Sumario: 1. Introducción; 2. Antecedentes; 3. Sobre la relación de consumo; 4. Sobre el deber de información; 5. Sobre la idoneidad del servicio; 6. Sobre las normas en materia de educación; 7. Las facultades de supervisión y fiscalización de Indecopi; 8. Las vías de acción de los consumidores ante supuestas infracciones; 9. Conclusión.
1. Introducción
Uno de los sectores del país que se ha visto directamente afectado con la llegada del covid-19, es el sector educativo. Esta afectación se expresa en el cambio de la forma de prestación del servicio, la imposibilidad de los padres de familia de cumplir con los costos de las pensiones al haberse reducido sus ingresos, el hecho que los colegios particulares, en no pocos casos, han disminuido ínfimamente el costo de la contraprestación, además de otros problemas pedagógicos que trae consigo la educación a distancia.
Realizar un análisis de esta problemática resulta urgente y necesario, ya que está en juego un derecho fundamental de la persona humana reconocido en la Constitución Política de nuestro país en el artículo 13, el cual señala que la educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana. Además, según el artículo 2 de la Ley General de Educación – Ley 28044, la educación es un derecho fundamental de la persona y de la sociedad. El Estado garantiza el ejercicio del derecho a una educación integral y de calidad para todos y la universalización de la educación básica. La sociedad tiene la responsabilidad de contribuir a la educación y el derecho a participar en su desarrollo.
Es oportuno reconocer también la universalización de la educación básica. Según el artículo 12 de la Ley General de Educación, para asegurar la universalización de la educación básica en todo el país como sustento del desarrollo humano, la educación es obligatoria para los estudiantes de los niveles de inicial, primaria y secundaria. El Estado provee los servicios públicos necesarios para lograr este objetivo y garantiza que el tiempo educativo se equipare a los estándares internacionales. Corresponde a los padres, o a quienes hagan sus veces, asegurar la matrícula oportuna de los estudiantes y su permanencia en los centros y programas educativos. Considerando este artículo, reconocemos que el Estado debe expedir el cuerpo normativo suficiente y necesario que permita el desarrollo pleno y eficiente del servicio educativo, sin importar si se trate de servicios públicos o privados.
Es más, al ser un derecho fundamental, el cuerpo normativo debe estar preparado ante situaciones que impidan el desenvolvimiento común del servicio; por ejemplo, un evento pandémico como el que impide a los estudiantes asistir de forma presencial al dictado de clases académicas. En este contexto, encontramos que la Ley General de Educación prevé la posibilidad de la educación a distancia en su artículo 27, e indica que esta es una modalidad del sistema educativo caracterizada por la interacción simultánea o diferida entre los actores del proceso educativo, facilitada por medios tecnológicos que propician el aprendizaje autónomo. Es aplicable a todas las etapas del sistema educativo, de acuerdo con la normativa en la materia. Esta modalidad tiene como objetivo complementar, reforzar o reemplazar la educación presencial atendiendo las necesidades y requerimientos de las personas.
Este derecho a la educación, al que toda persona debe tener acceso sin excepción (al menos en la educación básica), se materializa a través de los centros de enseñanza, los cuales pueden ser públicos, a cargo del estado; o privados, a cargo de empresas privadas, instituciones religiosas, entre otros.
Ahora bien, el hecho de que existan instituciones educativas privadas no desmerece que el servicio educativo sea público, nota que nace del carácter fundamental del derecho; por lo tanto, existen un conjunto de obligaciones expresadas a través de las normas del sector que toda institución educativa privada debe cumplir de forma independiente al régimen de gestión de cada institución. La existencia de educación privada se sustentaría básicamente en la libertad de enseñanza y de los valores y creencias que los padres decidan transmitir a sus hijos; por ende, en respuesta a esta facultad de los padres de familia, como derecho reconocido constitucionalmente, el Estado ampara y promueve la creación de instituciones educativas privadas, que respondan a los intereses y expectativas de los padres.
En dicha línea de pensamiento, podemos indicar que en un colegio privado se establece una relación entre el padre de familia y el promotor de la institución, sobre la base del derecho de educación y la libertad de enseñanza y, colocándonos en el plano del Código de Protección y Defensa del Consumidor, se configura una relación consumidor-empresa que se rige por las leyes del mercado y se concretiza en un contrato donde se establecen las contraprestaciones de ambas partes. La labor que tiene el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Propiedad Intelectual como ente fiscalizador de las normas de protección y defensa del consumidor, no significa de modo alguno menoscabar ni eximir las responsabilidades que son competencia del Ministerio de Educación.
