Sumilla: El hecho que el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – Sedapal, para la ejecución de obras, lo haya realizado a través de un Consorcio, ello no implica que dicha empresa (Sedapal) no sea responsable de las infracciones que se detecten por dichas obras, más aun, que no se ha demostrado que esté exenta de responsabilidad, por lo que es justificado que una Municipalidad dirija las acciones en contra de la empresa demandante.
Corte Suprema de Justicia de la República
Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
CASACIÓN 10179-2016, LIMA NORTE
Lima, diecisiete de abril de dos mil dieciocho.-
LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA.-
I. VISTA la causa número diez mil ciento setenta y nueve – dos mil dieciséis; con lo expuesto en el Dictamen del señor Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo; en audiencia pública llevada a cabo en la fecha, con los señores Jueces Supremos Rueda Fernández – Presidente, Wong Abad, Sánchez Melgarejo, Cartolin Pastor y Bustamante Zegarra; luego de verificada la votación con arreglo a ley, se emite la siguiente sentencia:
1.1. OBJETO DEL RECURSO DE CASACIÓN:
Se trata del recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Comas, de fecha veintiuno de abril de dos mil dieciséis, obrante a fojas ciento sesenta y ocho, contra la sentencia de vista contenida en la resolución número seiscientos diecisiete, de fecha veintisiete de octubre de dos mil quince, obrante a fojas ciento sesenta y uno, emitida por la Sala Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima Norte, que revocó la sentencia apelada contenida en la resolución número seis, de fecha veintinueve de abril de dos mil quince, obrante a fojas ciento uno, que declaró infundada la demanda, y reformándola la declara fundada, en los seguidos por el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – Sedapal contra la Municipalidad Distrital de Comas, sobre acción contenciosa administrativa.
1.2. CAUSALES POR LAS CUALES SE HA DECLARADO PROCEDENTE EL RECURSO DE CASACIÓN:
Mediante resolución suprema de fecha treinta de setiembre de dos mil dieciséis corriente de fojas cincuenta y ocho del cuaderno de casación formado en esta Sala Suprema, se declaró procedente el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Comas, por las siguientes causales:
i) Aplicación indebida de los artículos 160 y 161 del Código Procesal Civil; señala que, toda notificación debe entenderse que es efectuada con la persona destinataria, en ese sentido, se ha inaplicado la referida norma de carácter procesal, por cuanto esta debe revestir todos los requisitos de forma establecidos en la ley, específicamente la debida motivación de las resoluciones judiciales.
ii) Infracción del artículo 139 inciso 14 de la Constitución Política del Estado; indica que, en forma clara se ha determinado que la entidad demandada es la empresa Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – Sedapal quien habría tomado los servicios para la ejecución, de la empresa contratista Consorcio Huachipa, lo cual no le exime de responsabilidad en la correcta ejecución; sin embargo, el Ad quem no tiene en consideración en forma alguna que la demandante no ha cumplido con acreditar que no se ha incurrido en la infracción cometida por el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – Sedapal y de que sí es responsable de los actos cometidos por el contratista, toda vez que un contrato civil no restringe la responsabilidad de la entidad prestadora del servicio sanitario.
iii) Aplicación indebida del artículo 10 de la Ley N° 27444; alega que, el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – Sedapal no acredita en forma alguna que algún contrato de prestación de servicios, lo exime de cumplir la normativa vigente, situación que el Ad quem incumple tener presente al momento de resolver, no existiendo de autos motivación alguna que justifique la razón por la que libera de responsabilidad a la empresa prestadora del servicio, la cual goza de un monopolio natural ordenado por ley.
iv) Inaplicación del artículo 3 de la Ley N°26338 – Ley General del Servicio de Saneamiento; sostiene que, el Ad quem resuelve en base a argumentos que no forman parte del proceso judicial ni de la apelación de sentencia expedida, la cual declara infundada la demanda de autos; sin embargo, en forma clara se debe tener presente que la Ley N°26338 determina el monopolio que conforme a ley ostenta la empresa prestadora del servicio sanitario, vulnerando la congruencia procesal y los alcances legales de la normativa vigente.
