Fundamento destacado: 31. Tal intervención constituye una discriminación por indiferenciación, porque al impedir a este sub grupo de personas con discapacidad (visual) el goce y ejercicio del ajuste razonable establecido por el artículo 1° de la Ley N.° 29830 [Cf. art. 2° de la Convención y Fund. Jur. N.° 18 de esta sentencia], tratando de manera igual lo que no lo es, el Supermercado omitió brindar un tratamiento diferenciado que se justifica las necesidades especiales de las personas con discapacidad visual. […]
39. El Tribunal observa igualmente, que la relación que se establece entre la persona con discapacidad visual y el perro guía no es semejante a la que existe entre una persona que no adolece de este tipo de discapacidad y un perro que no exhibe las características de un perro guía. Para estas personas o, en general, para las personas sin ningún tipo de discapacidad, los perros mascotas —como es obvio— no tienen ninguna injerencia en el modo como sus dueños se conducen y actúan; a diferencia de lo que sucede con los invidentes, quienes encaran con la ayuda de estos animales, su deficiencia visual los que se convierten en una garantía para su movilidad personal y contribuyen de esa forma a que la persona discapacitada logre una mayor independencia y autonomía.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N.° 02437-2013-PA/TC, LIMA
En Lima, a los 16 días del mes de abril de 2014. el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Urviola Hani, Vergara Gotelli, Mesía Ramírez, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Jane Margarita Cósar Camacho y otros contra la resolución de fojas 258, su fecha 15 de enero de 2013 expedida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima que, reformando la apelada declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 7 de octubre de 2011 doña Margarita Cósar Camacho, don Marcos Antonio Segura Lozano y don Juan Pérez Salas interponen demanda de amparo contra Supermercados Peruanos S.A. Plaza Vea [en adelante, el Supermercado], solicitando que en atención a su condición de invidentes, el demandado les permita ingresar en todas sus cadenas de tiendas a nivel nacional en compañía de un animal de asistencia – perro guía. Sostienen que la prohibición de ingreso a los supermercados en compañía de un animal de asistencia viola sus derechos al libre desarrollo y bienestar, a la libertad de tránsito, a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, a la igualdad y no discriminación, a la accesibilidad y movilidad personal conforme a los artículos 9 y 20 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ratificada por el Estado peruano mediante Resolución Legislativa N° 29127.
Los recurrentes alegan que son personas con discapacidad visual, lo que acreditan con las resoluciones ejecutivas expedidas por el Consejo Nacional para la Integración de la Persona con Discapacidad [Conadis], debido a lo cual utilizaran para su desplazamiento un animal de asistencia – perro guía. Sostienen que con fecha 9 de setiembre de 2011 el Supermercado referido emitió un comunicado en su pagina web expresando su negativa de dejarlos ingresar en sus instalaciones acompañados de sus perros guía. Manifiestan que en reiteradas oportunidades se les ha prohibido el ingreso pese a que se ha explicado sobre la necesidad de las personas con este tipo de discapacidad de estar acompañadas de sus perros guía.
Con fecha 14 de noviembre de 2011 la demandada contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada. Admite que mediante un comunicado emitido el 9 de setiembre de 2011, amparándose en el Reglamento Sanitario de Funcionamiento de Autoservicios de Alimentos y Bebidas, aprobado mediante la Resolución Ministerial N.° 1653-2002-SA/DM, se puso en conocimiento del público en general que se restringiría el ingreso de todo tipo de animales a sus establecimientos comerciales; que sin embargo ello fue por razones de sanidad. Sostiene asimismo que dejó claro en el mismo comunicado que si bien el ingreso de todo tipo de animales está prohibido, el personal que labora en el supermercado se encuentra a la entera disposición de las personas con discapacidad que requieran asistencia dentro de sus establecimientos, para lo cual se ha implementado un sistema que permite el cuidado del perro guía mientras el cliente realiza sus compras; agrega que ello demuestra que no realizan prácticas discriminatorias contra las personas invidentes y que tampoco violan sus derechos al libre desarrollo y bienestar, a la libertad de tránsito y al ambiente equilibrado.
De otro lado precisa que su decisión tiene por objeto cumplir la obligación legal establecida en el artículo 32° del Reglamento Sanitario, pues la norma es válida y de obligatorio cumplimiento para las empresas que expenden alimentos y bebidas, a fin de evitar sanciones. Finalmente deduce la excepción de falta de legitimidad para obrar pasiva alegando que ha sido demandada por cumplir una prohibición exigida por el Reglamento Sanitario expedido por Digesa del Ministerio de Salud.