En las siguientes líneas, analizaremos la actual situación jurídica a la luz de la norma positiva y los criterios de resolución de conflictos en vía administrativa a cargo de Indecopi.
2. Antecedentes
En primer lugar, debemos partir del conocimiento inamovible que la pandemia del covid-19, con la consecuente declaración del estado de emergencia sanitaria nacional en nuestro país, ha obligado a los colegios, tantos públicos como privados, a cambiar la forma del dictado de clases de forma presencial a forma a distancia, claro está, dentro de una situación de fuerza mayor que no reconoce culpable alguno.
Comprendamos entonces que el prestador del servicio (los colegios) se ve imposibilitado de cumplir con la prestación en las condiciones que se pactó al momento de la contratación; por lo tanto, la obligación de los colegios de reducir el costo de la pensión no responde a un acto de caridad o solidaridad de las instituciones educativas, sino a un acto de justicia; y la obligación de informar las nuevas condiciones del servicio, así como la forma en que se cumplirán los objetivos de aprendizaje, es un deber del proveedor y un derecho del consumidor.
Es importante determinar que Indecopi tiene facultades para sancionar administrativamente a los prestadores de servicios que incumplan las normas establecidas en el Código de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el Código).
3. Sobre la relación de consumo
Para determinar si los padres de familia y los centros educativos particulares se encuentran en una relación de consumo, ya que solo así correspondería aplicar las normas del Código, debemos empezar por identificar los conceptos de consumidor y proveedor de servicio.
El consumidor es aquella persona natural que utiliza o disfruta como destinatario final servicios materiales e inmateriales, en beneficio propio o de su grupo familiar; mientras que los proveedores son personas naturales o jurídicas de derecho público o privado que de manera habitual prestan servicios de cualquier naturaleza a los consumidores. Queda claro entonces que los padres de familia tienen la posición de consumidores, en tanto los centros educativos particulares tienen la posición de proveedores de servicios, por lo que forman una relación de consumo, entendida esta última como aquella relación por la cual un consumidor adquiere un producto o contrata un servicio con un proveedor a cambio de una prestación económica, entiéndase cuota de ingreso, matrícula, pensión mensual. Considerando la última afirmación, debe quedar claro que solo podrá acudirse a Indecopi ante una disconformidad en el servicio, exclusivamente en el caso de los colegios particulares, ya que solo en estos existe una contraprestación económica por el servicio educativo.
Es importante mencionar que los consumidores dentro del servicio educativo son tanto los padres de familia como los alumnos.
4. Sobre el deber de información
Ahora bien, teniendo en claro que existe una relación de consumo, consideremos el artículo 2 del Título Preliminar que señala que las normas del Código tienen por finalidad que los consumidores accedan a productos y servicios idóneos y que gocen de los derechos y mecanismos efectivos para su protección, reduciendo la asimetría informativa, corrigiendo, previniendo o eliminando las conductas y prácticas que afecten sus legítimos intereses. Al respecto, los padres se encuentran en una clara posición de desventaja respecto a la información sobre la metodología, formas de recuperación, plan de contingencia, nuevos objetivos de aprendizaje, entre otros, sobre el año escolar 2020.
Entre los principales derechos de los consumidores, en el artículo 1 del Código encontramos recogidos el derecho a acceder a información oportuna, suficiente, veraz y fácilmente accesible, relevante para tomar una decisión o realizar una elección de consumo que se ajuste a sus intereses.
Al momento de contratar el servicio educativo, los padres de familia contaban con cierta información que les permitió tomar la decisión de vincularse con determinado colegio, información sobre infraestructura, métodos de enseñanza, talleres, actividades extra académicas, objetivos de aprendizaje entre otros; sin embargo con el advenimiento de la pandemia por covid-19, las condiciones pactadas al contratar el servicio cambiaron por completo, se pasó de una educación presencial a una educación a distancia, con todas las diferencias que comprometen este cambio, por lo que para poder continuar con la prestación del servicio y que se pueda cumplir con la contraprestación correspondiente, es necesario que los padres de familia cuenten con toda la información sobre el nuevo plan de enseñanza que el colegio haya proyectado ante el cambio de modalidad en la ejecución del servicio, de modo tal que los padres de familia puedan decidir debidamente informados si es que desean o no continuar con el servicio o si optan por cambiar a sus hijos de centro educativo. Si los colegios no cumplen mínimamente con informar a los padres de las nuevas condiciones del servicio, claramente están incurriendo en una infracción al Código y serán objeto de la sanción correspondiente. Por lo que no basta comunicar a los padres la reducción o no de la pensión, sino a detalle cada una de las nuevas condiciones de enseñanza. Con relación a este deber de información, el artículo 2 señala expresamente que el proveedor tiene la obligación de ofrecer al consumidor información relevante para tomar una decisión o realizar una elección adecuada de consumo, así como para efectuar un uso o consumo adecuado de los productos o servicios. La información debe ser veraz, suficiente, de fácil comprensión, apropiada, oportuna y fácilmente accesible.
