Sumario: 1. Introducción, 2. Control de identidad policial (CIP), 3. Principios del CIP, 3.1. Principio de necesidad, 3.2. Principio de razonabilidad? 3.3. Principio de proporcionalidad, 3.4. Principio de primacía de la persona humana y sus derechos fundamentales, 4. Naturaleza jurídica del CIP, 5. El Control de identidad policial ¿es aplicable para pandemia Covid-19? 6. ¿Qué hacemos con la restricción de la libertad personal por control de identidad policial en centros de retención? 7. Conclusiones.
1. Introducción
El control de identidad policial está regulado en el artículo 205 del Código Procesal Penal, diseñado para la (i) prevención del delito y la (ii) averiguación de un hecho punible.
En el contexto de la pandemia surgieron serios y razonables cuestionamientos a esta figura. El Ejecutivo confunde los artículos 205 y 209 de la norma adjetiva con la figura del control de identidad policial por covid-19. Y peor aun, se crearon los centros de retención temporal.
La confusión se ahondó cuando la Dirección de Asesoría Jurídica de la Policía Nacional del Perú difundió la cartilla temática legal denominada “Actuación policial en el control de identidad”.
Transcribiendo literalmente el “Protocolo de actuación interinstitucional específico de control de identidad policial” aprobado con el Decreto Supremo 010-2018-JUS del 25 de agosto de 2018, los policías aplican un marco legal no estudiado o argumentado para los tiempos difíciles en que vivimos.
En tal contexto, el presente opúsculo desentraña modestos alcances para resolver la cuestión de tal forma que se respete la libertad de la persona bajo estándares de ley y también que la policía ejecute una labor eficaz en observancia al artículo 166 de la Constitución Política del Perú.
2. Control de identidad policial (CIP)
El control de identidad policial es una atribución policiaca que se realiza sin necesidad de orden del fiscal o del juez. Consiste en requerir la identificación de cualquier persona y realizar las comprobaciones pertinentes en la vía pública o en el lugar donde se hubiere hecho el requerimiento.
Tiene lugar cuando se considere que resulta necesario para prevenir un delito u obtener información útil para la averiguación de un hecho punible. Nótese que tal control es con fin preventivo e investigativo en armonía con el artículo 166 de la Constitución.
3. Principios del Control de Identidad Policial (CIP)
- Principio de necesidad
Es conocido también como intervención mínima. El policía que aplica el control de identidad Policial debe encontrar una justificación y/o motivación en el caso sobre el cual pretende actuar. Tal actuación policial se basa en hechos de necesaria intervención percibidos.
- Principio de razonabilidad
Implica que el policía debe encontrar una justificación lógica en los hechos materia de control de identidad policial, circunscritos a prevención de un delito u obtener información útil para la averiguación de un hecho punible. Estos aspectos motivan tal acto discrecional del poder de policía en cumplimiento del mandato constitucional.
- Principio de proporcionalidad
Conocido también como “prohibición de exceso”. Viene a ser la actuación policial en torno al control de identidad policial que responde a criterios de adecuación, coherencia, necesidad, equilibrio y beneficio entre el fin lícitamente perseguido y los bienes jurídicos potencialmente afectados o intervenidos.
- Principio de primacía de la persona humana y sus derechos fundamentales
En el ejercicio de la función policial, frente al viandante, se deberá observar la defensa y protección de la persona humana. Así como el respeto a su dignidad y a las garantías para el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales, considerando los enfoques de derechos humanos, género e interculturalidad.
4. Naturaleza jurídica del control de identidad policial (CIP)
El control de identidad policial es una restricción constitucional de la libertad personal, bajo el amparo del artículo 2, inciso 24, ordinal “b” de la Constitución Política del Perú, a saber:
24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia
b) No se permite forma alguna de restricción de la libertad personal, salvo en los casos previstos por la ley.
Tal atribución policial se encuentra desarrollada en la Ley de la Policía Nacional del Perú, Decreto Legislativo 1267, a saber:
Artículo 3.- Atribuciones
Son atribuciones del Personal Policial las siguientes:
1) Intervenir cuando el ejercicio de la función policial así lo requiera, por considerar que sus efectivos se encuentran de servicio en todo momento y circunstancia.
2) Requerir la identificación de cualquier persona, a fin de realizar la comprobación correspondiente, con fines de prevención del delito o para obtener información útil en la averiguación de un hecho punible.
3) Intervenir y registrar a las personas y realizar inspecciones de domicilios, instalaciones, naves, motonaves, aeronaves y otros vehículos y objetos, de acuerdo a la Constitución y la ley. De ser necesario, las personas y vehículos automotores podrán ser conducidos a la unidad policial para su plena identificación.
Con el Decreto Legislativo 957, nació el Control de identidad policial, a saber:
Artículo 205º. Control de identidad policial
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- La Policía, en el marco de sus funciones, sin necesidad de orden del Fiscal o del Juez, podrá requerir la identificación de cualquier persona y realizar las comprobaciones pertinentes en la vía pública o en el lugar donde se hubiere hecho el requerimiento, cuando considere que resulta necesario para prevenir un delito u obtener información útil para la averiguación de un hecho punible. El intervenido tiene derecho a exigir al Policía le proporcione su identidad y la dependencia a la que está asignado.
- La identificación se realizará en el lugar en que la persona se encontrare, por medio del correspondiente documento de identidad. Se deberá proporcionar al intervenido las facilidades necesarias para encontrarlo y exhibirlo. Si en ese acto se constata que su documentación está en orden, se le devolverá el documento y autorizará su alejamiento del lugar.
- Si existiere fundado motivo que el intervenido pueda estar vinculado a la comisión de un hecho delictuoso, la Policía podrá registrarle sus vestimentas; equipaje o vehículo. De esta diligencia específica, en caso resulte positiva, se levantará un acta, indicándose lo encontrado, dando cuenta inmediatamente al Ministerio Público.
- En caso no sea posible la exhibición del documento de identidad, según la gravedad del hecho investigado o del ámbito de la operación policial practicada, se conducirá al intervenido a la Dependencia Policial más cercana para exclusivos fines de identificación. Se podrá tomar las huellas digitales del intervenido y constatar si registra alguna requisitoria. Este procedimiento, contado desde el momento de la intervención policial, no puede exceder de cuatro horas, luego de las cuales se le permitirá retirarse. En estos casos, el intervenido no podrá ser ingresado a celdas o calabozos ni mantenido en contacto con personas detenidas, y tendrá derecho a comunicarse con un familiar o con la persona que indique. La Policía deberá llevar, para estos casos, un Libro-Registro en el que se harán constar las diligencias de identificación realizadas en las personas, así como los motivos y duración de las mismas.
- Siempre que sea necesario para las finalidades del juicio o para las finalidades del servicio de identificación, se pueden tomar fotografías del imputado, sin perjuicio de sus huellas digitales, incluso contra su voluntad -en cuyo caso se requiere la expresa orden del Ministerio Público-, y efectuar en él mediciones y medidas semejantes. De este hecho se levantará un acta.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en abundante jurisprudencia ha reiterado que cualquier restricción al derecho a la libertad personal reúne dos aspectos: (i) Aspecto material: Causas y condiciones fijadas en la Constitución Política o por la ley; (ii) Aspecto formal: Procedimientos objetivamente definidos.
En tal orden, la restricción por control de identidad policial peruano observa el aspecto material y formal. El Tribunal Constitucional, en el Expediente 03425-2010-HC, precisó que el derecho a la libertad personal no desarrolla un ejercicio absoluto e ilimitado ya que puede ser regulado o restringido, a saber:
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- (…) El derecho a la libertad personal es un derecho fundamental reconocido en la Constitución y, al mismo tiempo un valor superior del ordenamiento jurídico; sin embargo, su ejercicio no es absoluto e ilimitado ya que se encuentra regulado y puede ser restringido mediante la ley, conforme lo establece el artículo 2, inciso 24, literal b), de la Norma Fundamental.
El máximo intérprete de la Constitución, en el Expediente 05765-2009-HC., enfatizó lo siguiente:
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- El derecho a la libertad personal, como todo derecho fundamental, no es absoluto; el artículo 2, inciso 24), ordinales “a” y “b”, establece que está sujeto a regulación, de modo que puede ser restringido o limitado mediante ley.
5. El control de identidad policial ¿es aplicable para pandemia covid-19?
Nuestra posición es no.
Es indudable que vivimos una situación excepcional, el Estado no se puede quedar con las manos cruzadas ante la pandemia covid-19. Pasados los días, se ha notado las debilidades y miserias de nuestra realidad.
En tal contexto, se publicó la Resolución Ministerial 309-2020-IN del 31 de marzo de 2020, aprobando el protocolo para la implementación de las medidas que garanticen el ejercicio excepcional del derecho a la libertad de tránsito. Precisando en una de sus partes lo siguiente:
VII. Disposiciones Finales
7.2. En caso verificarse incumplimientos a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, precisado mediante Decreto Supremo N° 046-2020-PCM, y al Decreto Supremo N° 051-2020-PCM, modificado mediante Decreto Supremo N° 053-2020-PCM, los intervenidos serán conducidos a la Comisaría más cercana para el control de identidad (…)
En el mes de mayo de 2020, la dirección de asesoría jurídica de la Policía Nacional del Perú difundió la cartilla denominada “Actuación policial en el control de identidad”, confundiendo la prevención del delito o averiguación de un hecho punible con medidas por emergencia sanitaria por Covid-19.
No se logró ninguna argumentación respecto al control de identidad policial en tiempos de “guerra sanitaria”, hecho por demás lamentable ya que los policías están en el limbo de la duda. Y lo menos que se podía alcanzar al Alto Mando para la aplicación policial era un razonamiento idóneo para las intervenciones en los tiempos que vivimos.
