Sumilla: Se declara la nulidad de la Resolución 2626-2018/CC2 del 13 de noviembre de 2018, emitida por la Comisión de Protección al Consumidor – Sede Lima Sur Nº 2, al haberse advertido la configuración de una afectación al debido procedimiento –por motivación incongruente– en contra de Mondelez Perú S.A. consistente en que dicho órgano funcional no valoró la totalidad de los argumentos formulados en sus escritos presentados durante la tramitación de la primera instancia. En consecuencia, se deja sin efecto la multa impuesta, la medida correctiva ordenada, el porcentaje otorgado a la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios – Aspec respecto de la sanción impuesta a Mondelez Perú S.A., la condena al pago de las costas y costos del procedimiento, y la inscripción en el Registro de Infracciones y Sanciones del Indecopi.
En vía de integración, se declara fundada la denuncia interpuesta por la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios – Aspec contra Mondelez Perú S.A. por infracción del artículo 37º del Código de Protección y Defensa del Consumidor, al haber quedado acreditado que no cumplió con informar en el etiquetado del producto denominado “Chips Ahoy!” de 45 gramos sobre el insumo transgénico (“Chispas sabor a chocolate 24,3%”) utilizado para su fabricación.
SANCIÓN: Amonestación.
TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL
Sala Especializada en Protección al Consumidor
(Se publica la presente resolución a solicitud del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, mediante Oficio N° 000865-2022-OAJ/INDECOPI, recibido el 21 de junio de 2022)
RESOLUCIÓN 2051-2019/SPC-INDECOPI
EXPEDIENTE 0281-2018/CC2
PROCEDENCIA: COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR – SEDE LIMA SUR Nº 2
PROCEDIMIENTO: DE PARTE
DENUNCIANTE: ASOCIACIÓN PERUANA DE CONSUMIDORES Y USUARIOS – ASPEC
DENUNCIADA: MONDELEZ PERÚ S.A.
MATERIAS: NULIDAD ETIQUETADO
ACTIVIDAD: ELABORACIÓN DE CACAO Y CHOCOLATE Y DE PRODUCTOS DE CONFITERÍA
Lima, 31 de julio de 2019
ANTECEDENTES
1. El 6 de marzo de 2018, la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios (en adelante, Aspec) interpuso una denuncia contra Mondelez Perú S.A. (en adelante, Mondelez) por presunta infracción de la Ley 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el Código), señalando lo siguiente:
(i) Mondelez fabricaba y comercializaba el producto denominado “Chips Ahoy!” sin informar a los consumidores que éste era genéticamente modificado o transgénico;
(ii) debía tomarse en cuenta que, en Ecuador, país en el cual las empresas tenían la obligación de declarar el contenido de transgénicos en las etiquetas de los productos, Mondelez había informado sobre dicha condición en el producto denominado “Chips Ahoy!”;
(iii) pese a que se trataba del mismo producto comercializado en el Perú –tenía la misma marca, titular y composición–, y, por ende, tratarse de un producto con contenido transgénico, Mondelez no había informado sobre dicha condición en su etiquetado; privándose así a los consumidores de tomar decisiones debidamente informadas;
(iv) era importante indicar que el Indecopi, mediante Resolución 0936-2010/SC2-INDECOPI, había indicado que la naturaleza y/o contenido de alimentos genéticamente modifi cados o transgénicos se califi caba como información relevante para adoptar una adecuada decisión de consumo;
(v) precisamente, en dicho pronunciamiento, se había manifestado que la obligatoriedad de transmitir dicha información relevante se encontraba establecida desde el Decreto Legislativo 716, y, fue posteriormente recogida por el Código, al tratarse de uno de los principales derechos de los consumidores;
(vi) el artículo 37º del Código establecía como obligación que los alimentos que incorporen componentes genéticamente modifi cados debían indicarlos en sus etiquetas, siendo dicha disposición exigible a partir del 1 de marzo de 2011, según la Cuarta Disposición Complementaria Final del referido cuerpo normativo; y,
(vii) fi nalmente, solicitó lo siguiente: (a) la obligación de Mondelez de informar debidamente en su etiqueta la condición de transgénico de su producto denominado “Chips Ahoy!”; (b) el pago de las costas y costos del procedimiento; (c) la imposición de una sanción a Mondelez; y, (d) el otorgamiento de un porcentaje de la multa impuesta a Mondelez a su favor, en aplicación del artículo 156º.1 del Código.