5. Sobre la idoneidad del servicio
Según el Código, se entiende por idoneidad la correspondencia entre lo que un consumidor espera y lo que efectivamente recibe, en función a lo que se le hubiera ofrecido, la publicidad e información transmitida, las condiciones y circunstancias de la transacción, las características y naturaleza del producto o servicio, el precio, entre otros factores. Por lo tanto, para que podamos hablar de idoneidad, es necesario que el centro educativo particular haya informado debidamente a los padres de familia las nuevas condiciones del servicio de forma clara y completa, de modo tal que podamos evaluar si es que está cumpliendo o no con las características del servicio ofrecido.
Entonces, ¿es importante que los colegios informen el plan de contingencia ante la pandemia? La respuesta es a todas luces que sí, pues, en primer lugar, ello les servirá para no caer en una infracción por omisión de información y, en segundo lugar, para no ser sancionados por falta de idoneidad en su servicio. Es claro que las condiciones han cambiado, por lo que para protegerse de posibles sanciones, los centros educativos deben informar su plan con la correspondiente disminución de la contraprestación conforme a derecho.
En este punto es muy importante tener en claro que Indecopi supervisa las obligaciones de los proveedores que se encuentran estipuladas en el Código de Protección y Defensa del Consumidor (información, idoneidad, entre otros), así como el cumplimiento de las demás normas emitidas por otras entidades, en este caso el Minedu que regulan el servicio educativo. Entonces, lo que verifica Indecopi es el cumplimiento del deber de idoneidad, y aquí conviene citar el artículo 20 del Código en el que se indica que para determinar la idoneidad de un producto o servicio, debe compararse el mismo con las garantías que el proveedor está brindando y a las que está obligado. Las garantías son las características, condiciones o términos con los que cuenta el producto o servicio, las cuales pueden ser legales, explícitas o implícitas, y a efectos de este artículo, corresponde destacar que una garantía es legal cuando por mandato de la ley o de las regulaciones vigentes no se permite la comercialización de un producto o la prestación de un servicio sin cumplir con la referida garantía. No se puede pactar en contrario respecto de una garantía legal y la misma se entiende incluida en los contratos de consumo, así no se señale expresamente. Una garantía legal no puede ser desplazada por una garantía explícita ni por una implícita.
Por lo tanto, Indecopi tendrá que verificar el cumplimiento de los decretos, normas técnicas, resoluciones, y demás instrumentos normativos dictados en materia de educación básica, a la luz de la idoneidad del servicio educativo según las garantías legales establecidas por la norma positiva.
6. Sobre las normas en materia de educación
El Código nos menciona los siguientes derechos de los consumidores en los servicios educativos:
- Que se le brinde por escrito información veraz, oportuna, completa, objetiva y de buena fe sobre las características, condiciones económicas, ventajas y demás términos y condiciones del servicio.
- Que se le cobre la contraprestación económica correspondiente a la prestación de un servicio efectivamente prestado por el proveedor de servicios educativos.
- Que se tomen medidas inmediatas de protección cuando el servicio afecta el proceso formativo de los niños, niñas y adolescentes.
Dentro de estos derechos, es oportuno resaltar que solo se deberá cobrar la contraprestación, es decir la pensión de enseñanza, por el servicio efectivamente prestado; por lo que en este punto es importante que los centros educativos evalúen si durante marzo y abril, meses en los que aún no se tenía certeza sobre la modalidad en que se prestaría el servicio durante el resto del año, se cumplió o no con prestar efectivamente el servicio y, por lo tanto, si corresponde o no la contraprestación. Tener en cuenta que durante tales meses se ofreció servicio educativo presencial, y esto no fue efectivamente prestado. Es necesario conocer adecuadamente los planes de recuperación y estrategias de enseñanza que a la fecha tendrían que haberse presentado en la Unidad de Gestión Educativa Local correspondiente.
Por otro lado, según el artículo 73 del Código, el proveedor de servicios educativos debe tener en consideración los lineamientos generales del proceso educativo en la educación básica, asegurando la calidad de los servicios dentro de la normativa sobre la materia. Para ello, y enmarcándonos en el nuevo escenario de la educación a distancia como consecuencia de la pandemia, corresponderá tomar en consideración los siguientes cuerpos normativos:
- La norma técnica “Orientaciones pedagógicas para el servicio educativo de educación básica durante el año 2020 en el marco de la emergencia sanitaria por el coronavirus COVID-19” aprobadas a través de Resolución Viceministerial N.° 00093-2020-MINEDU de fecha 25 de abril del 2020. Al ser una de las principales herramientas con las que cuentan los consumidores para determinar si es que el proveedor del servicio está cumpliendo idóneamente con la garantía legal establecida.
- El Decreto Legislativo N.° 1476 (en adelante, el Decreto), publicado con fecha 5 de mayo del 2020, a través del cual se le recuerda a Indecopi las funciones que le corresponden.
En primer lugar, señalan como el objeto de la norma, establecer disposiciones que garantizan la transparencia, el derecho a la información y la protección de los usuarios de servicios educativos de instituciones privadas de educación básica. Es sabido que todo padre de familia, en su posición de consumidor tiene derecho a recibir toda la información necesaria y suficiente que le permita tomar una decisión adecuada. Este derecho, así como aquel referido a la protección de sus derechos en su condición de usuario, ya se encuentran reconocidos en el Código; a pesar de ello, el Ejecutivo optó por dictar una norma específica que refuerce, de algún modo, los derechos ya existentes de los consumidores en el marco de los servicios educativos. Conforme a la misma, se señala que es aplicable para todas las instituciones educativas privadas a nivel nacional que brinden uno o más servicios educativos de educación básica, en toda modalidad, nivel o ciclo; en otras palabras, a los prestadores del servicio educativo dentro de una relación de consumo.
Con relación a la transparencia de la información, la norma indica lo siguiente:
- Las instituciones educativas privadas deberán informar sobre las prestaciones que brindaban de manera presencial y cuáles ya no serán brindadas en dicha modalidad.
- A través de este mecanismo se busca mejorar el acceso a información veraz, oportuna, completa, objetiva, de buena fe, apropiada, de fácil acceso y comprensión; para que de este modo se puedan tomar decisiones informadas respecto del servicio educativo ofrecido en el marco de la emergencia sanitaria y realizar una elección adecuada sobre permanecer o no en la institución educativa privada durante el periodo de emergencia. La presentación de esta información tendrá carácter de declaración jurada y estará sujeta a fiscalización posterior.
- La información que brinde la institución respecto de la difusión, aplicación y modificación del contrato o documento que detalla las condiciones de prestación del servicio educativo, deberá tener las mismas características antes detalladas.
Por otro lado, el citado cuerpo normativo presenta un título referido a la información que deberán presentar los centros educativos particulares sobre las prestaciones y los costos; al respecto deberán informar sobre el costo de cada una de las prestaciones incluidas en el pago de la matrícula y las pensiones, desagregando aquellos conceptos que pueden ser brindados de manera no presencial y aquellos que no. Se deberá incluir como mínimo lo siguiente:
• Desagregado de costos fijos y variables en que se incurren en virtud del servicio educativo no presencial, suma total de ellos, comparados con los costos y sumas totales a la prestación del servicio educativo presencial.
La finalidad de esto, según la norma, es apreciar los costos fijos y variables que se reducen o en los que no incurren debido a la aplicación de la modalidad no presencial y de ser el caso, los nuevos costos fijos o variables que se generen por el servicio no presencial.
• Además, los padres de familia o la Unidad de Gestión Educativa Local que corresponda podrán solicitar uno de los estados financieros, el balance general el estado de cambios, entre otros documentos de similar naturaleza.
El Decreto desarrolla también una serie de postulados sobre la correspondencia entre pensiones y servicios brindados, situación ya contemplada en el Código. Al respecto la norma indica que los centros educativos particulares no podrán cobrar por las prestaciones que se han dejado de brindar producto de la emergencia, así como tampoco por nuevos conceptos que no se encuentran vinculados con la prestación del servicio no presencial.
Por otro lado, los usuarios y colegios se encuentran facultados para evaluar y negociar la modificación del contrato o del documento que detalla las condiciones de prestación del servicio educativo considerando las prestaciones que se brinden de manera efectiva. En los supuestos que los usuarios no estén de acuerdo con la propuesta de modificación del contrato o documento que detalla las condiciones de prestación del servicio, no la reciban, o la institución les diga que no cuenta con esta, tendrán dos caminos:
- Resolver el contrato o documento que detalla las condiciones de la prestación. Lo que implicará la devolución de la matrícula, de la cuota de ingreso y de las pensiones canceladas de manera proporcional al tiempo de permanencia del estudiante, descontando deudas pendientes si hubiere. La devolución deberá realizarse en un plazo de 30 días calendario desde la disolución del contrato, salvo pacto en contrario. Ahora bien, los proveedores no podrán obligar a los consumidores a renunciar a la devolución, es nulo todo pacto en contrario.