v) Aplicación indebida del artículo 139 de la Constitución; precisa que, el Ad quem resuelve en base a argumentos que no forman parte del proceso judicial ni de la apelación de la sentencia, pues claramente vulnera la forma como se encuentra plasmado el debido proceso administrativo, vulnerando así el derecho de su representada de acudir a un proceso judicial con las debidas garantías procesales.
vi) Inaplicación de la Ordenanza N° 275-C-MC; refiere que, el Ad quem no hace mención siquiera a la referida ordenanza en el sentido que la autoridad edil actuó conforme a lo ordenado en el artículo 13 de la Ordenanza N° 275-C-MC de fecha siete de noviembre de dos mil ocho y en virtud de las facultades que le concede el artículo 39 de la Ley Orgánica de Municipalidades, siendo las actas de constatación medio probatorio fehaciente y determinante que acredita plenamente la responsabilidad encontrada a la parte demandante. Pues conforme se verifica del considerando doce de la sentencia de vista, lo alegado no constituye un argumento válido y determinante de manera objetiva para invalidar el acto administrativo y desvirtuar los fundamentos de la sentencia apelada, toda vez que la sanción administrativa se aplica sin procedimiento previo, no siendo necesario la imposición de la notificación municipal de la infracción, debiendo levantarse el acta de constatación por parte del personal fiscalizador interventor, de conformidad con el artículo 20 de la Ordenanza N° 275-C-MC, siendo evidente la irregularidad en la que incurre el Ad quem al revocar lo resuelto por el A quo.
1.3. DICTAMEN FISCAL SUPREMO:
La Fiscalía Suprema mediante Dictamen Fiscal Supremo N° 304-2017-MP-FN- FSCA, obrante a fojas sesenta y siete del cuaderno de casación, opina que se declare fundado el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Comas, nula la sentencia de vista, ordenándose que la Sala de mérito expida nueva resolución.
II. CONSIDERANDO:
PRIMERO.- Antecedentes:
Previo al análisis y evaluación de la causal expuesta en el recurso de casación, resulta menester realizar un breve recuento de las principales actuaciones procesales:
1.1. Demanda: Con fecha doce de noviembre de dos mil catorce, obrante a fojas dieciocho, la parte demandante Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – Sedapal, interpone demanda, solicitando, lo siguiente:
Pretensión Principal: Se declare la nulidad y se deje sin efecto la Resolución de Gerencia Municipal N° 429-2014-GM-MDC emitida por la Municipalidad de Comas el cuatro de agosto de dos mil catorce.
Pretensión Accesoria: Se declare la nulidad de la Resolución de Sanción Administrativa N°217-2014-GR/MC.
La parte demandante sustenta su pretensión en los siguientes hechos:
a) Con fecha doce de marzo de dos mil catorce la municipalidad notifica a Sedapal con la Resolución de Sanción Administrativa N° 217-2014-GR/MC por “No permitir el tránsito peatonal y vehicular, ni mantener los espacios públicos libres, exponer a transeúntes a peligros derivados de las acciones propias de las obras”.
b) La municipalidad impuso la sanción sin tener la certeza y seguridad que el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – Sedapal sea el responsable de la supuesta infracción, por lo que considera que la sanción debe declararse nula al no existir la prueba necesaria que acredite la sanción impuesta, tampoco se han expuesto las razones de hecho y de derecho que motivaron la expedición de la sanción.
c) La resolución de multa administrativa resulta incongruente, contradictoria y parcializada, puesto que el inspector municipal en ningún momento pudo constatar a través de un representante autorizado del Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – Sedapal la supuesta infracción; sin embargo, en un acto por demás parcializado imputa a la empresa la responsabilidad de una infracción sancionándola pecuniariamente, originando con ello la imposición de una multa fuera de lugar y contexto, de acuerdo a los hechos expuestos.
1.2. Contestación de demanda de la Municipalidad Distrital de Comas: Con fecha veintidós de diciembre de dos mil catorce, obrante a fojas cuarenta y siete, la municipalidad demandada, contesta la demanda negándola y contradiciéndola, argumentando que, la parte demandante plantea cuestionamientos imaginarios, toda vez que, la demandante no ha logrado desvirtuar la infracción de multa, la cual se le ha aplicado por abandonar en la vía pública, por más de un día, materiales y residuos provenientes de redes públicas desagüe por el monto de tres mil ochocientos con 00/100 soles (S/ 3,800.00), con la medida complementaria de retiro de los elementos que obstaculizan el libre tránsito, peatonal y vehicular. La Municipalidad Distrital de Comas en uso de su facultad fiscalizadora que el ordenamiento franquea, interpone la multa al Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – Sedapal, señalándose que esta se valió de una empresa contratista para la ejecución de las actividades de su objeto social, por tanto le corresponde asumir las consecuencias dañosas por el accionar de la empresa contratista.
1.3. Sentencia de primera instancia: Emitida por el Cuarto Juzgado Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima Norte, de fecha veintinueve de abril de dos mil quince, obrante a fojas ciento uno, que declaró infundada la demanda.
Sostiene el Juzgado -entre otros aspectos- que, la medida impuesta por la Municipalidad Distrital de Comas consiste en una sanción pecuniaria, por tanto, aun cuando la demandante puso en conocimiento de la entidad local a través de la Carta Notarial N° 0096-2013-PROMESAL, la ejecución de obras de rehabilitación de redes secundarias de agua potable y alcantarillado en el distrito de Comas, por parte de un tercero contratista, ello no la faculta para que al ocupar la vía pública en la ejecución de las acciones propias de las obras, afec que las “obras serán ejecutadas bajo estrictas normas de seguridad (…) afectando lo menos posible el tránsito peatonal y vehicular, la seguridad y comodidad del vecindario”; hecho que a todas luces ha sido incumplido. Así, en el presente caso, el fin constituye básicamente en tutelar el bien común en la medida que en la ejecución de las obras no se ha actuado diligentemente, dando lugar a la imposición de la
sanción sub materia; de ahí que, del tenor de la carta notarial en mención, el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – Sedapal no está exento de la adecuada ejecución de la obra por parte de su contratista, que se encuentra bajo su dependencia contractual, por tanto, de responsabilidad en caso perjudiquen a la comunidad, como en el caso de autos, ocupando la vía pública sin permitir el tránsito peatonal y vehicular, exponiendo a los transeúntes a los peligros derivados en su ejecución.
1.4. Sentencia de vista: Emitida por la Sala Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima Norte, de fecha veintisiete de octubre de dos mil quince, obrante a fojas ciento sesenta y uno, que revocó la sentencia apelada que declaró infundada la demanda, y reformándola la declara fundada.
Sostiene la Sala Superior -entre otros aspectos- que, en el presente caso la Resolución de Sanción Administrativa N° 217-2014-GR /MC que impone sanción al Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – Sedapal no explica el porqué no toma en cuenta el argumento que una tercera entidad (Consorcio Huachipa) sería la responsable del hecho señalado como causa de la infracción. La sola referencia en la Resolución de Gerencia Municipal N° 429-2014-GMMDC de que dicha justificación no exime de responsabilidad al Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – Sedapal, de por sí denota una motivación insuficiente. Al margen de aquello, el Acta de Constatación de Infracción N° 0145 revela que omitió observar la disposición imperativa de que la notificación de la
infracción debía realizarse con las formalidades que establece el artículo 18 de la
Ordenanza N° 275-C-MC, pues solo se consigna la denominación de la demandante y su número de Registro Único de Contribuyente, lo que también constituye una irregularidad.
SEGUNDO.- Consideraciones previas del recurso de casación:
2.1. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el recurso extraordinario de casación tiene por objeto, el control de las infracciones que las sentencias o los autos puedan cometer en la aplicación del Derecho; partiendo a tal efecto de los hechos considerados probados en las instancias de mérito y aceptados por las partes, para luego examinar si la calificación jurídica realizada es la apropiada a aquellos hechos. No bastando la sola existencia de la infracción normativa, sino que se requiere que el error sea esencial o decisivo sobre el resultado de lo decidido.
2.2. En ese sentido, atendiendo a que se han denunciado infracciones a normas procesales y materiales se emitirá pronunciamiento, en primer término, sobre la causal procesal denunciada, pues resulta evidente que de estimarse la misma, carecería de objeto pronunciarse sobre las demás causales, al encontrarse perjudicada la validez de los actos procesales, caso contrario, de no ser estimada dicha causal, recién correspondería emitir pronunciamiento sobre las causales de carácter material.
TERCERO.- Aplicación indebida del artículo 139 de la Constitución.
3.1. En primer término se debe puntualizar que los argumentos que sustentan la presente infracción normativa están dirigidos a cuestionar una afectación al debido proceso y motivación de las resoluciones judiciales, por lo que, este Tribunal Supremo procederá a analizar si la sentencia de vista infringió los incisos 3 y 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado.
3.2. En cuanto al Derecho al Debido Proceso, este no tiene una concepción unívoca, sino que comprende un haz de garantías; siendo dos los principales aspectos del mismo: El debido proceso sustantivo, que protege a los ciudadanos de las leyes contrarias a los derechos fundamentales; y, el debido proceso adjetivo o formal, que implica las garantías procesales que aseguran los derechos fundamentales. Es decir que, en el ámbito sustantivo, se refiere a la necesidad de que las sentencias sean valiosas en sí mismas, esto es, que sean razonables; mientras que el ámbito adjetivo alude al cumplimiento de ciertos
recaudos formales, de trámite y de procedimiento, para llegar a una solución judicial mediante la sentencia. Derecho que se manifiesta, entre otros, en: El derecho de defensa, derecho a la prueba, a la jurisdicción predeterminada por ley o al juez natural, proceso preestablecido por Ley, derecho a la cosa juzgada, al juez imparcial, derecho a la pluralidad de instancia, derecho de acceso a los recursos, al plazo razonable; derecho a la motivación; entre otros.
3.3. Sobre motivación de las resoluciones judiciales, Roger Zavaleta Rodríguez en su libro “La Motivación de las Resoluciones Judiciales como Argumentación Jurídica”[1] precisa que: “Para fundamentar la decisión es indispensable que la conclusión contenida en el fallo responda a una inferencia formalmente correcta (justificación interna). Su observancia, sin embargo, no se limita a extraer la conclusión de las premisas predispuestas, pues también
comprende una metodología racional en la fijación de aquellas (justificación externa). En lo posible las premisas deben ser materialmente verdaderas o válidas, según el caso, a fin de garantizar la solidez de la conclusión. En caso contrario esta no podría ser más fuerte que las premisas. Una decisión judicial está motivada si, y solo si, es racional. A su vez, una decisión es racional si, y solo si, está justificada interna y externamente. Mientras la justificación interna expresa una condición de racionalidad formal, la justificación externa garantiza racionalidad sustancial de las decisiones judiciales. (…)”.
3.4. En relación a este asunto (sobre motivación de las resoluciones judiciales), el Tribunal Constitucional en el Expediente N° 1480-2006-AA/TC, ha puntualizado que: “el derecho a la debida motivación de las resoluciones importa que los jueces, al resolver las causas, expresen las razones o justificaciones objetivas que los llevan a tomar una determinada decisión. Esas razones, (…) deben provenir no sólo del ordenamiento jurídico vigente y aplicable al caso, sino de los propios hechos debidamente acreditados en el trámite del proceso. Sin embargo, la tutela del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales no debe ni puede servir de pretexto para someter a un nuevo examen las cuestiones de fondo ya decididas por los jueces ordinarios.
En tal sentido, (…) el análisis de si en una determinada resolución judicial se ha violado o no el derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales debe realizarse a partir de los propios fundamentos expuestos en la resolución cuestionada, de modo que las demás piezas procesales o medios probatorios del proceso en cuestión sólo pueden ser evaluados para contrastar las razones expuestas, mas no pueden ser objeto de una nueva evaluación o análisis. Esto, porque en este tipo de procesos al juez constitucional no le incumbe el mérito de la causa, sino el análisis externo de la resolución, a efectos de constatar si esta es el resultado de un juicio racional y objetivo donde el juez ha puesto en
evidencia su independencia e imparcialidad en la solución de un determinado conflicto, sin caer ni en arbitrariedad en la interpretación y aplicación del derecho, ni en subjetividades o inconsistencias en la valoración de los hechos”.
[1] ZAVALETA RODRÍGUEZ, Roger E. “La motivación de las resoluciones judiciales como argumentación jurídica”, Editora y Librería Jurídica Grijley EIRL 2014, pp. 207-208.