2. En su escrito de descargos, Mondelez manifestó los siguientes argumentos de defensa:
(i) La formulación de la imputación de cargos efectuada por la Secretaría Técnica de la Comisión de Protección al Consumidor – Sede Lima Sur Nº 2 (en adelante, la Secretaría Técnica de la Comisión), carecía de información clara y precisa, pues incluyó diversos artículos sin delimitar ni detallar cual sería la infracción concreta cometida por su representada;
(ii) al encontrarse dentro de un procedimiento administrativo sancionador, los presupuestos de la imputación de cargos exigían que la conducta califi cada como infracción sea delimitada con la mayor claridad posible con la fi nalidad de que el administrado conozca su carácter antijurídico y así pueda desvirtuar su caracterización;
(iii) el artículo 37º del Código contenía una obligación general vinculada a la necesidad de que el etiquetado de los alimentos con componentes genéticamente modifi cados (transgénicos) informara sobre dicha circunstancia; sin embargo, el citado artículo carecía de mayor desarrollo sobre su ámbito de aplicación, sin precisar qué se entendería por alimento genéticamente modifi cado bajo la legislación nacional o qué presupuestos debían observarse para proceder con su etiquetado;
(iv) el Código no contenía ninguna otra disposición –además del artículo 37º– que se encontrara relacionada con el uso o etiquetado de alimentos genéticamente modifi cados. En efecto, dicha norma no había establecido una defi nición que esclarezca cuál era la extensión de la categoría de “alimentos genéticamente modifi cados” para efectos de la exigibilidad de esta obligación, así como tampoco contenía mayores alcances sobre la forma cómo se debía implementar el etiquetado de tales productos (o las excepciones que podrían seraplicables a dicha regla);
(v) al no brindar mayores luces sobre esta materia, el legislador optó por incluir en el Código dos (2) disposiciones complementarias fi nales que estaban relacionadas –de modo específi co– con la reglamentación y vigencia de las obligaciones de etiquetado de productos genéticamente modifi cados;
(vi) la Tercera Disposición Complementaria Final del Código determinó que, en un plazo de ciento ochenta (180) días calendario, el Poder Ejecutivo debía reglamentar lo dispuesto en el artículo 37º del Código; y, de otro lado, la Cuarta Disposición Complementaria Final del Código determinó –por medio de vacatio legis– que la entrada en vigor del artículo 37º estaría aplazada por un plazo especial de ciento ochenta (180) días calendario desde la publicación del referido cuerpo normativo, intervalo que coincidía con el periodo máximo que se concedió al Poder Ejecutivo para la reglamentación de la norma;
(vii) esta situación no respondía a una coincidencia, ya que, por el contrario, ponía en evidencia que la intención del legislador era que el Poder Ejecutivo emita la reglamentación del artículo 37º del Código antes de su entrada en vigor, toda vez que se conocía que su aplicación no resultaría factible sin que exista una reglamentación adecuada;
(viii) Aspec planteó una denuncia efectuando una interpretación literal de la norma, pues consideraba que el artículo 37º del Código se encontraba vigente y debía exigirse a Mondelez su cumplimiento inmediato; sin embargo, una lectura sistemática –en armonía con las peculiaridades de la industria alimentaria– permitía determinar el correcto sentido y propósito de las disposiciones fi nales del Código, en tanto era innegable que se encontraban intrínsecamente vinculadas;
(ix) la necesidad de reglamentar esta norma había sido reconocida por el Indecopi en la Resolución 2367-2013/SPC-INDECOPI, puesto que, en dicho pronunciamiento, se precisó que los artículos recogidos en la Tercera Disposición Complementaria Final estaban supeditadas a una reglamentación posterior para que su cumplimiento resulte exigible a los administrados;
(x) en el referido pronunciamiento, se distinguió entre las disposiciones del Código según su exigibilidad, dividiéndolas en dos (2) grupos: (a) por un lado, aquellas que podían ser aplicadas una vez cumplidos los plazos de vigencia fi jados en el Código; y, (b) de otro lado, aquellas que requerían necesariamente de un desarrollo posterior por vía de reglamento, a efectos de entrar en vigencia;
(xi) a diferencia de lo que había ocurrido con el artículo 37º del Código, la mayoría de las disposiciones listadas en la Tercera Disposición Complementaria Final habían obtenido una norma reglamentaria que permitía su correcta implementación en el ordenamiento. A modo de ejemplo, se tenían los siguientes casos: (a) el artículo 150º sobre la implementación del libro de reclamaciones, el cual fue reglamentado mediante Decreto Supremo 011-2011-PCM; (b) el artículo 119º sobre el Registro de Infracciones y Sanciones del Indecopi, el cual fue reglamentado mediante Decreto Supremo 029-2011-PCM; y, (c) el artículo 131º sobre los procesos judiciales colectivos de los consumidores, lo cual fue reglamentado mediante Decreto Supremo 030-2011-PCM;
