¿En qué consiste el derecho de acceso a la información pública? Bien explicado

1982

El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Los derechos fundamentales (2017, PUCP) del exmagistrado del Tribunal Constitucional, César Landa Arroyo. Compartimos este fragmento de ese texto que explica, de manera ágil y sencilla, el derecho de acceso a la información publica. ¡Los animamos a leer el libro!


1. Concepto del derecho de acceso a la información pública

El Estado tiene asignadas funciones que generan ingentes cantidades de información sobre diversos temas y aspectos de la vida social e, inclusive, de la persona individual, con la finalidad de promover el bienestar general, la protección y vigencia efectiva de los derechos humanos, la protección de la integridad el territorio nacional, la seguridad ciudadana, la administración de los recursos públicos, entre otros.

Lea también: [2021] Diplomado Nuevo Código Procesal Constitucional y argumentación. Hasta el 2 de setiembre dos libros gratis y pago en dos cuotas

Al respecto, podríamos citar como ejemplos la información sobre la recaudación tributaria; la asignación de los recursos públicos para programas sociales; la ejecución de presupuestos municipales, informes o dictámenes de los órganos de asesoría de las entidades públicas; memorias de gestión; información sobre la transferencia de derechos de bienes muebles e inmuebles en registros públicos; así como información vinculada a la identidad de la persona en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil o sobre empresas en el Registro Único de Contribuyentes que administra la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, entre otros. Esta información, que se genera usando recursos públicos, en principio se considera como pública.

Para ver más información, clic sobre la imagen.

Por otro lado, el manejo de la gestión pública se rige por los principios de publicidad y transparencia según los cuales toda la actividad pública es en principio de interés general. No obstante, esta regla general admite excepciones, ya que pueden establecerse limitaciones al acceso a la información pública por determinadas causales establecidas de manera expresa por ley, las que están sustentadas en la protección de otros bienes y derechos constitucionales —como la defensa nacional o la seguridad ciudadana, excluyendo del acceso público, por ejemplo, los planes de defensa del territorio o los informes de inteligencia sobre bandas armadas—.

En dicho contexto, se reconoce que la información que obra en poder del Estado es en principio pública y que cualquier persona tiene libre acceso a la misma, salvo las excepciones que la propia constitución haya establecido. El derecho de acceso a la información pública protege el acceso sin restricciones a la información almacenada en algún tipo de registro o documento que obra en poder del Estado.

El inciso 5 del artículo 2 de la constitución establece que toda persona tiene derecho a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan de dicho acceso las informaciones que afecten la intimidad personal, las protegidas por el secreto bancario y la reserva tributaria, por razones de seguridad nacional o excluidas expresamente por ley (como podrían ser los planes de seguridad ciudadana).

2. Alcances del derecho de acceso a la información pública

Como derecho subjetivo, el derecho de acceso a la información pública faculta a cualquier persona, natural o jurídica, con capacidad de ejercicio o por intermedio de su representante con facultades, a solicitar a cualquier entidad pública, sin expresión de causa, la información que posea o que obra en sus archivos o registros.

Están excluidas del ejercicio de este derecho las entidades de derecho público. Indudablemente, el Estado es el sujeto pasivo del derecho a través de cualquier entidad pública de cualquier nivel de gobierno, sea nacional, regional o local. Sin embargo, también se ha reconocido que las personas naturales y jurídicas privadas pueden estar obligadas a entregar información, siempre que ejerzan función pública o presten servicios públicos por concesión o delegación del Estado. Por ello, la información que puede ser objeto del acceso público tiene que estar vinculada con los actos o funciones públicas que desempeña o el servicio público que presta.

Así, por ejemplo, los notarios deben entregar información que obra en sus registros y protocolos notariales, debido a que la función notarial que desempeñan es una función de carácter público, aunque ellos no sean funcionarios públicos (sentencia del Exp. 301-2004-HD, caso Juan Federico Palian Canchaya). De igual manera, la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador, como entidad privada que otorgó pensiones y prestaciones de salud a los pescadores y sus familias, tiene información vinculada a esas funciones de acceso público (sentencia del Exp. 3619-2005-PHD, caso Héctor Flaviano Chávez Álvarez).