El Sexto Juzgado Especializado en lo Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, con fecha 19 de junio de 2012 declara infundada la excepción de falta de legitimidad para obrar pasiva. Y mediante resolución de fecha 19 de junio de 2012 declara infundada la demanda por considerar que el artículo 32° de la Resolución Ministerial N° 1653-2002-SA/DM no resulta de aplicación en el caso de los demandantes en atención a su condición física.
A su turno la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima confirma el auto apelado que declara infundada la excepción y revoca la sentencia apelada declarándola infundada argumentando que por razones sanitarias se encuentra justificada la limitación del ingreso de los demandantes con sus perros guía y que la demandada conforme al Protocolo de atención en Tiendas de Clientes con Discapacidad, ha fijado políticas de trato adecuado y en condiciones de igualdad ofreciendo a las personas con discapacidad la asistencia de un colaborador así como el cuidado de los perros guía mientras realizan sus compras. Añade que las medidas adoptadas por la demanda son razonables toda vez que para elegir un producto de consumo humano y apreciar su calidad, los precios y las marcas no se necesita la presencia de los perros guía, sino el concurso de una persona.
FUNDAMENTOS
1. Delimitación del petitorio de la demanda
El objeto de la demanda de amparo es que Supermercados Plaza Vea permita a los demandantes, en su condición de personas con discapacidad visual, ingresar en todas sus cadenas de tiendas a nivel nacional con la compañía de un animal de asistencia – perro guía. La demanda se sustenta en que la prohibición de ingreso de los perros guía viola los derechos de los demandantes al libre desarrollo y bienestar, a la libertad de tránsito, a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, a la igualdad y no discriminación, y a la accesibilidad y movilidad personal, de acuerdo con los artículos 9o y 20° de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
2. Análisis de la controversia
a) Argumentos de los demandantes
2. Alegan que la prohibición de ingreso al Supermercado en compañía de un animal de asistencia – perros guía constituye una discriminación contra las personas que padecen de discapacidad, ya que niega los ajustes razonables que deben realizarse en favor de ellas y afecta el derecho que les asiste a la accesibilidad reconocido por el artículo 9° de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas, al impedírseles participar plenamente en todos los aspectos de la vida mediante la asistencia de un animal. Asimismo, consideran que dicha prohibición vulnera su derecho al desarrollo y al bienestar, ya que afecta su calidad de vida además de violar sus derechos a la libertad de tránsito, a la paz y a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.
b)Argumentos del demandado
3. El demandado afirma que el comunicado del 9 de setiembre de 2011, publicado en su página web, mediante el cual puso en conocimiento del público en general que se restringe el ingreso de todo tipo de animales a los establecimientos comerciales se debe a razones de sanidad, conforme lo dispone el artículo 32° del Reglamento Sanitario de Funcionamiento de Autoservicios de Alimentos y Bebidas aprobado mediante la Resolución Ministerial N.° 1653-2002-SA/DM. Alega que su actuar no constituye un trato discriminatorio toda vez que si bien prohíbe el ingreso de todo tipo de animales, el personal que labora en sus establecimientos está a disposición de las personas que presenten alguna discapacidad y que necesiten de asistencia para la realización de sus compras dentro de las tiendas; además, se ha dispuesto que mientras tales personas se encuentren en las tiendas, el perro guía quedará en la zona de mascotas bajo la custodia del personal encargado, lo que resulta una medida más eficaz que garantiza el trato igualitario de las personas discapacitadas.
c) Consideraciones del Tribunal Constitucional
c.1 El derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación de las personas con capacidad
4. El artículo 2.2 de la Constitución reconoce el principio – derecho de igualdad en los siguientes términos:
Toda persona tiene derecho: (…) 2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole.
5. En reiterada jurisprudencia este Tribunal ha recordado que la igualdad, consagrada constitucionalmente, ostenta la doble condición de principio y de derecho subjetivo constitucional [cfr. STC N.° 0045-2004-AI/TC, fj. 20], Como principio constituye el enunciado de un contenido material objetivo que en tanto componente axiológico del fundamento del ordenamiento constitucional vincula de modo genera y se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico. Como derecho fundamental constituye el reconocimiento de un auténtico derecho subjetivo, esto es, la titularidad de la persona sobre un bien constitucional; la igualdad oponible a un destinatario. Se trata del reconocimiento de un derecho a no ser discriminado por razones proscritas por la propia Constitución (origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica) o por otras (‘‘motivo” “de cualquier otra índole”) que jurídicamente resulten relevantes.