(xii) en el caso particular del artículo 37º del Código, la necesidad de contar con una reglamentación previa para su aplicación era evidente, precisamente, porque la obligación que acarreaba estaba relacionada con una materia altamente especializada de la industria alimentaria, la cual necesitaba ser desarrollada en un cuerpo normativo que fi je los parámetros técnicos que serán exigibles a nivel nacional;
(xiii) era ampliamente conocido que el uso y etiquetado de los productos genéticamente modifi cados en alimentos era una materia que carecía de un criterio unívoco a nivel internacional, por lo que su regulación era desigual en distintas jurisdicciones. Tal era así que existían países donde el etiquetado de alimentos con componentes transgénicos era voluntario (como, por ejemplo, en Estados Unidos y Canadá), mientras que en otros era un requisito obligatorio (como, por ejemplo, en la Unión Europea y China);
(xiv) incluso en el grupo de países donde el etiquetado era imperativo, había resultado indispensable el desarrollo de una reglamentación nacional especializada que explique y delimite todos los aspectos afi nes a la materia;
(xv) tomando como referencia la reglamentación que se había emitido en otras jurisdicciones, se podía determinar que algunos de los aspectos básicos que necesitarían ser complementados con una eventual reglamentación sobre el etiquetado de alimentos genéticamente modifi cados eran los siguientes: (a) las defi niciones de los conceptos de productos transgénicos o alimentos con componentes genéticamente modifi cados; (b) la delimitación de umbrales máximos de tolerancia, por encima de los cuales un producto transgénico debería contar con dicho etiquetado especial; (c) los parámetros que debería seguir el etiquetado en este tipo de productos, precisando la forma o términos que debían utilizarse para informar de su presencia; (d) el ámbito objetivo que debía abarcar el etiquetado, así como las exclusiones o exenciones que pudiesen existir; (e) la asignación de responsabilidad sobre el deber de etiquetado en los agentes de la cadena de comercialización; y, (f) los procedimientos considerados válidos para inspeccionar y medir la presencia de componentes transgénicos en un producto alimenticio;
(xvi) uno de los ámbitos más discutidos al momento de reglamentar esta materia venía a estar confi gurado por la determinación de un umbral cuantitativo de componentes transgénicos dentro de un producto, por encima del cual se consideraba obligatoria la consignación de un etiquetado especial. No existía un criterio unifi cado en la regulación internacional sobre el porcentaje máximo de tolerancia;
(xvii) la inexistencia de reglas consensuadas se debía a factores que excedían el ámbito legal y que se originaban en la práctica industrializada del sector alimentario y las políticas institucionales sobre el tratamiento a estas nuevas tecnologías. La necesidad de fi jar un umbral en el etiquetado de productos transgénicos respondía a la denominada “presencia adventicia”, “mezcla accidental” o “técnicamente inevitable” de los productos transgénicos, esto era, la posibilidad de que en el proceso de producción de un alimento convencional ocurra una mezcla con trazas o partes de otro componente que había sido genéticamente modifi cado, por factores que excedían del control o decisión del productor;
(xviii) la determinación de un umbral de tolerancia por vía de la reglamentación permitiría superar una difi cultad práctica que no debía ser ajena a la legislación, y esta era la imposibilidad de garantizar o asegurar que un producto se encontrara completamente libre de compuestos genéticamente modifi cados;
(xix) resultaba indispensable que en el Perú se realice una evaluación y normalización técnica para la fi jación de defi niciones y parámetros técnicos en torno a este tema, pues, solo así la Autoridad podrá efectuar una correcta fi scalización y aplicación de la norma; y, de otro lado, los administrados podrán adecuar los procesos de manufactura, y, así cumplir con los requerimientos que la reglamentación establezca;
(xx) como referencia de la importancia de la actividad de reglamentación, podía considerarse el caso de la Ley 30021, Ley de Promoción de la Alimentación Saludable para Niños, Niñas y Adolescentes, toda vez que, aun cuando dicha norma dispuso la obligatoriedad de advertir en la publicidad sobre el alto contenido de sodio, azúcar y grasas saturadas en alimentos procesados, la aplicación de esta norma requería de una reglamentación posterior que contenía parámetros técnicos cuantitativos para su aplicación;
