Regulación de adquisición de créditos de carbono, derivados de proyectos desarrollados para contribuir con el cumplimiento de objetivos como la reducción de gases de efecto invernadero, está directamente conectada con la protección del medio ambiente y la dirección general de la economía (España) [STC 15/2018, f. j. 5]

Fundamento destacado: 5. Una vez identificado que el fondo actúa en un área de acción pública en la que confluyen la ordenación de la economía y la protección del medio ambiente, procede a continuación encuadrar las normas impugnadas en el marco competencial vigente.

La disposición final primera del Real Decreto se remite indistintamente a los títulos competenciales reconocidos al Estado en el artículo 149.1.23 y 25 (legislación básica sobre protección al medio ambiente y bases de régimen minero y energético, respectivamente). Sin embargo, del objeto del fondo —en los términos que establece el artículo 91 de la Ley de economía sostenible— se infiere, tal y como ya se ha analizado, que en su regulación convergen las competencias en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE), y las de ordenación de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), pese a no haber sido invocado dicho título competencial en la citada norma reglamentaria. Ello sin olvidar las conexiones existentes en materia de energía (art. 149.1.25 CE).

Procede examinar, en primer lugar, en qué medida las disposiciones impugnadas tienen vinculación con la materia de energía, para valorar si el apartado 25 del artículo 149.1 CE, que otorga al Estado competencia exclusiva para establecer las bases del régimen minero y energético, es relevante en este caso a la hora de proceder al encuadre competencial. El Real Decreto 1494/2011 contiene algunas previsiones en materia de energía; en concreto, la exposición de motivos recuerda que, conforme a la Ley 2/2011 de economía sostenible, “la acción de los poderes públicos deben guiarse por principios como la promoción de energías limpias … y el ahorro y eficiencia energética”. En su articulado, tan solo el artículo 6 hace referencia expresa a esta materia para dar prioridad, en la “adquisición de créditos internacionales”, a proyectos de eficiencia energética y energías renovables, entre otros, conforme lo dispuesto en el artículo 91.2 de la Ley de economía sostenible.

Este Tribunal ha analizado ya, en diversas ocasiones, la interrelación del apartado 25 con el apartado 13 del artículo 149.1 CE en el ámbito de las energías renovables, declarando en particular que “las subvenciones cuya finalidad principal es el fomento del uso de la energía solar mediante el apoyo a la inversión dirigida a la implantación de instalaciones que utilicen energía de dicha procedencia, deben incardinarse en la materia ‘régimen energético’ por ser ésta la más directamente afectada” (SSTC 136/2009, FJ 2, y 33/2014, FJ 8). Sin embargo, en lo que se refiere a las disposiciones en las que se centra este conflicto —sobre la adquisición de créditos de carbono derivadas de proyectos desarrollados en España—, hay que tener en cuenta que afectan a una realidad compleja en la que están presentes diversos sectores económicos y confluyen varios ámbitos de actividad pública: como ya hemos visto, tiene por objeto promover actividad económica baja en carbono en los sectores asociados a la lucha contra el cambio climático (en particular en los denominados sectores difusos como la agricultura, el forestal, los residuos, el transporte, o la vivienda), al tiempo que contribuye al cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones asumidos por España. Ciertamente, el objetivo del fondo tiene indiscutibles conexiones con las opciones y usos energéticos en cada uno de dichos sectores, pero su objeto y finalidad rebasa el de fomento de las energías renovables, o de ahorro y eficiencia energética, no proporcionando por ello el artículo 149.1.25 CE un fundamento suficiente a estas disposiciones. Además, a los efectos de encuadramiento competencial, la regulación de la adquisición de créditos de carbono derivados de proyectos desarrollados en España con la finalidad de contribuir al cumplimiento de los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero asumidos por nuestro Estado tiene una conexión más directa con la protección del medio ambiente y con la ordenación o dirección general de la economía, sobre el que el artículo 149.1.23 y 13 CE reconoce competencias al Estado, y ello sin perjuicio de que, conforme a nuestra jurisprudencia, este último título “debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un título competencial más específico” (por todas STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 8) y de que “[l]as competencias de ordenación o dirección general de la economía —entre las que han de encuadrarse las relativas a planificación, de un lado, y, de otro, las de ordenación de concretos sectores económicos, entre los que se cuenta el energético y, dentro de éste, el subsector del petróleo [o gasístico]— han de ejercerse conjunta y armónicamente, cada cual dentro de su respectivo ámbito material de actuación, que será preciso delimitar en cada caso” (STC 197/1996, FJ 4; reiterada en SSTC 223/2000, FJ 5, y 135/2012, FJ 2; 8/2013, FJ 3, y 106/2014, FJ 4, entre otras).