6. Igualmente se ha recordado que este derecho no garantiza que todos los seres humanos sean tratados de la misma forma siempre y en todos los casos. Como ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, puesto que “la igualdad y la no discriminación se desprenden de la idea de unidad de dignidad naturaleza de la persona, es preciso concluir que no todo tratamiento jurídico diferente es propiamente discriminatorio, porque no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana” [Opinión Consultiva N° 4/84]. La igualdad jurídica presupone, pues, dar un trato igual a lo que es igual y desigual a lo que no lo es. De modo que se afecta a esta no solo cuando ft-ente a situaciones sustancialmente iguales se da un trato desigual [discriminación directa, indirecta o neutral, etc.], sino también cuando frente a situaciones sustancialmente desiguales se brinda un trato igualitario [discriminación por indiferenciación].
7. Por lo que respecta a las personas con discapacidad, esto es, aquellas que sufren de una o más deficiencias físicas, sensoriales, mentales o intelectuales de carácter permanente, los artículos 2.2 y 7 de la Constitución declaran la obligación del Estado de garantizarles el respeto a su dignidad y un régimen legal de protección, atención, readaptación y seguridad. Tal régimen legal de protección especial no se circunscribe solo a medidas de asistencia sanitaria sino que, en general, comprende el deber estatal de establecer ajustes razonables orientados a promover las condiciones necesarias que permitan eliminar las exclusiones de las que históricamente han sido víctimas. Por ajustes razonables, en este contexto, el Tíibunal ha de entender a
[…] las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular, para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con los demás, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales [artículo 2° de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en adelante la Convención, cursivas agregadas].
8. La adopción de medidas de esta clase no se justifica en la discapacidad en sí misma o en la idea de que esta incapacite para alcanzar el progreso y el desarrollo y en que, por dicha razón, el Estado tenga que dictar medidas de carácter asistencialista a favor de estas personas, sino en el hecho de que su exclusión de los diversos procesos sociales se ha originado en las condiciones y características del ambiente o entorno social en el que se han visto forzadas a interactuar.
9. El Tribunal debe hacer notar que todas las actividades en las que participa el ser humano –educativas, laborales, recreacionales, de transporte, etcétera – han sido planeadas para realizarse en ambientes físicos que se ajustan a los requerimientos y necesidades de las personas que no están afectadas de discapacidad. Su planificación, por lo tanto, ha respondido a una imagen del ser humano sin deficiencias físicas, sensoriales o mentales. Históricamente, pues ese entorno ha sido hostil con las personas que sufren de alguna discapacidad. La falta de ambientes físicos adecuados a las necesidades de las personas con discapacidad ha desencadenado, primero, su marginación y, luego, su exclusión de todos estos procesos sociales, presentándose tales déficits de organización de la estructura social como el principal impedimento para que este sector de la población acceda al goce y ejercicio pleno de sus derechos y libertades.
10. Precisamente con el propósito de hacer frente a esta situación de exclusión y marginación derivadas de la inadecuación del entorno social, la Ley Fundamenta] establece un mandato general [art. 7 de la Constitución] dirigido al Estado orientado a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales de las personas con discapacidad, mediante un régimen legal especial de protección que, entre otras cosas, también comprenda la tarea de:
tomar todas las medidas pertinentes para que ninguna persona, organización o empresa privada discriminen por motivos de discapacidad [artículo 4° de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad],
11.Tales medidas comprenden la realización o el establecimiento de ajustes en el entorno social en el que se desenvuelven las personas con discapacidad. Una exigencia de tal naturaleza, además del derecho a la igualdad, se deriva del derecho conocido en el inciso 22) del artículo 2o de la Constitución. Ese es el sentido y significado del derecho a gozar de un “ambiente […] adecuado al desarrollo de su vida”. El ámbito protegido de este trasciende lo que es propio del “derecho al medio ambiente”, cuyo reconocimiento forma parte de aquel y a cuyo contenido se ha hecho varias veces referencia [Cfr. entre otras, la STC 0048-2004-PI/TC, Fund. Jur. N° 17]. En relación con las personas con discapacidad, este garantiza que los espacios públicos o privados, de uso o abiertos al público, tengan la infraestructura adecuada que les permita el goce y ejercicio de sus derechos fundamentales y de cualquier otra clase.
12. Es menester acotar que la implementación de medidas de ajuste razonable debe estar informada por una serie de principios recogidos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, pues de conformidad con la IV Disposición Transitoria y Final de la Constitución, los instrumentos internacionales en esta materia han de considerarse parámetro interpretativo del contenido protegido por el derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación de las personas con discapacidad, como recientemente ha vuelto a recordar el artículo 3.2 de la Ley General de la/Persona con Discapacidad, según el cual:
Los derechos de la persona con discapacidad son interpretados de conformidad con los principios y derechos contenidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y con los demás instrumentos internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Perú.