(xxi) la ausencia e imposibilidad de disponer normas reglamentarias sobre este etiquetado era evidente, al punto que, en el año 2012, el Indecopi presentó un proyecto de reglamento del artículo 37º del Código, el cual desarrollaba una serie de defi niciones, y, además consideraba un plazo adicional de adecuación para el etiquetado de los productos. Sin embargo, hasta la fecha, el proyecto de reglamento no había sido promulgado por la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM);
(xxii) pese a que el Tercer Juzgado Constitucional de Lima había emitido una sentencia mediante la cual declaró fundada la demanda de cumplimiento que se interpuso contra la PCM, a la fecha, no existía un reglamento sobre el etiquetado de productos alimenticios con componentes genéticamente modifi cados. Si bien el Estado había tenido una prolongada demora en la reglamentación, ello no justifi caba que se pretenda procesar y sancionar a un administrado sin que exista un reglamento que describa de forma certera y sufi ciente la extensión y alcance de la obligación que debía ser cumplida por los proveedores alimenticios;
(xxiii) admitir la posición de Aspec no solo implicaría desconocer el contexto nacional e internacional aplicable a este tipo de industria, sino que contravendría abiertamente el Principio de Tipicidad, esto era, velar por que las infracciones estén previstas como tales en las normas jurídicas que identifi quen adecuadamente la conducta pasible de sanción;
(xxiv) no resultaría válido ni proporcional que se sancione a Mondelez únicamente en base a la disposición – incompleta– contenida en el artículo 37º del Código, toda vez que la misma carecía de información sufi ciente sobre la forma en que se debía comunicar en el etiquetado. Para que esta obligación sea exigible era necesario precisar lo siguiente: (a) el tipo de producto que debería observar dicha advertencia; (b) los umbrales que se usarían para que la obligación resulte exigible; (c) la forma en que se plasmaría dicha indicación en la etiqueta; (d) los métodos de detección y análisis que realizaría el Indecopi para verifi car que el producto se encontraría bajo los parámetros de la regulación; y, (e) el plazo de adecuación para los proveedores;
(xxv) la Autoridad podría incurrir en una vulneración al Principio de Legalidad al interpretar que una conducta constituiría una infracción, pese a que el legislador había determinado que, de modo previo, era necesario que esta obligación de etiquetado sobre productos transgénicos se desarrolle vía reglamento; y,
(xxvi) respecto de la Resolución 936-2010/SC2-INDECOPI señalada por la Asociación, se podía verifi car que dicho pronunciamiento fue emitido cuando aún se encontraba vigente el Decreto Legislativo 716 –norma que fue derogada expresamente a partir de la entrada en vigencia del Código–. A diferencia de lo ocurrido con el Decreto Legislativo 716, el Código si preveía una obligación específi ca sobre el etiquetado de alimentos transgénicos que determinaba que, la aplicación de esta exigencia, requería por parte del legislador de un desarrollo que la haga previsible para los administrados.
3. Mediante Resolución 2626-2018/CC2 del 13 de noviembre de 2018, la Comisión de Protección al Consumidor – Sede Lima Sur Nº 2 (en adelante, la Comisión) emitió el siguiente pronunciamiento:
(i) Declaró fundada la denuncia interpuesta contra Mondelez por infracción del artículo 37º del Código, en tanto consideró acreditado que el proveedor no consignó en el etiquetado del producto denominado “Chips Ahoy!” que éste contenía insumos y/o componentes genéticamente modifi cados; sancionándola con una multa de 10 UIT;
(ii) ordenó a Mondelez, en calidad de medida correctiva que, en un plazo de veinte (20) días hábiles contado a partir del día hábil siguiente de notifi cada la referida resolución, cumpla con consignar en el rotulado del producto denominado “Chips Ahoy!” –que se encuentren en proceso de distribución y/o fabricación con posterioridad a la emisión de la referida resolución– que incorpora un componente genéticamente modifi cado: chispas sabor a chocolate 24.3% (TRANSGÉNICO), tal como fi gura en el etiquetado del mismo producto comercializado en Ecuador;
(iii) en aplicación del artículo 156º del Código, dispuso la entrega a Aspec del 10% de la multa impuesta a Mondelez por infracción del artículo 37º del Código;
(iv) condenó a Mondelez al pago de las costas y costos del procedimiento; y,
(v) dispuso la inscripción de Mondelez en el Registro de Infracciones y Sanciones del Indecopi.