Asimismo, los colegios profesionales (sentencia del Exp. 1851-2002-PHD, caso Luis Román Quispe) o las entidades educativas privadas de cualquier nivel están obligados a entregar información vinculada con el desarrollo de sus actividades, como puede ser la relación de agremiados, sanciones aplicadas, las actividades académicas que desarrollan, grados académicos honoríficos otorgados, la estructura de costos que sustenta el cobro de sus pensiones, reglamentos académicos internos, entre otros (sentencias del Exp. 6238-2008-PHD y del Exp. 6759-2008-PHD, en ambos casos la demandante es Fanny Ramírez Quiroz).

De otro lado, el derecho de acceso a la información pública, como principio objetivo del ordenamiento, es un elemento fundamental para el desarrollo y consolidación de un verdadero sistema democrático.

La democracia como sistema de gobierno no supone únicamente la participación de los ciudadanos mediante elecciones periódicas para la elección de autoridades sino la participación en su más amplio sentido. Ello implica que los ciudadanos puedan opinar sobre la gestión pública, sobre el manejo de los recursos públicos y sobre las decisiones políticas que toman los gobiernos de turno, pues estas actividades suponen un conocimiento previo de dichas actividades, y ese conocimiento previo puede obtenerse a través de la publicidad o transparencia de la información que obra en poder del Estado. Precisamente, el reconocimiento del derecho de acceso a la información pública posibilita que los ciudadanos puedan informarse y de esta manera opinar y tomar decisiones sobre los asuntos públicos.

Lea también: [2021] Diplomado Nuevo Código Procesal Constitucional y argumentación. Hasta el 2 de setiembre dos libros gratis y pago en dos cuotas

El derecho de acceso a la información pública, desde una perspectiva objetiva, también coadyuva a la supervisión y fiscalización sobre el accionar de las autoridades, funcionarios y servidores públicos. De esta manera se consolida el régimen democrático.

Asimismo, el derecho de acceso a la información pública tiene también una dimensión relacional, en tanto el mismo resulta de vital importancia para el ejercicio de otros derechos con los que guarda una función instrumental.

En dicho sentido, el acceso a la información pública se vincula con la libertad de expresión en tanto la información de acceso público permite formar una opinión pública informada; con el derecho de análisis y crítica de las resoluciones judiciales, pues el acceso a los expedientes judiciales culminados permite realizar la crítica de las decisiones de los jueces; con el derecho a la educación, puesto que la información que obra en poder del Estado, como la estadística, puede ser insumo o material de base para investigaciones de tesis; con el derecho a la tutela jurisdiccional para formular demandas contencioso administrativas o denuncias penales por corrupción de funcionarios; entre otros.

3. Contenido del derecho de acceso a la información pública

En la práctica jurisprudencial del Tribunal Constitucional se ha ido precisando qué debe entenderse por información pública.

En dicho sentido, se ha precisado que la información objeto del derecho de acceso a la información pública debe preexistir al pedido. Es decir, que el derecho en mención no faculta a requerir a las autoridades, funcionarios o servidores públicos la elaboración de opiniones, informes o la emisión de declaraciones. En buena cuenta, el derecho de acceso a la información pública no garantiza un derecho a que se emita un informe (sentencia del Exp. 2176-2006-PHD, caso Marcelo Anastasio Ramírez Tabraj, fundamento 2).

En esa misma dirección, el Tribunal Constitucional ha rechazado pedidos mediante los que se pretendía que las oficinas de asesoría jurídicas de las entidades absolvieran consultas, mediante la elaboración de informes sobre el sentido de la legislación (resolución recaída en el Exp. 00204-2008-PHD, caso Presidente de la Asociación de Accionistas Caña de Azúcar de San Jacinto).

Lea también: [2021] Diplomado Nuevo Código Procesal Constitucional y argumentación. Hasta el 2 de setiembre dos libros gratis y pago en dos cuotas

Asimismo, se ha señalado que la información solicitada debe estar en posesión de la entidad, ya sea porque ella la genera o porque por sus funciones la misma debiera estar en sus archivos y registros (Exp. 086-96-HD, caso Javier Diez Canseco Cisneros y Exp. 4912-2012-PHD, caso Rodrigo Villarán Contavalli). En dicho sentido, en algunos casos se ha ordenado a Registros Públicos entregar copias de la inscripción de una medida cautelar sobre un bien inmueble, pues si bien ellos no producen dicha información, por la función que desempeñan la información solicitada sí obraba en sus archivos. Del mismo modo, se ha solicitado a las municipalidades entregar copias de los documentos incorporados a expedientes administrativos que obran en su poder y que son necesarios para el cumplimiento de trámites vinculados con las funciones que ejerce (Exp. 644-2004-HD, caso Inmobiliaria Las Lomas de Monterrico SA).

