El Proyecto de Ley que plantea suspender los desalojos: buenas intenciones; malas decisiones

Sumario: 1. ¿Qué establece el Proyecto de Ley 5238/2020-CR?, 2. ¿Es necesario el Proyecto?, 3. Tampoco necesitamos una ley que impida los lanzamientos ilegales, sino una que permita a los arrendatarios reaccionar frente a ellos, 4. ¿Qué debería incluir esa ley?, 5. ¿Es muy complicada una Ley de recuperación extrajudicial de la posesión?, 6. ¿Era necesario el DL 1467?, 7. La multa que propone el Proyecto en caso de lanzamientos ilegales no será un disuasivo, 8. Conclusión.


1. ¿Qué establece el Proyecto de Ley 5238/2020-CR?

El Proyecto de Ley 5238/2020-CR, titulado “Ley que dispone medidas sobre el arrendamiento de inmuebles con destino habitacional” (el “Proyecto”), propone lo siguiente:

i) Que durante el aislamiento social obligatorio (en adelante, “Cuarentena”) y por 45 días calendario posteriores a su culminación, se suspenda cualquier pedido de desalojo ya sea en la vía judicial o notarial, encaminado a recuperar la posesión de inmuebles con fines habitacionales.

ii) Sin embargo, los arrendatarios seguirán obligados a pagar con normalidad las rentas pactadas en sus respectivos contratos. Es decir, el Proyecto no plantea una condonación ni suspensión de las rentas, sino únicamente limita el que sean admitidas a trámite demandas (en el caso de los jueces) o solicitudes (en el caso de los notarios) de desalojo.

iii) Quien, durante la Cuarentena y los 45 días posteriores a su finalización, despoje a otro de la posesión o tenencia de un inmueble (en este último caso entiendo que se refiere al despojo que podrían sufrir los servidores de la posesión, que técnicamente no califican como “poseedores”), será sancionado con una multa del 50% de la UIT.

iv) Dicha multa la aplicará la Policía Nacional del Perú.

v) El plazo para cancelar la multa no podrá exceder de cinco (05) días hábiles contados desde el día hábil siguiente de la fecha de notificación del acto administrativo de sanción.

vi) Culminado dicho plazo sin que se haya pagado la multa, el cobro se hará efectivo de acuerdo con los mecanismos que regula la Ley de Ejecución Coactiva y su Reglamento.

2. ¿Es necesario el Proyecto?

La lectura de la Exposición de Motivos del Proyecto evidencia que su finalidad es evitar los lanzamientos (que ha venido reportando la prensa en las últimas semanas) en contra de inquilinos insolventes, quienes quedan así expuestos al contagio del Covid-19. Expresamente el Proyecto menciona que: “Casos como el de las trabajadoras sexuales en el centro de Lima, el de un adulto mayor que fue expulsado de la habitación que alquilaba en San Juan de Miraflores, o el de una familia migrante en San Juan de Lurigancho, dan cuenta de lo que viene sucediendo en la realidad. Un desalojo (…) tiene la consecuencia severa de exponer a los expulsados del inmueble a una situación de peligro por contagio del Covid-19”.

Ahora bien, ¿el contenido del Proyecto apunta adecuadamente a resolver el problema identificado? La respuesta es no. No necesitamos una ley que suspenda la posibilidad de plantear (o en estricto, de que sean admitidas) demandas o solicitudes de desalojo, por una sencilla razón: los lanzamientos de los que hemos venido siento testigos (incluidos los que menciona el Proyecto y a los cuales habría que añadir el caso de los denominados “caminantes”, quienes tuvieron que regresar a sus regiones pues habían sido lanzados de las habitaciones que ocupaban al no haber podido pagar la renta) no han sido ejecutados al amparo de resoluciones judiciales expedidas como consecuencia de demandas o solicitudes formales de desalojo. Se trata de lanzamientos ilegales realizados por arrendadores (muchas veces propietarios) sin una orden judicial que los respalde.

Por ello, una ley que suspenda las demandas de desalojo no generará ningún impacto frente al problema que venimos afrontando, que no es uno de “desalojos”, sino de “lanzamientos ilegales”.

Es más, si tenemos en cuenta el periodo durante el cual el Proyecto plantea que no se puedan interponer demandas o solicitudes de desalojo (periodo de la Cuarentena + 45 días calendario), la propuesta no tendrá ninguna repercusión práctica, porque incluso si las demandas se planteasen durante dicho periodo, la sentencia que ordene el lanzamiento se emitiría (en el mejor de los casos para el arrendador) luego de un año.