4. El 17 de enero de 2019, Mondelez apeló la Resolución 2626-2018/CC2 ante la Sala Especializada en Protección al Consumidor (en adelante, la Sala) reiterando los argumentos expuestos en el procedimiento. Adicionalmente, manifestó lo siguiente:
(i) La resolución apelada era nula, pues, de su lectura, se podía advertir que las conclusiones arribadas por la Comisión no fueron el resultado de una evaluación de los argumentos de defensa expuestos por su representada –particularmente sobre el hecho de que resultaba necesario un reglamento técnico que desarrolle el artículo 37º del Código–, así como tampoco valoró la información y elementos de prueba que habían sido remitidos durante la tramitación del procedimiento;
(ii) la Comisión se había limitado a indicar que la norma no requería de un reglamento, partiendo de una lectura aislada y estricta de la Cuarta Disposición Complementaria Final del Código, indicando que, bastaba que los proveedores verifi quen que los insumos de los productos que importaban habían sido producidos a partir de transgénicos, para que cumplieran con consignar ello en su etiquetado;
(iii) la Comisión no tomó en cuenta los siguientes argumentos formulados en su escrito de descargos, tales como: (a) la norma no podía ser aplicada en tanto no contenía una defi nición sobre la categoría de “alimentos genéticamente modifi cados”, ni tampoco brindaba mayores alcances sobre la forma cómo se debía implementar el etiquetado de los productos genéticamente modifi cados, las técnicas válidas para su detección, entre otros factores; (b) la Tercera y Cuarta Disposiciones Complementarias Finales del Código debían ser interpretadas de forma sistemática, siendo que la intención del legislador era que la reglamentación del artículo 37º se produzca antes de la entrada en vigor de la norma; (c) las particularidades de la industria alimentaria hacían necesario que cada país implemente un reglamento técnico y establezca un umbral mínimo de tolerancia para la presencia de componentes genéticamente modifi cados (considerando además la posibilidad de mezcla accidental); (d) la legislación comparada sobre etiquetado de componentes genéticamente modifi cados evidenciaba que los países donde ello era obligatorio, se solían adoptar umbrales de tolerancia para el etiquetado; (e) el propio Indecopi desarrolló un proyecto de reglamento entre los años 2011 y 2012, el cual contemplaba defi niciones técnicas y un plazo de adecuación para realizar el etiquetado de los productos; y, (f) a diferencia del Perú, en Ecuador la obligación de etiquetado de los ingredientes transgénicos sí había sido debidamente reglamentada por el legislador, precisando los supuestos de hecho donde la norma resultaba exigible, las defi niciones y umbrales mínimos de aplicación;
(iv) la Comisión vulneró el Principio de Tipicidad que regía la actividad sancionadora de la Administración. En efecto, era claro que la obligación comprendida en el artículo 37º del Código necesitaba de una norma reglamentaria que desarrolle su contenido, en particular, los estándares y lineamientos que guíen como se debía cumplir el deber de los proveedores que participaban en el sector alimentario. Los administrados no debían estar expuestos al cumplimiento de una obligación que no se encontraba defi nida ni delimitada a plenitud en cuanto a su ámbito subjetivo y objetivo. Sólo a través de la reglamentación normativa podía existir una adecuada tipifi cación de la obligación cuyo incumplimiento será considerado como conducta infractora;
(v) la conducta descrita en el artículo 37º del Código no se encontraba debidamente tipifi cada, en la medida que los administrados se encontraban impedidos de conocer factores, tales como: (a) en qué agentes de la cadena de producción debía recaer la obligación (por ejemplo, fabricante, importadores, etc); (b) el tipo de productos que debía observar dicha advertencia; (c) los umbrales o niveles de tolerancia de la presencia de componentes transgénicos; (d) la forma en que se plasmaba dicha indicación en la etiqueta del producto; y, (e) los métodos de detección que el Indecopi consideraba válidos o idóneos para verificar que el producto cumplía con los parámetros de la regulación;