Cabe agregar que la información de acceso público no solo es la que obra en fuente documental sino en cualquier tipo de soporte físico o digital (USB, discos compactos, etcétera).

De otro lado, la información contenida en expedientes judiciales en trámite solo podría ser proporcionada por el juez que dirige el proceso, siempre que se acredite la condición de parte del proceso o abogado patrocinante (resolución recaída en el Exp. 3065-2012-PHD, Iván Fidel Montoya Vivanco).

En la jurisprudencia se ha señalado qué tipo de información puede considerarse de carácter público:

  • La relación de gastos y viáticos de los viajes del presidente de la república y por extensión la de cualquier funcionario público en viaje de comisión de servicios, según la sentencia del Exp. 1797-2002-HD, caso Wilo Rodríguez.
  • Documentos e informes de las comisiones de intervención de entidades bancarias y financieras designadas por la Superintendencia de Banca y Seguros, salvo aquella que pueda afectar el secreto bancario de terceros, de acuerdo a lo establecido en la sentencia del Exp. 1219-2003-HD, caso Nuevo Mundo Holding
  • Documentos sobre los procesos de nombramiento y ratificación de jueces y fiscales, según lo resuelto en la sentencia del Exp. 2579-2003-HD, caso Julia Eleyza Arellano Serquén.
  • Información prima facie privada incorporada a la administración como requisitos para trámites administrativos —gestión de permisos y licencias—, según lo establecido en la sentencia del Exp. 644-2004-PHD, caso Inmobiliaria Las Lomas de Monterrico
  • Documentos laborales de servidores de una universidad nacional (sentencia del Exp. 1614-2005-PHD, caso David Guarda Sotelo) y de una municipalidad (sentencia del Exp. 4877-2006-PHD, caso Sindicato Unitario de Trabajadores Municipales de Villa María del Triunfo).
  • Información sobre los hechos que motivaron la declaración del estado de emergencia así como las partidas presupuestales destinadas a las operaciones de las fuerzas armadas en dicho estado de emergencia, de acuerdo a lo establecido en la sentencia del Exp. 01805-2007-PHD, caso Francisco Javier Casas Chardón.
  • Información de la sección primera de la declaración jurada de ingresos de funcionarios públicos en cuanto provengan del sector público, así como información sobre sus propiedades muebles e inmuebles en tanto estén registradas en Registros Públicos (sentencia del Exp. 04407-2007-PHD, caso Francisco Javier Casas Chardón).
Lea también: [2021] Diplomado Nuevo Código Procesal Constitucional y argumentación. Hasta el 2 de setiembre dos libros gratis y pago en dos cuotas

4. Límites del derecho de acceso a la información pública

La constitución ha establecido como límites expresos del derecho de acceso a la información pública la información que atañe a la intimidad personal o aquella protegida por el secreto bancario o la reserva tributaria, así como la que pueda afectar la seguridad nacional. Además, se ha establecido una habilitación al legislador, ya que por ley se puede excluir información del acceso público.

Estas limitaciones al derecho de acceso a la información pública deben ser interpretadas de modo estricto y restrictivo. Por ello, la información que obra en poder de las entidades estatales en principio se presume pública, salvo las excepciones ya señaladas.

El derecho a la intimidad personal y familiar protege un ámbito propio de la persona y su entorno familiar, ámbito que está excluido del acceso o curiosidad de terceros, incluido el propio Estado. No obstante tal exclusión, el Estado, por sus funciones, cuenta con información relativa a la persona y a sus ámbitos más íntimos. Así, por ejemplo, cuenta con la información sobre la identidad que contiene el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, sus historias clínicas, información tributaria o laboral registrada en la planilla electrónica. Estas informaciones, a pesar de obrar en poder de las entidades públicas, no forman parte del objeto del derecho de acceso a la información pública. En esa dirección, se ha considerado protegido por el derecho a la intimidad la información sobre los participantes en un concurso de promoción dentro de la Marina de Guerra del Perú (Exp. 04573-2007-PHD, caso Ramón Arévalo).