La confluencia de estos dos títulos competenciales, en materia de medio ambiente y economía, resulta esencial para la concreción del principio de desarrollo sostenible, en la lucha contra el cambio climático a través de actuaciones que impulsen modelos de actividad económica baja en carbono en España. Ambos se caracterizan, además, por su carácter transversal: pueden proyectarse sobre competencias sectoriales que una Comunidad Autónoma haya asumido incluso como exclusivas en su Estatuto (así, en relación con el art. 149.1.13 en la STC 74/2014, de 8 de mayo, FJ 3, y las allí citadas; y en relación con el art. 149.1.23, en la STC 102/2013 y las allí citadas).

Dado que las previsiones del Real Decreto 1494/2011 encuentran su principal acomodo, en principio, en los ámbitos materiales de medio ambiente y economía, y que estamos ante un instrumento de gestión, la cuestión de fondo a dilucidar es si la competencia autonómica invocada puede resultar limitada en este caso por cualquiera de los títulos competenciales relevantes para dar cobertura competencial al Real Decreto impugnado, no sin antes advertir que el hecho de que la disposición final primera del Real Decreto 1494/2011 no invoque el artículo 149.1.13 como título competencial no obsta, como alega el Abogado del Estado, para que dicho título pueda en su caso enmarcar también la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, puesto que “las competencias son indisponibles e irrenunciables, tanto para el legislador del Estado como para el de las Comunidades Autónomas” y “operan ope Constitutionis, con independencia de que uno u otro legislador hagan invocación explícita de las mismas” o de que éstos incurran en una eventual “selección errónea del título que, por otra parte, en modo alguno puede vincular a este Tribunal” (STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 7, y las allí citadas).

Procede así examinar a continuación, y por separado, el alcance que según nuestra doctrina tienen dichos títulos competenciales, con especial atención a su relación con las competencias autonómicas invocadas, los arts. 144.1 EAC (la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección) y 114.3 EAC (actividad de fomento en las materias de competencias compartidas), para realizar después al encuadre y análisis preciso de cada disposición del real decreto en cuestión.

Comenzando por el sistema de distribución competencial que se deriva de las previsiones de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña en materia de medio ambiente, este se traduce en que, conforme al artículo 149.1.23 CE, el Estado tiene competencia para dictar la “legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección”, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña “la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección” (art. 144.1 EAC), las “competencias ejecutivas” (art. 112 EAC), y, en relación con la actividad de fomento a través de subvenciones, “precisar normativamente los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables, así como completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión” (art. 114.3 EAC).

En cuanto a los criterios específicos de orden material que este Tribunal ha destacado como característicos de la legislación básica en este ámbito, baste con reproducir aquí en sus elementos esenciales la STC 101/2005, de 20 de abril, FJ 5:

«El primero de estos criterios se concreta en que ‘en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aun siendo menor que en otros ámbitos, no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991 [FJ 1 D) in fine] de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido» (STC 102/1995, FJ 8).

El segundo criterio consiste en ‘que lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos, como ya se dijo en la STC 170/1989. No son, por tanto, lo genérico o lo detallado, lo abstracto o lo concreto de cada norma, las piedras de toque para calificarla como básica, o no, sino su propia condición de tal a la luz de lo ya dicho’ (STC 102/1995, FJ 9).

El tercer criterio a tener en cuenta … es el relativo al alcance de la ‘afectación transversal’ que las directrices básicas medioambientales pueden tener, no ya sobre las normas de desarrollo legislativo y la ejecución en la propia materia de medio ambiente, sino sobre las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas con las que se entrecruzan y que están directamente implicadas (ordenación del territorio, caza, pesca fluvial y lacustre, pesca en aguas interiores, marisqueo, turismo, ocio y tiempo libre, desarrollo comunitario e investigación, entre otras)”.