(vi) la Comisión vulneró el Principio de Legalidad, toda vez que, desconoció por completo el contenido y fi nalidad de la Tercera Disposición Complementaria Final, la cual contemplaba que el artículo 37º debía ser reglamentado. Si bien la Comisión concluyó que el artículo 37º era una norma autoaplicativa y no necesitaba de una norma complementaria para ser exigible; lo cierto era que el mandato de reglamentación era una condición determinante para la vigencia del deber de información y etiquetado de alimentos transgénicos;
(vii) la Comisión vulneró el Principio de Predictibilidad o Confi anza Legítima, en tanto resultaba contradictorio que, desde el año 2011, el Indecopi haya dado inicio a las gestiones para reglamentar el artículo 37º del Código, y, pese a no haber concluido dicha labor, haya decidido en el año 2018, sancionar a un administrado por no acatar su cumplimiento;
(viii) el artículo 37º del Código era una norma heteroaplicativa, es decir, que su exigibilidad a los administrados no dependería únicamente del plazo de vigencia previsto por el Código, sino que además estaba condicionada a un evento posterior, esto es, su reglamentación. La ausencia de la misma desnaturalizaría la obligación contenida en la norma, al punto de hacer inviable las actividades económicas que desarrollaban los agentes que participaban en el sector alimentario;
(ix) la intención y expectativa del legislador al establecer ambas condiciones era que la reglamentación de la norma ocurra antes del plazo de su entrada en vigor, pues conocía que su aplicación no sería factible sin que exista una reglamentación adecuada;
(x) si bien la Cuarta Disposición Complementaria Final estableció que el artículo 37º entraría en vigor luego de transcurrido un plazo de ciento ochenta (180) días, la Tercera Disposición Complementaria Final ordenó que el artículo también fuese reglamentado dentro del mismo plazo. Por consiguiente, eran dos (2) las condiciones que debían confl uir para que el artículo 37º resultase exigible y aplicable: (a) la emisión del reglamento por parte del Poder Ejecutivo; y, (b) el transcurso de ciento ochenta (180) días;
(xi) se habría constituido una laguna de derecho, estando dentro de sus supuestos, aquel en el cual se produce una norma genérica pero vigente, la cual, si bien podría considerarse exigible en sí misma, requería de una normatividad reglamentaria aún no promulgada; siendo ello denominado “laguna técnica”;
(xii) solo de forma excepcional, y, en circunstancias límite, se podría admitir la aplicación de reglas en base a la analogía y principios generales para suplir el vacío de una laguna técnica, lo que no sería posible en este caso, toda vez que: (a) el ordenamiento peruano no poseía otra norma que esté en la capacidad de suplir, de forma análoga, el vacío que había generado la ausencia del reglamento para alimentos con componentes genéticamente modifi cados; y, (b) el artículo 37º del Código era una norma de sanción que imponía una carga a los proveedores, y, como tal, no podría ser integrada en vía de analogía para evaluar una infracción;
(xiii) convenía resaltar la opinión desfavorable emitida por el Consejo Nacional de la Competitividad ante la PCM, poniendo en manifi esto su opinión negativa frente al proyecto de reglamento, toda vez que, a su consideración, era claro que la referida norma no superaba el test de proporcionalidad utilizado por el Tribunal Constitucional para juzgar la adecuación de una medida;
(xiv) respecto a la graduación de la sanción, debía tomarse en cuenta que, en base a las actuaciones inconclusas realizadas durante los años 2011 y 2012 por parte del Indecopi, las empresas que participaban en el sector alimentario en calidad de proveedores no estaban en capacidad de anticipar o prever que la Autoridad dispondría, en el año 2018, la repentina aplicación, fiscalización y sanción del artículo 37º; y,
(xv) dicho factor se acentuaba si se tenía en consideración que, desde la entrada en vigencia del Código, el Indecopi no había realizado ninguna labor para concientizar o informar al sector empresarial que la norma sería aplicada prescindiendo de su reglamentación técnica.
5. El 17 de enero de 2019, Aspec apeló la Resolución 2626-2018/CC2 ante la Sala cuestionando la sanción impuesta, así como el porcentaje asignado a su favor respecto de ésta.