Lea también: [2021] Diplomado Nuevo Código Procesal Constitucional y argumentación. Hasta el 2 de setiembre dos libros gratis y pago en dos cuotas

El derecho al secreto bancario protege las operaciones y transacciones que se realizan a través del sistema financiero, así como el registro de los activos que se poseen en entidades bancarias y financieras. Por su parte, la reserva tributaria protege la información que los contribuyentes declaran ante la administración para el cumplimiento de las obligaciones tributarias (patrimonio, pago de impuestos, etcétera). Dado que estas informaciones no son generadas por el Estado y, fundamentalmente, porque pertenecen al ámbito privado de las personas, las mismas están excluidas del conocimiento público.

De otro lado, la seguridad nacional es un bien jurídico constitucional que está íntimamente relacionado con la defensa del Estado y especialmente con la protección de la integridad del territorio nacional. Por ello, planes y programas de defensa, de compra de armamento y de operaciones especiales están excluidos del conocimiento de la ciudadanía, en vista de que su filtración podría comprometer la seguridad del Estado. No obstante lo señalado, tal limitación no es absoluta sino que bien puede ser puesta en conocimiento del público luego de transcurrido un plazo razonable de tiempo.

La constitución ha establecido que el acceso público de la información que obra en poder del Estado también puede ser excluido por ley. En dicho sentido, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública[1] señala que los informes legales que sustentan estrategias judiciales no pueden ser de acceso público hasta la culminación del respectivo proceso o procedimiento. Igual limitación se ha establecido respecto de la información vinculada a investigaciones en trámite referidas al ejercicio de la potestad sancionadora de la administración, reserva que se mantiene hasta que culmina el procedimiento o hasta seis meses después de iniciado el procedimiento sancionador sin que se haya dictado resolución final. Cabe añadir que estas limitaciones no son discrecionales sino que estarán sometidas a un control estricto de constitucionalidad sobre la base de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Finalmente, dado que el derecho en mención supone que el solicitante deberá asumir el costo de reproducción de la información requerida, en la práctica ha resultado problemática la liquidación del costo de la reproducción de la información a entregar, en tanto una tasa demasiado elevada por la reproducción (fotocopias de documentos, grabación de disco compacto) puede resultar desproporcionada e incluso impedir el ejercicio del derecho. Así, por ejemplo, se ha considerado elevada una tasa de fotocopiado de cinco soles por hoja de los expedientes del Ministerio de Defensa. Por ello, el costo de reproducción debe estar directamente vinculado con los gastos estrictamente necesarios para reproducir la información requerida por el solicitante.

5. Jurisprudencia sobre el derecho de acceso a la información pública

Exp. N° 01480-2003-HD. Para ver clic aquí.

Hechos relevantes del caso

Alberto Antonio Franco Mora interpone demanda de hábeas data contra el Jefe del Centro de Salud Miraflores de la DISA V del Ministerio de Salud. Pretende que se le proporcione copia certificada de la Historia Clínica 04523, perteneciente a D.N.A.S. En la demanda sostiene que dicha información no afecta la intimidad personal ni familiar de la titular de la historia, y que esta sería importante por encontrarse inmerso en un proceso penal en el que eventualmente se le puede privar de su libertad hasta por cinco años. Además, señala que la historia clínica contiene información sobre una enfermedad que viene padeciendo su titular y que es relevante para demostrar su inocencia.

Relación del caso con el derecho

La demanda se declara infundada por cuanto la información solicitada está referida al estado de salud de un tercero y por lo tanto es información protegida por el derecho a la intimidad personal y no es de acceso público.

Exp. N° 00987-2012-PHD. Para ver clic aquí.

Hechos relevantes del caso

La Confederación Intersectorial de Trabajadores Estatales de La Libertad interpone demanda de hábeas data contra la Caja Municipal de Ahorro y Crédito de Trujillo S. A., solicitando que se le entregue copia fedateada de la estructura organizacional vigente, del cuadro para asignación de personal vigente, del cuadro nominativo de personal vigente y de la escala o estructura remunerativa vigente.

Relación del caso con el derecho

En la sentencia se declara infundada la demanda, por cuanto la información solicitada está vinculada con la organización interna de la entidad demandada, por lo que «no constituye información relacionada con las características del servicio financiero que presta, ni con sus tarifas, es decir, no es información de acceso público» (fundamento 4).


[1] Ley 27806, modificada por la Ley 27927, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por Decreto Supremo 043-2003-PCM.

Comentarios: