Silencio administrativo negativo no habilita plazo de caducidad para interponer demanda [Casación 7934-2015, Lima]

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Fundamentos destacados. Séptimo.- De la interpretación sistemática de las normas glosadas se desprende que, ante la impugnación del silencio administrativo negativo generado por la omisión de la Administración Pública, no es procedente el cómputo de plazos, ni términos para su impugnación. Es decir, es evidente que aún habiendo operado el silencio administrativo negativo ante el no pronunciamiento por parte de la administración respecto de la petición solicitada por el administrado, no es posible iniciar en su contra el cómputo del plazo, ni establecer un término para su impugnación. Lo que significa, que la resolución denegatoria ficta no puede constituir un acto administrativo firme y por ende computar el plazo de caducidad de tres meses que establece el artículo 19° del texto Único Ordenado de la Ley N.° 27584.

Octavo.- En este sentido, resulta importante tener presente lo señalado por el profesor Morón Urbina: “El numeral 188.5 de este artículo está dedicado a resolver la situación planteada por la ocurrencia del silencio administrativo negativo en función al cómputo de los plazos para la interposición de recursos administrativos y judiciales subsecuentes. La posición del legislador es que el administrado no se perjudique con el inicio de plazos por producirse el silencio administrativo, por lo que el acceso a la siguiente instancia (si se produce el silencio en la primera instancia) o a la sede judicial (en el caso de amparo) queda abierto indefinidamente en tanto la administración no dicte la resolución expresa”2.


Sumilla.- Que aún habiendo operado el silencio administrativo negativo ante el no pronunciamiento por parte de la administración respecto de la petición solicitada por el administrado, no es posible iniciar en su contra el cómputo del plazo, ni establecer un término para su impugnación, es decir que la resolución denegatoria ficta no puede constituir un acto administrativo firme.


CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA
PRIMERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA
CASACIÓN Nº 7934-2015, LIMA

Lima, doce de enero de dos mil diecisiete.-

VISTA: La causa número siete mil novecientos treinta y cuatro – dos mil quince – LIMA; en audiencia pública de la fecha; y, luego de verificada la votación con arreglo a Ley, se emite la siguiente sentencia:

MATERIA DEL RECURSO:

Se trata del recurso de casación interpuesto por la demandante Luisa Sangama Rivera, de fecha cinco de noviembre de dos mil catorce, obrante de fojas 1674 a 1680, contra el auto de vista de fecha quince de agosto de dos mil catorce, obrante de fojas 1632 a 1650, en el proceso contencioso administrativo seguido con el Seguro Social de Salud – ESSALUD, sobre aumentos de gobierno y otros cargos.

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CAUSALES DEL RECURSO:

El recurso de casación ha sido declarado procedente mediante resolución de fecha nueve de marzo de dos mil dieciséis, que corre de fojas 46 a 50 del cuaderno de casación por las causales de: i) Infracción normativa de los incisos 3) y 5) del artículo 139° de la Constitución Política del Estado. ii) Infracción normativa del artículo 188° de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N.° 27444[1].

CONSIDERANDO:

Primero.- Por demanda de fecha cuatro de octubre de dos mil siete, de fojas 83 a 89, la recurrente Luisa Sangama Rivera, interpone demanda contenciosa administrativa contra el seguro Social de salud-ESsalud, solicitando que se declare la nulidad, insubsistencia e inaplicabilidad de la Resolución administrativa ficta de fecha veintiuno de agosto de dos mil tres, que declare improcedente su recurso de apelación de fecha ocho de julio de dos mil tres y de la Resolución Administrativa Ficta recaída en su solicitud de fecha seis de mayo de dos mil tres; y como consecuencia de ello, pide que se le abone el saldo insoluto de pago de sus remuneraciones dejadas de pagar en mérito de los aumentos otorgados por el gobierno central desde el mes de julio de mil novecientos ochenta y ocho al mes de agosto de mil novecientos noventa y dos, así como el abono de los adeudos devengados derivados de la aplicación de los mismos incluidos sus intereses legales. La demandante refiere que es servidora nombrada de ESsalud, sujeto al régimen laboral de la actividad pública del Decreto Legislativo N.° 276, es por ello que le corresponde percibir todos los incrementos remunerativos otorgados por el Gobierno Central, sin embargo, pese a haber solicitado en dos oportunidades, la demandada no ha cumplido con responder a sus solicitudes, menos ha cumplido con pagarle los aumentos remunerativos otorgados por el Gobierno Central, lo que vulnera su derecho a la remuneración y a percibir los beneficios laborales.