13. Dichos principios han de ser considerados como la razón subyacente que debe acompañar a toda medida que se adopte o deje de adoptar et/el marco de las tareas estatales que se derivan del derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación de las personas con discapacidad así como del derecho a un ambiente adecuado.
14. Entre ellos cabe subrayar la importancia de que se observe el “Respeto de la dignidad inherente, la autonomía individual, incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y a la independencia de las personas”, la “participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad” así como la “accesibilidad”, recogidos en el artículo 3o, incisos a), c) y g), de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad [instrumento internacional ratificado por el Estado mediante Resolución Legislativa N 29127, cursiva agregada].
15. En conjunto dichos principios exigen que cualquier medida que se tome en esta materia se oriente a remover los obstáculos que impiden que las personas con discapacidad gocen de sus derechos de manera plena y puedan ejercerlos, en especial, aquellos que imposibilitan el acceso a ciertos entornos físicos, sin afectarse en ningún caso su autonomía, libertad e independencia. Ha de tratarse, pues, de medidas que fomenten el desarrollo autónomo de las personas con discapacidad en espacios físicos adecuados.
16. En lo que atañe al principio de accesibilidad el artículo 9 de la Convención especifica su contenido y anota los espacios en los que la inadecuación del entorno físico ha determinado la exclusión de las personas con discapacidad, en los cuales es preciso adoptar ajustes razonables. Entre ellos, se encuentran los establecimientos abiertos al público o de uso público, en relación con los cuales existe el deber de desarrollar, promulgar y supervisar la aplicación de normas mínimas y directrices en materia de accesibilidad a sus instalaciones; pero también el deber de adoptar medidas que ofrezcan
formas de asistencia humana o animal e intermediarios (…), para facilitar el acceso a edificios y otras instalaciones abiertas al público,
de modo que específicamente las personas con discapacidad visual puedan participar plenamente de las actividades que se realicen en dichos espacios. En cualquier caso, deben ser medidas orientadas a garantizar que las personas con discapacidad visual gocen de movilidad personal e interactúen con la mayor independencia posible.
17. Por otro lado el Tribunal también debe hacer notar que dentro de ese marco se han dictado la Ley 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad, y la Ley N.° 29830, ley que promueve y regula el uso de perros guía por personas con discapacidad visual. La primera ley fija el marco legal para la promoción, Protección y realización en condiciones de igualdad de los derechos de la persona con discapacidad, promoviendo su desarrollo e inclusión plena y efectiva en la vida política, económica, social, cultural y tecnológica. En ese sentido, establece entre los principios rectores de las políticas y programas del Estado que se adopten, la necesidad de respetar la dignidad, la autonomía individual, incluida la libertad de tornar las propias decisiones y la independencia de la persona con discapacidad; su participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad y su accesibilidad [artículo 4.1, incisos a), c) y f)].
18. El Tribunal observa igualmente que en el marco del derecho a la igualdad y no discriminación de las personas con discapacidad, el artículo 8.2 de la misma Ley N° 29973 ha establecido que constituye discriminación.
[…] toda distinción, exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de uno o varios derechos, incluida la denegación de ajustes razonables [cursivas agregadas].
19. Por lo que hace a la accesibilidad llama la atención del Tribunal que esta ha sido considerada tanto un principio como un derecho de las personas con discapacidad. En su condición de derecho, garantiza el acceso “[…] en igualdad de condiciones que las demás, al entorno físico, a los medios de transporte, a los servicios, a la información y a las comunicaciones, de la manera más autónoma y segura posible […]”. Como principio, impone al Estado, a través de los distintos niveles de gobierno, la obligación de asegurar ‘las condiciones necesarias para garantizar este derecho sobre la base del principio de diseño universal” [cursivas agregadas], lo que, según el último párrafo del artículo 2o de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, debe entenderse como
“[…] las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular, para garantizar el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales”.
20. Por otro lado el Tribunal advierte que mediante la Ley 29830 se han establecido diversas reglas relacionadas con el uso de perros guía con personas con discapacidad, y al mismo tiempo, específicamente se ha garantizado el derecho al libre acceso de las personas con discapacidad visual a que hagan uso de estos animales en lugares públicos o privados de uso público, incluyendo medios de transporte y centros de trabajo, así como su permanencia en ellos de manera ilimitada, constante y sin trabas [art. 1].
[Continúa…]
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