Es decir, si el Proyecto cree que su enemigo son los desalojos (aquellos que se ejecutan con órdenes judiciales), la solución que plantea (imposibilidad de demandar desalojos) es irrelevante: ningún arrendatario que sea demandado durante el periodo de la Cuarenta o en los 45 días posteriores a su finalización, será lanzado en el inmediato plazo.

3. Tampoco necesitamos una ley que impida los lanzamientos ilegales, sino una que permita a los arrendatarios reaccionar frente a ellos

La normativa peruana impide a un propietario lanzar a su inquilino por la fuerza sin una orden judicial que lo respalde. Es por eso que de nada serviría una ley que diga algo que ya está legislado en nuestro ordenamiento.

Pero, así como tenemos una ley que impide a los propietarios lanzar por la fuerza a sus inquilinos, también tenemos leyes que protegen al inquilino frente a dichos lanzamientos ilegales. El problema es que estos mecanismos de defensa no tienen aplicación práctica (y menos en tiempos de pandemia) por los costos que demandan para el inquilino, pues se materializan a través de procesos judiciales: (i) una denuncia por usurpación; ó (ii) una demanda de interdicto de recobrar.

El mecanismo de defensa más rápido para estos inquilinos sería la defensa posesoria extrajudicial (“DPE”), regulada en el artículo 920 del Código Civil (“CC”), pero por decisión de nuestro legislador (producto de una modificación legislativa que entró en vigencia en el año 2014) esta DPE “En ningún caso procede contra el propietario de un inmueble”.

Es decir, el inquilino que es lanzado ilegalmente por el propietario no puede repeler el ataque ni recuperar la posesión valiéndose del apoyo inmediato de la Policía (“PNP”), como sí podría hacerlo en caso el lanzamiento lo hubiesen realizado invasores.

Por ello, si lo que se busca en tiempos de pandemia es reducir el número de personas en la calle (una de cuyas causas son, precisamente, los lanzamientos ilegales), para así reducir el riesgo de contagio, lo que se necesita es una ley que le abra las puertas de la DPE a los inquilinos cuando hayan sido lanzados por los propietarios.

Y nótese que con ello no se les estaría prohibiendo a los propietarios realizar lanzamientos sin orden judicial (como ya dije, esto es algo que ya les está prohibido), sino simplemente se les estaría otorgando a los inquilinos que han sido lanzados ilegalmente, un mecanismo efectivo de tutela en tiempos de pandemia.

4. ¿Qué debería incluir esa ley?

 No bastaría con que la ley diga que sí procede la DPE de inquilinos contra propietarios. También debería incluir lo que el 920 CC actualmente no establece: un protocolo en función al cual la PNP deba atender el pedido del inquilino. Este protocolo debería responder (como mínimo) a las siguientes preguntas:

a) ¿Qué debe mostrar el inquilino al efectivo policial para acreditar que ha sido víctima de un lanzamiento ilegal? ¿Necesita un contrato por escrito? ¿Puede probar de otra manera el lanzamiento del que haya sido víctima? ¿Lo que declaren los vecinos debe ser tomado en cuenta? Téngase en cuenta que, en la gran mayoría de los casos, estos arrendamientos no han sido formalizados en un documento.

b) ¿La solicitud del inquilino debe ingresar por escrito y de manera formal a la mesa de partes de la PNP o bastará que sea comunicada de manera verbal? Debería privilegiarse todo lo que implique una simplificación de los procedimientos.

c) ¿Cuál es el plazo que tiene la Policía para proveer el apoyo que le es solicitado? Nótese que se trata de situaciones límite, en donde la reacción frente al lanzamiento debiera ser lo más rápida posible.

Entonces, hay una serie de cuestiones prácticas que el art. 920 CC (en los casos en los que faculta el ejercicio de la DPE) no resuelve y que resultan muy importantes en tiempos de pandemia, para así evitar las dudas al momento de su aplicación. Esta regulación es necesaria porque, conforme a la información que manejo, la PNP no cuenta con un Protocolo de intervención, como sí ocurre en el caso de la DPE ejercida por el Estado, cuando son sus bienes los que han sido objeto de invasión (este Protocolo titula “Protocolo de Intervención de la PNP en la recuperación extrajudicial de predios de propiedad del Estado”, y fue aprobado mediante RD 216-2015-DIRGEN/EMG.-PNP del 12 de marzo del 2015).

