Régimen de responsabilidades del Poder Ejecutivo en el modelo de Gobierno peruano

Este artículo fue publicado en «Cuadernos Parlamentarios», la revista especializada del Centro de Estudios Constitucionales y Parlamentarios del Congreso de la República, número 25, diciembre 2020, pp. 43-68.

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Sumario: I. A modo de introducción: consideraciones sobre el concepto y los tipos de responsabilidad, II. La responsabilidad del presidente de la República, III. El régimen de responsabilidad de los ministros de Estado, IV. La implementación de mecanismos de exigencia de responsabilidad política a los ministros, como resultado del refrendo ministerial, V. A modo de epílogo: el inadecuado régimen de responsabilidades en el Poder Ejecutivo y la disfuncional exigencia de responsabilidad a terceros ajenos a las decisiones de gobierno, VI. Bibliografía.


Resumen: El presente artículo se inicia con las consideraciones generales sobre el concepto y los tipos de responsabilidad a que se encuentran sujetos los altos funcionarios, con especial incidencia en las instancias conformantes del Poder Ejecutivo peruano: el presidente de la República y los ministros de Estado, dentro del particular marco establecido por el modelo de gobierno peruano. Se analiza de esta manera el régimen de responsabilidad a que se encuentra sujeto el presidente de la República, el más importante actor de nuestro sistema político, no siempre sujeto ni a los controles ni a las responsabilidades que sus competencias y atribuciones ameritan; así como las responsabilidades a que se encuentran sujetos los ministros de Estado.

En tal propósito, como parte de un modelo disfuncional, el gobierno peruano establece un inadecuado régimen de responsabilidades al interior del Poder Ejecutivo, generando así la disfuncional exigencia de responsabilidad política a actores que son ajenos a las decisiones de gobierno; con la sobreprotección distorsionante a favor del Presidente de la República que ello supone para el conjunto del sistema político y jurídico-constitucional peruano.

Palabras clave: responsabilidad, tipos de responsabilidades, régimen de responsabilidades, Presidente de la República, Ministros de Estado.


I. A modo de introducción: consideraciones generales sobre el concepto y los tipos de responsabilidad

En el constitucionalismo democrático, la noción responsabilidad resulta fundamental para comprender la dinámica moderna de ejercicio del poder, dentro de una lógica donde su detentador —por el solo hecho de ejercerlo— tiene la obligación de responder o de rendir cuentas de su actuación en el ejercicio del cargo (Bustos, 2001: 11 y ss.), como concreción del accountability anglosajón y que le exige sujetarse a los controles existentes, a fin de evitar el uso ilegítimo y abusivo del poder que les ha sido entregado. De manera general, los agentes del Estado están sujetos a los siguientes tipos de responsabilidad:

i.) la responsabilidad política, ii.) la responsabilidad ética, y iii.) la responsabilidad jurídica.

Sobre la responsabilidad política, es bueno afirmar que ahí donde existe «representación» existe «responsabilidad» y, por ende, el sistema de Gobierno «representativo» es un sistema de Gobierno «responsable», al extremo que Friedrich (1975 vol. : 23) identificó ambos conceptos como sinónimos; se puede sostener que la «representación política» presupone que los representantes han de rendir cuentas de alguna forma ante el pueblo, pudiendo afirmar —con Oliver (1999: 78)— que más que una responsabilidad debemos aludir a una «red de responsabilidades» con multitud de hilos y que se plasman en diversos tipos de relaciones y de consecuencias que tendrán como único hilo conductor el propósito de establecer un proceso de rendición de cuentas de los gobernantes por sus actos.

La responsabilidad política supone la asunción de las consecuencias de los actos realizados por los funcionarios y servidores al interior del Estado, en el ejercicio de las competencias que le han sido asignadas por razón de su cargo, siendo directamente

derivada de los postulados propios de un Estado democrático en el que, en virtud de la lógica representativa, el pueblo encarga a los gobernantes la función de dirección política del Estado reservándose la supervisión del ejercicio de la misma; puesto que «la dirección política está atada al de responsabilidad política. Por ello solo los funcionarios que imprimen dirección a la acción del gobierno son sujetos de responsabilidad política» (Barceló Rojas, 2013: 297).

De lo afirmado, se puede colegir que nos encontramos ante un necesario medio de control de la gestión gubernamental —que realiza control de idoneidad, control de eficiencia y control de gestión, como lo planteara el profesor argentino Ricardo Haro (1992: 371-374) años atrás—, así como ante una importante forma de control, represión y sanción de la corrupción política, según lo sostiene Rose-Ackerman.[1]

Dicho esto, es posible distinguir los siguientes subtipos de responsabilidad política: i.) la responsabilidad político-constitucional, y ii.) la responsabilidad político-funcional[2].

Sobre la responsabilidad ética, partiendo de que todos los funcionarios públicos existen para servir a los intereses de la comunidad política, resulta indispensable que estos sean moralmente aptos (con unos estándares mínimos de moralidad) para la gestión del bien común de una sociedad y el cumplimiento de los encargos públicos que asumen; para así permitir que la ciudadanía tenga certeza sobre la rectitud de sus decisiones, en todos los niveles de la Administración Pública. Y es que, como una especie de la ética profesional, la denominada ética profesional del servidor público, exige al profesional de la función pública que tenga como principio rector y decisivo la exigencia de subordinar el interés privado a los valores públicos, el bien común y el servicio al ciudadano, como correspondencia a la confianza de recursos y atribuciones al Estado y sus funcionarios públicos que depositan los ciudadanos en la lógica del Estado moderno.

Finalmente, la responsabilidad jurídica se sustenta, fundamenta o deriva de la comprensión del Estado democrático como un Estado de Derecho en el que todos los ciudadanos, incluidos los gobernantes, se encuentran sometidos por igualdad al ordenamiento jurídico;[3] razón por la cual procede ante el incumplimiento de las obligaciones jurídicas —a nivel constitucional, legal e inclusive reglamentario— por parte de los agentes del Estado distintos a los altos funcionarios aludidos en los acápites anteriores.

Para efectos de esta investigación, el régimen de responsabilidades establecido por el modelo gubernativo nacional será abordado, a partir de una doble línea argumentativa:

i.) la responsabilidad política del Presidente de la República, y

ii.) la implementación de mecanismos de control a quienes no tienen capacidad de decisión política alguna.

II. La responsabilidad del presidente de la república

Es mucho lo que se ha escrito sobre la responsabilidad presidencial, llegándose a afirmar que el modelo de gobierno peruano consagra una suerte de «cesarismo absolutista del presidente» —o «absolutismo presidencial», a decir de Paniagua Corazao (2005: 56)—, el mismo que, al empoderar a una persona (el presidente), terminaría desacreditando a la institución (la Presidencia de la República).

Sin embargo, en nuestra opinión, la afirmación del maestro Paniagua Corazao no es técnicamente cierta puesto que un régimen absolutista supone la inexistencia de responsabilidad y —por ende— el irrespeto del principio de responsabilidad de la función pública, según el cual todo ejercicio de poder político supone asumir la responsabilidad inherente a sus posibles excesos. En el modelo de gobierno peruano, en cambio, lo que existe es un régimen disfuncional de responsabilidad presidencial que no comprende la real dimensión de ésta, confunde los ámbitos que involucra y, además, los asigna a diferentes actores jurídico-políticos, por lo que —en la práctica— resulta ineficiente para controlar al presidente de la República, precisamente el actor político más importante del régimen.

A nuestro modo de ver, esta disfuncional forma de concebir la responsabilidad política presidencial se basa en la falta de una cabal comprensión de la forma cómo se titulariza y opera el rol de jefe de Estado en el modelo presidencial y, una vez más, equipararlo indebidamente con su desenvolvimiento en los regímenes parlamentarios. En estos, el jefe de Estado es un órgano histórico que, otrora, concentraba todas las principales funciones jurídico-políticas (Ejecutiva, Legislativa y Judicial) y que, con el transcurrir del tiempo, fue perdiendo cada una de ellas hasta quedarse solo cumpliendo una función representativa protocolar de la Nación y del Estado que responde a la clásica afirmación de que «el rey reina pero no gobierna», lo cual exige al modelo preocuparse por mantenerlo alejado de las luchas políticas y, por ende, no afectarlo por algo aleatorio o por una eventual derrota política coyuntural, concibiéndolo como un órgano político-constitucional carente de cualquier tipo de responsabilidad política, precisamente por no gobernar, y a fin de asegurar su permanencia y continuidad; siendo precisamente esa la razón por la que surge la figura del jefe de Gobierno y los ministros conformantes del Gabinete, a quienes en conjunto se les encarga la dirección política del Gobierno y, por ende, asumen la responsabilidad política respectiva.