En cuanto a los requisitos de orden formal, este Tribunal también ha declarado que la legislación básica “habrá de ser, en principio, un conjunto de normas legales, aun cuando también resulten admisibles —con carácter excepcional, sin embargo— las procedentes de la potestad reglamentaria que la Constitución encomienda al Gobierno de la Nación (art. 97 CE), siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas” (por todas, STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8). Asimismo, admite que el contenido normativo de lo básico en esta materia no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal, incluidas funciones ejecutivas, “solución ciertamente excepcional a la cual sólo podrá llegarse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de [armonizar] intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad” (SSTC 329/1993, de 12 de noviembre, FJ 4; 102/1995, FJ 8; 33/2005, de 17 de febrero, FJ 6, y 101/2005, de 20 de abril, FJ 5 entre otras).

Por lo que se refiere al artículo 149.1.13 CE, esta regla competencial ha sido objeto de una exhaustiva interpretación por este Tribunal, habiendo fijado una doctrina que se recoge, entre otras, en la STC 141/2014, FJ 5, en donde afirmamos que “el artículo 149.1.13 CE atribuye al Estado las bases y coordinación de la planificación de la actividad económica; esto es, una competencia para ‘la ordenación general de la economía’ que ‘responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos’ (STC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2). Se trata, pues, de una regla de carácter transversal en el orden económico que responde a la ‘necesaria coherencia de la política económica’ y que ‘exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores’ (STC 186/1988, FJ 2). Esta competencia estatal alcanza, además, no sólo a las bases, sino también a la coordinación, correspondiéndole al Estado ‘una facultad que presupone lógicamente la existencia de competencias autonómicas … que deben ser respetadas, y con la que se persigue, en esencia, la integración de las diversas partes del sistema en el conjunto del mismo mediante la adopción por el Estado de medios y sistemas de relación, bien tras la correspondiente intervención económica bien incluso de carácter preventivo, para asegurar la información recíproca, la homogeneidad técnica en ciertos aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y autonómicas en el ejercicio de sus respectivas competencias’ (por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4). En esta línea, hemos insistido reiteradamente en que el art. 149.1.13 CE, como regla de carácter transversal en el orden económico, se proyecta sobre los distintos sectores de la economía, pero con el importante matiz de que las normas estatales dictadas al amparo de este título pueden fijar ‘las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector’ (por todas, STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4). De lo cual deriva que no toda medida, por el mero hecho de tener incidencia económica, puede incardinarse en este título, siendo necesario que tenga ‘una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico’ (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5, entre otras muchas)”.

Finalmente, debemos tomar en consideración, asimismo, el principio de integración de los fines de protección del medio ambiente en todos los ámbitos de acción de los poderes públicos en aras a la consecución de un desarrollo sostenible, formulado expresamente en el ámbito del Derecho de la Unión Europea (arts. 3 TUE, 37 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, y 11 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea), y que en nuestro marco constitucional opera en los términos del artículo 45 CE. De manera que, como ya hemos señalado en otras ocasiones, lo ambiental es “un factor a considerar en las demás políticas públicas sectoriales” (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5) lo cual implica, a los efectos del encuadramiento competencial de una norma, que no toda actividad que atienda a dicho factor recae necesariamente en el ámbito del título competencial de medio ambiente, sino que habrá que ponderar en cada caso cuál sea el ámbito material con el que la norma en cuestión tenga una vinculación más estrecha y específica.

En el caso del Real Derecho 1494/2011, si bien atiende como ya hemos señalado a la finalidad de impulsar el tránsito hacia una economía baja en carbono —por lo que no se puede negar su importancia sobre la actividad económica, ni su vinculación con el título recogido en el número 13 del artículo 149.1 CE—, es evidente que sus disposiciones presentan una conexión más estrecha con la materia medioambiental —en donde se enmarca la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero a la que atiende dicho tránsito—, de suerte que la regla competencial del artículo 149.1.23 CE es la que hemos de considerar más específica y, por tanto, de aplicación preferente en lo que a la determinación de los títulos competenciales estatales respecta.