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Segundo.- El apoderado judicial del Seguro Social de salud-ESsalud, por escrito de fojas 121 a 133, se apersona al proceso y deduce la excepción de caducidad, señalando que la demandante presenta su demanda contenciosa administrativa fuera del plazo previsto por el artículo 17° numeral 3) de la Ley N.° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, dado que, el recurso de apelación se denegó el veintiuno de agosto de dos mil tres y la demanda se presentó el tres de septiembre de dos mil siete.

Tercero. – El auto de primera instancia expedido mediante Resolución N.° 04, de fecha veinticinco de enero de dos mil diez, de fojas 502 a 505 declara infundada la excepción de caducidad deducida por la demandada, por considerar el juez del proceso, que la demandante tenía habilitado de manera indefinida su derecho de acceder al órgano jurisdiccional porque el plazo que duró el silencio o la inercia de la administración no puede generar la caducidad del derecho de acción.

Cuarto. – El auto de segunda instancia expedido mediante resolución N.° 26, de fecha quince de agosto de dos mil catorce, de fojas 1632 a 1650, revoca el auto apelado en el extremo que declara infundada la excepción de caducidad y reformándola la declara fundada, en consecuencia, nulo todo lo actuado y por concluido el proceso. Señala el colegiado superior que en el caso concreto se evidencia que la resolución ficta denegatoria, se origina en mérito al recurso de apelación presentado por la demandante contra la denegatoria ficta de su solicitud, dicho medio impugnatorio fue interpuesto el ocho de julio de dos mil tres, como la propia recurrente lo señala en su escrito de demanda; consecuentemente, a la fecha presentada la demanda, se encuentra vencido en exceso el plazo previsto para demandar la nulidad del acto administrativo ficto generado por la omisión de la administración, incurriendo en la causal de improcedencia establecida en el artículo 21° inciso 2) de la Ley N.° 27584.

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Quinto. – Estando a las causales del recurso de casación concedidas por el Tribunal Supremo corresponde verificar en el presente caso, el error de naturaleza procesal en la decisión cuestionada, la misma que se traduce en verificar, si la Sala Superior al emitir el auto de vista incurrió en infracción de las siguientes disposiciones: los incisos 3) y 5) del artículo 139° de la Constitución Política del Estado y el artículo 188 de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N.° 27444.

Sexto. – Sobre las causales de infracción normativa de los incisos 3) y 5) del artículo 139° de la Constitución Política del Estado e infracción normativa del artículo 188 de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N.° 27444. De los argumentos expuestos por la Sala Superior, se observa que la controversia del presente proceso se circunscribe en determinar si la demanda de autos ha sido o no interpuesta dentro del plazo legal establecido en la Ley N.° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo. Al respecto, cabe precisar que, si bien el numeral 1) del artículo 19° del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27584, aprobado por el Decreto Supremo N.° 013-2008-JUS establece como plazos, respecto del silencio administrativo negativo, que: “La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos: (…) 3. Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observará lo establecido en el numeral 188.5 del artículo 188° de la Ley N.º 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General. (…) Los plazos a los que se refiere el presente artículo son de caducidad. Al respecto, corresponde señalar que, el numeral 5) del artículo 188° de la Ley N.° 27444 prescribe que: “El silencio administrativo Negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación”.

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Séptimo. – De la interpretación sistemática de las normas glosadas se desprende que, ante la impugnación del silencio administrativo negativo generado por la omisión de la Administración Pública, no es procedente el cómputo de plazos, ni términos para su impugnación. Es decir, es evidente que, aun habiendo operado el silencio administrativo negativo ante el no pronunciamiento por parte de la administración respecto de la petición solicitada por el administrado, no es posible iniciar en su contra el cómputo del plazo, ni establecer un término para su impugnación. Lo que significa, que la resolución denegatoria ficta no puede constituir un acto administrativo firme y por ende computar el plazo de caducidad de tres meses que establece el artículo 19° del texto Único Ordenado de la Ley N.° 27584.

Octavo. – En este sentido, resulta importante tener presente lo señalado por el profesor Morón Urbina: “El numeral 188.5 de este artículo está dedicado a resolver la situación planteada por la ocurrencia del silencio administrativo negativo en función al cómputo de los plazos para la interposición de recursos administrativos y judiciales subsecuentes. La posición del legislador es que el administrado no se perjudique con el inicio de plazos por producirse el silencio administrativo, por lo que el acceso a la siguiente instancia (si se produce el silencio en la primera instancia) o a la sede judicial (en el caso de amparo) queda abierto indefinidamente en tanto la administración no dicte la resolución expresa”[2].