ANÁLISIS
Cuestión previa: sobre la validez de la Resolución 2626-2018/CC2
6. El artículo 10º del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo 004-2019-JUS (en adelante, el TUO de la LPAG) contempla entre las causales de nulidad del acto administrativo el defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez[1], uno de los cuales es que se respete el procedimiento regular[2], esto es referido al debido procedimiento que garantiza el derecho de las partes a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho[3].
7. El derecho a un debido procedimiento comprende no sólo las facultades de invocar pretensiones o formular alegaciones, de presentar pruebas que las sustenten y de contradecir las pretensiones o alegaciones planteadas por la otra parte, sino que implica el deber del juzgador de tener en cuenta y valorar las alegaciones y pruebas de cada una de los administrados. De esto último se deriva la exigencia de la motivación de los pronunciamientos, y el deber de congruencia entre lo alegado por las partes y lo resuelto por el juzgador. Ambas exigencias —motivación y congruencia— son recogidas por el TUO de la LPAG[4].
8. El Principio de Congruencia se sustenta en el deber de la Administración de emitir pronunciamiento respecto de todos los planteamientos formulados por los administrados, sea para acogerlos o desestimarlos, de modo tal que mediante la resolución que decida sobre dicha pretensión la Administración emita íntegramente opinión sobre la petición concreta de los administrados. Este principio se condice con lo expuesto en el numeral 4 del artículo 5º del TUO de la LPAG, según el cual el contenido del acto administrativo debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados[5].
9. Siguiendo el referido principio, el juzgador tiene la obligación de fallar según lo alegado y probado por las partes, por lo que debe pronunciarse únicamente sobre las pretensiones y defensas propuestas y probadas por las mismas y no puede resolver más allá de lo demandado, ni sobre punto o pretensión no planteada, y tampoco omitir lo expresamente pretendido[6].
[Continúa…]
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[1] TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL APROBADO POR DECRETO SUPREMO 004-2019-JUS. Artículo 10º.- Causales de nulidad. Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refi ere el
Artículo 14º.
(…)
[2] TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL APROBADO POR DECRETO SUPREMO 004-2019-JUS. Artículo 3º.- Requisitos de validez de los actos administrativos.- Son requisitos de validez de los actos administrativos:
(…)
5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.
[3] TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL APROBADO POR DECRETO SUPREMO 004-2019-JUS. Título Preliminar. Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo.-
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notifi cados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
[4] TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL APROBADO POR DECRETO SUPREMO 004-2019-JUS. Artículo 198º.- Contenido de la resolución.
(…)
198.2 En los procedimientos iniciados a petición del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la administración de iniciar de ofi cio un nuevo procedimiento, si procede.
Artículo 6º.- Motivación del acto administrativo.
6.1 La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específi co, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifi can el acto adoptado.
6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifi que de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto.
6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insufi ciencia no resulten específi camente esclarecedoras para la motivación del acto.
(…)
[5] TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL APROBADO POR DECRETO SUPREMO 006-2017-JUS.
Artículo 5º.-Objeto o contenido del acto administrativo.
(…)
5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por éstos que hayan sido apreciadas de ofi cio, siempre que otorgue posibilidad de exponer su posición al administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su favor.
[6] TEXTO ÚNICO ORDENADO DEL CÓDIGO PROCESAL CIVIL APROBADO POR RESOLUCIÓN MINISTERIAL 010-93-JUS. TÍTULO PRELIMINAR. Artículo VII.- Juez y Derecho. El juez debe aplicar el derecho que corresponda al proceso aunque no haya sido invocado por las partes o lo haya sido erróneamente.
Sin embargo, no puede ir más allá del petitorio ni fundar su decisión en hechos diversos de los que han sido alegados por las partes.
TEXTO ÚNICO ORDENADO DEL CÓDIGO PROCESAL CIVIL APROBADO POR RESOLUCIÓN MINISTERIAL 010-93-JUS. TÍTULO PRELIMINAR. Artículo 122º.- Contenido y suscripción de las resoluciones. Las resoluciones judiciales contienen:
(…)
3. La relación correlativamente enumerada de los fundamentos de hecho y los respectivos de derecho que sustentan la decisión, la que se sujeta al mérito de lo actuado y al derecho;
4. La expresión clara y precisa de lo que se decide u ordena respecto de todos los puntos controvertidos.