- Como segunda opción, los consumidores tendrán la posibilidad de sujetarse a las nuevas condiciones sin perjuicio de acudir a instancias administrativas o judiciales para que sean éstas las que evalúen las condiciones contractuales aplicadas por el colegio.
Además, el Decreto recalca lo dispuesto por la Ley 26549, la que prohíbe condicionar el acceso educativo o derecho de evaluaciones al pago de pensión o cualquier otro concepto.
En el apartado que hace referencia a los entes encargados de fiscalizar y/o supervisar el cumplimiento de las obligaciones especificadas en la norma, se menciona a las Unidades de Gestión Educativa Local con la finalidad de salvaguardar los derechos de los usuarios del servicio educativo de gestión privada, así como el Indecopi de acuerdo con las facultades que cuenta señaladas en el Código.
7. Las facultades de supervisión y fiscalización de Indecopi
Ahora bien, la función del Indecopi en los servicios educativos consiste en proteger los derechos de los usuarios del servicio educativo, así como de vigilar la información que difunda el colegio, y asegurar la idoneidad del servicio en función de la información brindada y evitando cualquier tipo de discriminación. Para ejercer esta función, Indecopi se encuentra facultado para emitir directivas, supervisar y fiscalizar la actividad educativa, imponer sanciones, ordenar medidas preventivas y cautelares, dictar mandatos y medidas correctivas, así como resolver cualquier tipo de controversia que pudiera surgir entre los proveedores del servicio (colegios) y los padres como consumidores. ¿Cuál sería entonces la diferencia principal entre supervisar y fiscalizar? Entendemos por supervisar, la facultad de verificar el cumplimiento de obligaciones establecidas por una ley en un contrato. Claro está, que Indecopi podrá y deberá supervisar durante este año que los centros educativos particulares cumplan con todo lo dispuesto en los distintos decretos, resoluciones, normas técnicas, entre otros dispositivos dictados por el Estado peruano durante el periodo de emergencia sanitaria por el covid-19. Es importante considerar también que, en virtud de la facultad de fiscalización, Indecopi podría iniciar de oficio un procedimiento administrativo sancionador para investigar la posible infracción a las normas de competencia ¾acceso a la información, idoneidad, entre otras¾ en que haya incurrido el proveedor; por lo que queda claro que Indecopi puede verificar cumplimiento de nomas o investigar posibles infracciones sin necesidad de una denuncia parte, al estar facultado de hacerlo vía oficio.
El incumplimiento podría llevar a la aplicación de sanciones administrativas no menores de 10 ni mayores de 50 UIT. La dirección regional de educación tendrá competencia para imponer sanciones, siendo que las Unidades de Gestión Educativa Local serán competentes para instruir el procedimiento administrativo sancionador.
Por lo que podemos entender que la Dirección Regional podrá sancionar en cuanto se verifique a través de fiscalizaciones de las Unidades de Gestión Educativa que no están cumpliendo con las obligaciones, mientras que Indecopi podrá sancionar de oficio o de parte, cuando se verifique que los consumidores no han tenido acceso a información suficiente, no ha existido idoneidad entre el servicio y la oferta, así como no se haya cumplido con las garantías legales establecidas en las normas del sector.
8. Las vías de acción de los consumidores ante supuestas infracciones
Conviene preguntarse, ¿cuáles son los canales con los que cuentan los consumidores (padres de familia) para informar a Indecopi, su disconformidad con el servicio prestado, o la existencia de acciones que atentan contra sus derechos?
Para tal fin se cuenta, con el libro de reclamaciones (reclamación directa ante el proveedor), la presentación de un reclamo a través del Servicio de Atención al Ciudadano (SAC) con la finalidad de llegar a un acuerdo conciliatorio vinculante y definitivo, dicho reclamo puede ser por teléfono, acudiendo a las oficinas de Indecopi, o vía internet; y la presentación de una denuncia, la que podrá ser conocida por el Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos o la Comisión de Protección al Consumidor, lo que dependerá del monto del servicio materia de denuncia, así como otros requisitos establecidos en la norma correspondiente.
9. Conclusión
Corresponde tanto a padres de familia como a centros educativos particulares actuar como consumidores diligentes y como proveedores justos y responsables. El conocimiento de derechos y deberes posibilita a contribuir con el ideal de una sociedad justa.
