La relatora de la ONU, Margaret Satterthwaite, ha enviado una carta al Estado peruano, mencionando lo profundamente preocupada que está por las recientes reformas que podrían socavar la independencia judicial en Perú.
Mandato de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados
Ref.: OL PER 7/2024
(por favor, utilice esta referencia en su respuesta)
19 de noviembre de 2024
Excelencia,
Tengo el honor de dirigirme a Usted en mi calidad de Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, de conformidad con la resolución 53/12 del Consejo de Derechos Humanos.
El propósito de la presente es compartir con Su Excelencia mis comentarios, preocupaciones y recomendaciones en relación con recientes o inminentes reformas legales que, de ser promulgadas sin modificaciones significativas, contravendrían las obligaciones internacionales respecto de la independencia judicial contenidas en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos ratificado por la República del Perú el 28 de abril de 1978.
Dichas propuestas incluyen, entre otras medidas, la reducción del número de jueces necesarios para adoptar decisiones en procesos constitucionales importantes; la sujeción de la autoridad de la Corte Suprema para prohibir la emisión de precedentes vinculantes que contradigan las decisiones del Tribunal Constitucional; y la eliminación de la facultad del poder judicial de ejercer el “control difuso” de constitucionalidad de las leyes. Además, las reformas introducen un proceso especial de amparo para impugnar los nombramientos de altos funcionarios realizados por el Congreso, prohibiendo la emisión de medidas cautelares y suspendiendo la ejecución inmediata de sentencias favorables. Asimismo, la reforma estipula que los procesos judiciales de protección de derechos que cuestionen procedimientos legislativos sean rechazados in limine, limitando la resolución de tales reclamos exclusivamente a los procedimientos de inconstitucionalidad. Finalmente, la reforma impone sanciones a jueces, juezas y fiscales cuyas solicitudes o decisiones de condena o detención hayan sido revocadas; aumenta la compensación por detenciones indebidas; y amplía el delito de prevaricato, elevando la pena, e incluyendo una descripción amplia de las conductas que constituyen el delito.
Recordando que una de las funciones primordiales de un poder judicial independiente es salvaguardar los derechos humanos y actuar como contrapeso frente al ejercicio de poder que podría poner en peligro esos derechos, deseo ofrecer algunas observaciones sobre la compatibilidad de las reformas legislativas con las obligaciones internacionales vinculantes de Perú en materia de derechos humanos.
Me preocupa especialmente el contexto en el que se proponen estas reformas, considerando los reportes sobre una serie de iniciativas legislativas, acusaciones constitucionales y ataques dirigidos a autoridades judiciales y electorales en Perú sobre las cuales he comunicado ya con el Gobierno de su Excelencia (AL PER 6/2023 y AL PER 7/2021),
La finalidad de esta comunicación no es proporcionar un análisis exhaustivo de todas las propuestas legislativas que impactan la independencia del poder judicial ni una revisión histórica del funcionamiento del sistema judicial peruano. Más bien, busco centrarme en el impacto potencial de las reformas específicas discutidas en esta carta sobre la independencia judicial y su compatibilidad con el derecho y los estándares internacionales de derechos humanos.
Reformas Legislativas que Erosionarían los Mecanismos de Control y Equilibrio
Modificaciones a los Procesos Jurisdiccionales
El proyecto 4145/2022, recientemente aprobado como Ley 32153, modificó el artículo 112 del Código Procesal Constitucional que regula “La sentencia en los procesos competenciales y sus efectos”.
El Proceso Competencial fue incorporado en el ordenamiento jurídico peruano por la Constitución de 1993, y está contemplado en el inciso 3) de su artículo 202, que reconoce al Tribunal Constitucional la atribución para resolver los conflictos competenciales surgidos entre los órganos del Estado y los órganos constitucionales.
Anteriormente, el artículo 112 requería que el Tribunal Constitucional cuente con una mayoría de cinco votos afirmativos para emitir un fallo en procesos competenciales. La reforma redujo este requisito a cuatro votos afirmativos. Además, la reforma introdujo una disposición que otorga a la presidenta del Tribunal Constitucional el voto decisivo en caso de empate.
La reforma reduce los requisitos de aprobación por voto para la resolución de conflictos de competencia en procedimientos judiciales ante el Tribunal Constitucional, pasando de 5 de 7 votos, lo que representa una mayoría clara (aproximadamente 71%), a 4 de 7 votos, una mayoría simple (57%). Según esta reforma, además, los procesos iniciados antes de su entrada en vigor se tramitarán conforme a las normas vigentes en el momento de su iniciación, salvo en el caso de los asuntos pendientes ante el Tribunal Constitucional, en los que es de aplicación inmediata con efectos retroactivos.
