privada o les corresponda la aplicación de dicho régimen (…)».

3.5. Aunado a ello, en concordancia con el literal 3 del artículo 5 de la LGIT, se establece que «En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores del trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: Proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente (…)», lo cual ocurrió en el presente caso, pues del desarrollo de las funciones de inspección, la inspectora comisionada, determinó que entre el inspeccionado y el señor Pedro Joel Rodríguez Moreno, existe una relación de naturaleza laboral, y no una relación de prestación de servicios como pretende justificar el inspeccionado.

3.6. En este punto es pertinente mencionar que el punto 8.1 de la Directiva N° 001-2016- SUNAFIL/INII, señala lo siguiente: «Deróguese o déjese sin efecto todas aquellas disposiciones normativas de igual o inferior rango que se opongan o contradigan a la presente Directiva», en tal sentido, lo señalado por la inspeccionada no enerva lo determinado por la autoridad de primera instancia, debiendo desestimarse lo alegado por el inspeccionado en este extremo de su recurso de apelación.

[Continúa…]

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