La cuestión se agravó cuando se publicó el Decreto Supremo 008-2021-PCM el 27 de enero de 2021, que precisa en una de sus partes lo siguiente:
Artículo 7.- Modificación de los artículos 4 y 9 del Decreto Supremo Nº 184-2020-PCM
Modificase los artículos 4 y 9 del Decreto Supremo Nº 184-2020-PCM con el siguiente texto:
“Artículo 4.- De la intervención de la Policía Nacional del Perú y de las Fuerzas Armadas
(…) 4.5 Impleméntense los centros de retención temporal, para efectos de la identificación de los intervenidos por infringir las reglas sanitarias y la inmovilización social obligatoria, salvo que se trate de asuntos de relevancia penal, supuestos en los cuales se aplica la ley de la materia. Estos centros estarán a cargo de la Policía Nacional del Perú en coordinación con los gobiernos locales y regionales, quienes dispondrán de los locales con carácter temporal, debidamente habilitados; asimismo, en estos centros se contará con la participación del personal del Ministerio de Salud, para el triaje y descarte correspondiente. Durante la inmovilización social obligatoria, las personas que incumplan las medidas sanitarias y las establecidas en virtud al Estado de Emergencia Nacional, serán intervenidas y conducidas por la Policía Nacional del Perú y/o por las Fuerzas Armadas, a los centros de retención temporal. Los infractores no pueden permanecer en estos centros por más de cuatro (04) horas.”
Con el Decreto Supremo 008 peligrosamente se implementaron los centros de retención temporal, garantizando que la identificación policial ya no se de en el lugar de los hechos sino en un “espacio especial” por 4 horas.
6. ¿Qué hacemos con la restricción de la libertad personal por control de identidad policial en centros de retención?
La facultad de un libre tránsito comporta el ejercicio del atributo de ius movendi et ambulandi. Es decir, supone la posibilidad de desplazarse autodeterminativamente en función a las propias necesidades y aspiraciones personales. A lo largo y ancho del territorio, así como a ingresar o salir de él, cuando así se desee.
Se trata de un imprescindible derecho individual y de un elemento conformante de la libertad. Sin embargo, de ello no puede aseverarse que el derecho sea absoluto sino que tiene que ejercerse según las condiciones que cada titular del mismo posee. Y según las limitaciones de ley que se deben observar.
Entendemos que sobre las limitaciones existe laguna jurídica. El Tribunal Constitucional, en el Expediente 2876-2005-PHC/TC-Lima, desarrolló la temática de las restricciones y dentro de ellas las restricciones explícitas ordinarias que se presentan cuando, en un estado de normalidad constitucional, se estima necesario que deben protegerse otros derechos fundamentales o bienes jurídicos.
De modo que, en atención a un estudio de razonabilidad, pueda limitarse el derecho a la libertad de tránsito. Dentro de las restricciones explícitas ordinarias encontramos a las que se dan por razones sanitarias, son aquellas que surgen en pro del resguardo de la plenitud físico-psíquica de la población, la cual puede verse afectada por la existencia de pestes, epidemias y otros eventos de similares características.
El marco legal por el covid-19 obedece a razones sanitarias. Es obvio que se dictan como una serie de medidas en salvaguarda de la salud, del medio familiar y de la comunidad. Ahí se ha desnudado la confusión que no corresponde a los alcances del artículo 205 y 209 del Código Procesal Penal.
Notándose las dimensiones del control de identidad policial que va más allá del artículo 205 de la norma adjetiva, indudablemente, resultaría insostenible su permanencia en tal Código. Ya que el rol preventivo no corresponde al procedimiento penal porque ese es rol del poder de policía, rol del Estado.
Con la reforma procesal penal en América del Sur, solamente Chile y Perú sostienen en su real dimensión tal figura en la norma procesal. Los demás lo desarrollan como rol policiaco.
Por ejemplo, en Uruguay la Ley 19.889 derogó los artículos 55 y 56 del Código del Proceso Penal, relacionados al Control de identidad. En España, la Ley Orgánica 4/2015, del 30 de marzo, en el marco de la seguridad ciudadana desarrolla la identificación de personas. En Colombia, los alcances de identificación y registro policial están en la Ley 1801 del 29 de Julio 2016, Código Nacional de Policía y Convivencia.
Entonces, visiblemente existe una laguna jurídica. Con ello urge la reglamentación de las restricciones, que es transversal a varias instituciones del Estado Peruano. ¿Cómo deben actuar?
Cumpliendo un rol especial al MININTER y la PNP, para lo cual se debería tomar como referencia el Expediente 2876-2005-PHC/TC-Lima y demás andamiaje jurídico nacional y supranacional.
7. Conclusiones
- El control de identidad policial está diseñado para prevención del delito y averiguación de un hecho punible, según el Decreto Legislativo 957.
- El control de identidad policial no está diseñado para pandemia covid-19.
- Se requiere un estudio minucioso de la restricción por control de identidad policial, la prevención no corresponde al procedimiento penal.
- Existe una laguna jurídica, en torno a la figura de limitación o restricción de la libertad. Por lo que urge estudio y reglamentación, tomando como referencia el Expediente 2876-2005-PHC/TC-Lima y demás del ordenamiento legal.