Noveno. – Siguiendo este criterio interpretativo, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente N.° 1003-1998-AA/TC de fecha seis de agosto de dos mil dos, fundamento 3, ha llegado a la siguiente conclusión: “el administrado, transcurrido el plazo para que la administración resuelva el recurso impugnativo interpuesto, tiene la potestad de acogerse al silencio administrativo y así acudir a la vía jurisdiccional – o de esperar el pronunciamiento expreso de la administración. (…) Sobre el particular, deben resaltarse dos aspectos: Se trata de una presunción en beneficio del particular únicamente, y su efecto es abrir la vía jurisdiccional, indefinidamente, en tanto la Administración no haya resuelto expresamente el recurso”.

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Décimo.- Bajo los presupuestos normativos y jurisprudencial desarrollados precedentemente, en el presente caso, de las pruebas documentales anexadas a la demanda de autos, se verifica que la demandante está impugnando en el presente proceso el silencio administrativo negativo recaído en su solicitud de fecha 06 de mayo de 2013 y en su recurso de apelación de fecha 08 de julio de 2003, por tanto, su pretensión se encuentra en el supuesto normativa que prevé el artículo 19° numeral 3) del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27584, el cual establece que cuando se trate de la impugnación del silencio administrativo negativo, se observará lo establecido en el artículo 188.5 de la ley N.° 27444, el mismo que dispone que el silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos, ni términos para su impugnación; en consecuencia, cuando la actora interpone su demanda con fecha 04 de octubre de 2007, impugnando el silencio administrativo negativo en que incurrió la misma administración pública, no habría operado el plazo de caducidad de tres meses que establece el artículo 19° del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27584.

Undécimo.- Siendo ello así, se verifica que los argumentos señalados en el auto de vista por el Colegiado Superior para declarar fundada la excepción de caducidad, carecen de una debida motivación en los términos establecidos por el Tribunal Constitucional, por haber incurrido en una motivación aparente, toda vez que los hechos que sustentan su decisión (impugnación de silencio administrativo negativo), no se subsumen en el supuesto de hecho que prevé el artículo 21° inciso 2)[3] del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27584, sino en supuesto normativo previsto por el artículo 19° numeral 3) del mismo texto normativo.

Duodécimo.- De lo expuesto, se concluye que la Sala Superior al emitir la resolución impugnada, ha incurrido en error procesal, al fundamentar su decisión contraviniendo el derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales y, con ello, el debido proceso; razón por la cual cabe amparar el presente Recurso de Casación respecto a la causal de infracción normativa del artículo 139° incisos 3) y 5) de la Constitución Política del Perú e infracción normativa del artículo 188 de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N.° 27444[4].

DECISIÓN: Por estas consideraciones, de conformidad con el Dictamen del señor Fiscal Supremo; y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 396° del Código Procesal Civil, modificado por la Ley N° 29364; Declararon: FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la demandante Luisa Sangama Rivera, de fecha cinco de noviembre de dos mil catorce, obrante de fojas 1674 a 1680; CASARON el auto de vista de fecha quince de agosto de dos mil catorce, obrante de fojas 1632 a 1650, en el proceso contencioso administrativo; seguido con el Seguro Social de Salud – ESSALUD, sobre aumentos de gobierno y otros cargos, y actuando en sede de instancia CONFIRMARON la resolución apelada que declaró infundada la excepción de caducidad; debiéndose proseguir el trámite conforme a Ley; ORDENARON la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano” en el modo y forma previsto en la Ley; en los seguidos con el Seguro Social de Salud-EsSalud, sobre Acción Contencioso Administrativa; y, los devolvieron. Interviniendo como Ponente, la Señora Juez Supremo Chumpitaz Rivera.

S.S.
RODRÍGUEZ MENDOZA
CHUMPITAZ RIVERA
TORRES VEGA
MAC RAE THAYS
CHAVES ZAPATER


[1] Artículo 188°.- Efectos del silencio administrativo 188.5 El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación.

[2] MORON URBINA, Juan Carlos, Ob. Cit. Pág. 543

[3]  2. Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos en la presente Ley. El vencimiento del plazo para plantear la pretensión por parte del administrado, impide el inicio de cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma actuación impugnable

[4] Artículo 188.- Efectos del silencio administrativo 188.5 El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación.

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