La reforma, tal como está planteada, podría modificar los requisitos de mayoría y alterar la regla para los casos que no han recibido una resolución definitiva y, por lo tanto, afectar directamente el resultado de las demandas en trámite.
Establecería además un precedente de incertidumbre en los procesos judiciales, si se establece que una medida legislativa puede cambiar las reglas del juego de manera retroactiva, afectando decisiones y sentencias judiciales.
Tomo nota que la reforma en su redacción actual no citaba, por ejemplo, un objetivo de eficiencia para modificar el número de votos requerido en los procesos de competencia. Más bien, la reducción del número de votos se produjo en momentos en que el Tribunal Constitucional tenía pendiente la resolución del proceso competencial que el Congreso había iniciado para cuestionar las decisiones que ordenaron la reincorporación de los dos miembros de la Junta Nacional de Justicia, a los que me he referido en mis anteriores comunicaciones (PER 6/2023). En ese sentido, destaco el riesgo que conlleva cualquier iniciativa de reforma que podría favorecer el uso de procesos competenciales para invalidar decisiones judiciales, ya que la misma no estaría en línea con estándares internacionales sobre la independencia judicial y sería una injerencia directa en la misma, porque corre el riesgo de intervenir en procesos judiciales que están en trámite.
En ese sentido, quisiera resaltar que los estándares internacionales establecen que: “No se efectuarán intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial, ni se someterán a revisión las decisiones judiciales de los tribunales. Este principio se aplicará sin menoscabo de la vía de revisión judicial ni de la mitigación o conmutación de las penas impuestas por la judicatura efectuada por las autoridades administrativas de conformidad con lo dispuesto en la ley” 1 .
Limitaciones a la Autoridad de la Corte Suprema para Establecer Precedentes Vinculantes
En el sistema de control constitucional peruano, el Tribunal Constitucional realiza control abstracto de normas con rango de ley a través de acciones de inconstitucionalidad, y la Corte Suprema resuelve normas con rango inferior al de ley, como reglamentos y disposiciones administrativas, a través de acciones populares. La Corte Suprema se encuentra en un nivel jerárquico igual al del Tribunal Constitucional.
Actualmente, las decisiones del Tribunal Constitucional sobre interpretación constitucional son fuertemente vinculantes solo cuando se emiten como precedentes vinculantes, lo cual requiere una designación explícita por parte del Tribunal. Otras resoluciones del Tribunal Constitucional en asuntos constitucionales tienen un carácter débilmente vinculante, lo que significa que todos los jueces (incluidos aquellos de la Corte Suprema, que es de igual jerarquía que el Tribunal Constitucional) deben usarlas como referencia para la interpretación de la ley, aunque pueden apartarse de ellas si presentan una justificación.
Según el anterior artículo VI del Código Procesal Constitucional, la Corte Suprema también tiene la facultad de establecer, modificar o derogar precedentes vinculantes en acciones populares.
La enmienda propuesta restringiría la autoridad judicial, permitiendo que la Corte Suprema emita precedentes vinculantes solo si estos se alinean con las interpretaciones establecidas por el Tribunal Constitucional, lo que convierte a todas las resoluciones del Tribunal Constitucional en vinculantes y restringe la capacidad de la Corte Suprema para interpretar la Constitución de manera independiente en casos de acción popular.
Modificaciones al Ejercicio del Control Difuso por el Poder Judicial
El artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que regula el ejercicio del “control difuso” por el Poder Judicial, establece que cuando los jueces encuentran un conflicto entre la Constitución y una ley al resolver un caso, deben dar preferencia a la Constitución. Cualquier fallo sobre dicho conflicto será remitido para revisión por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, incluso si no se apela.
El Proyecto 9171/2024 introduce enmiendas al ejercicio del “control difuso”, estableciendo que si los jueces o tribunales —incluida la Corte Suprema— determinan que una ley aprobada por el Congreso es incompatible con una disposición constitucional, no podrán declarar la inaplicabilidad de la ley en el caso específico. En su lugar, deberán suspender el caso y remitir una cuestión constitucional al Tribunal Constitucional para una determinación vinculante.
Además, la reforma propuesta exige que el Tribunal Constitucional “eval[úe] la procedencia de la consulta de constitucionalidad respecto a su importancia para el desarrollo del derecho constitucional” antes de pronunciarse sobre la cuestión. Si la cuestión se considera pertinente, el Tribunal puede ordenar al juez correspondiente que envíe el expediente del caso en formato físico o digital al Tribunal Constitucional. Se instruye al Tribunal Constitucional a priorizar estos casos, limitando su revisión al tema constitucional relevante, asegurando así que tales conflictos se resuelvan de manera eficiente y con mínima demora. El texto de la enmienda no especifica qué ocurre con un caso remitido al Tribunal Constitucional si este considera que la cuestión no es de “importancia para el desarrollo del derecho constitucional” para su revisión.
[Continúa…]