Esta situación, sin embargo, es muy distinta a la que se configura en un régimen presidencial de gobierno, donde el presidente no sólo es jefe de Estado, sino también —en tanto órgano unipersonal— asume, conjuntamente con el aludido rol de jefe de Estado, las funciones de jefe de Gobierno, jefe de la Administración Pública y jefe militar y policial, cualidades separables sólo para efectos explicativos y metodológicos pero que, en la realidad práctica, se encuentran claramente entremezcladas por la naturaleza abarcativa y comprehensiva de su cargo. En la versión pura de este régimen gubernativo, al no existir ministros sino meros colaboradores llamados «Secretarios», el carácter unipersonal del gobierno y el rol preponderante dentro del sistema y la dinámica políticas que tiene el presidente, hace que necesariamente se le tenga que considerar como el más importante actor político, por lo que debe encontrarse sujeto, en forma directa, a cuatro (4) tipos de controles:

i.) el control socio-político, que expone al escrutinio de la ciudadanía y la opinión pública cada medida de gobierno que adopte el presidente, asumiendo así en forma directa las consecuencia de sus actos;

ii.) el control político-electoral, a través de la rendición de cuentas que tiene lugar al final del período presidencial, a través del mecanismo de la reelección presidencial inmediata;

iii.) el control jurídico-penal, mediante el impeachment de carácter penal o criminal; y

iv.) el control competencial, que es resultado de la consagración del particular modelo de Estado que se haya adoptado, y la distribución competencial entre el Gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, por ejemplo.

[Continúa…]

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[1] Para Rose-Ackermann (1999: 143 y ss.), son cuatro las formas de control, represión y sanción de la corrupción política: a.) los checks and balances en el procedimiento legislativo (que permite la legislación más adecuada imaginable para evitar estos fenómenos); b.) el control de la Administración en la ejecución de las leyes (a fin de asegurar que los poderes públicos respeten escrupulosamente su contenido); c.) el control judicial; y d.) la transparencia y responsabilidad de los gobernantes (con el subsiguiente control por el Parlamento y por la opinión pública).

[2] La responsabilidad político-constitucional se encuentra en directa relación con el propósito de protección de la Parte Orgánica de la Constitución, aquella que consagra la organización del poder político (poderes constituidos) y las competencias y atribuciones («orden competencial») de los órganos creados por el poder constituyente; razón por la que procede para el caso de los Altos Funcionarios del Estado señalados específicamente en el Texto Fundamental (art. 99 de la CP), todos los cuales son funcionarios de naturaleza política. En opinión de Montoya Chávez (2005: 135), la denominada «responsabilidad constitucional», tiene como finalidad esencial «determinar en qué momento se ha vulnerado la distribución de funciones orgánicas, a través de un abuso de las atribuciones asignadas a un alto funcionario del Estado, determinadas a través de las infracciones constitucionales». Por su parte, la responsabilidad política-funcional es aquella derivada del ejercicio de la función pública que realiza todo agente del Estado, sea cual fuere su categoría y denominación, teniendo por finalidad contener el exceso y el abuso del poder y, con ello, resguardar el derecho de los ciudadanos ante tales inconductas. Tiene, pues, como referencia obligatoria a los actos o conductas políticas del involucrado, con excepción de aquellos(as) que conllevan, a su vez, la comisión de un delito con motivo del ejercicio de la función o de una infracción constitucional, en cuyo caso estaremos ante la ya aludida responsabilidad político-constitucional

[3] Sobre el particular, Bustos Gisbert (2004: 75) señala: «El sometimiento de los gobernantes al ordenamiento jurídico, y específicamente al derecho penal, es una exigencia evidente del constitucionalismo democrático ya que éste exige el acatamiento del poder al derecho y la igualdad de todos ante la ley».

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