Por todo ello, es que resulta apremiante que la ley dé respuesta a las interrogantes planteadas previamente. No olvidemos que serían los miembros de la PNP quienes aplicarían dicha ley, y ellos: i) no necesariamente tienen formación jurídica; ii) así la tuvieran, tampoco tienen tiempo para entrar a discusiones de interpretación jurídica; y iii) así tuvieran el tiempo, no todos los policías manejarán el mismo criterio interpretativo, lo cual generaría que la ley termine siendo aplicada de diversos modos para situaciones idénticas, atentando de este modo contra el derecho a la igualdad.

5. ¿Es muy complicada una Ley de recuperación extrajudicial de la posesión?

No, de hecho, durante la Cuarentena, el Gobierno emitió el Decreto Legislativo 1467 (publicado el 23 de abril último), que establece medias especiales para que la PNP recupere extrajudicialmente inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación (“Bienes Culturales”) que hubiesen sido invadidos durante la Cuarentena.

En este Decreto se especifican cuestiones prácticas y operativas respecto de cómo debe proceder la PNP ante un pedido de recuperación de un Bien Cultural, llegándose a establecer incluso un plazo máximo (48 horas) para que la PNP preste el apoyo necesario. Algo así es lo que se necesitaría para el caso de lanzamientos ilegales realizados sobre inmuebles con fines de vivienda.

6. ¿Era necesario el DL 1467?

No dudo de la necesidad de proteger los Bienes Culturales, sin embargo, lo cierto es que la prerrogativa del Estado de proteger esta clase de bienes ya estaba contemplada en la Ley 30230 (vigente desde el 2014), que es la Ley que le otorga al Estado la posibilidad de recurrir a la PNP para recuperar, de manos de invasores, aquellos predios que se encuentren bajo competencia, administración o propiedad de las entidades del Gobierno Nacional (entre otras). Y si tenemos en cuenta que, según la Ley 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, el Gobierno Nacional está conformado (entre otras entidades) por los Ministerios, y que el Ministerio de Cultura es el organismo competente para todo lo vinculado a los Bienes Culturales[1], entonces la conclusión es obvia: al amparo de la Ley 30230, el Ministerio de Cultura ya estaba facultado para, valiéndose de la DPE, recuperar los Bienes Culturales de manos de invasores u ocupantes ilegales.

Sin embargo, lo que ha hecho el D.L. 1467 es especificar algunas cuestiones operativas vinculadas a la DPE de tales bienes: por ejemplo, simplifica los requisitos para acreditar la titularidad del bien, reduce el plazo para que la PNP actúe, establece la “inmediatez” para que se proceda a la recuperación del bien, entre otras cosas. Todo esto no me parece mal, pero la pregunta que persiste es: ¿No podría hacerse algo parecido cuando de lo que se trata es de otorgar un mecanismo de defensa que garantizará el derecho a la vivienda de muchas personas?

7. La multa que propone el Proyecto en caso de lanzamientos ilegales no será un disuasivo

El Proyecto sugiere la aplicación de una multa para las personas que lancen ilegalmente a los poseedores de un inmueble. El problema con legislar de esta manera es que da la impresión que se le estuviese poniendo un precio a la decisión del propietario de lanzar a los inquilinos: si decide hacerlo, pagará su multa, pero al menos se habrá ahorrado un proceso judicial para lograr recuperar su bien. Puestos en la balanza (50% de la UIT vs un proceso judicial de años), el “precio” justificaría aquello se obtiene a cambio.

Y, por otro lado, aun cuando el propietario pague su multa, el inquilino ya estará en la calle sin posibilidad de defenderse ejerciendo la DPE: ¿el objetivo del Proyecto es evitar que más gente esté expuesta a la posibilidad del contagio o recabar fondos económicos para el fisco?

8. Conclusión

Se necesita una ley que, en la práctica, permita a los inquilinos recuperar la posesión de los inmuebles en donde viven cuando hayan sido lanzados de manera ilegal. Si la ley se limitase a decir que están prohibidos los lanzamientos ilegales o que no se podrán plantear demandas o solicitudes de desalojo, será letra muerta, porque la realidad demuestra que dichos lanzamientos igual se dan en el día a día y que nadie recurre a las demandas o solicitudes de desalojo para recuperar lo que les pertenece (durante la Cuarentena el Poder Judicial no ha estado funcionando, por lo que ninguno de los lanzamientos ha sido ejecutado en base a resoluciones judiciales).

Se necesita una ley que esté enfocada no en el arrendador (“no puedes lanzar sin orden judicial a tu inquilino), sino una que se centre en el inquilino (“si eres lanzado extrajudicialmente, debes proceder de este modo”). Pero no solo una ley que declare que dicha defensa es factible (como lo hace el 920 CC para otros casos), sino que además establezca un protocolo o líneas directrices sobre cómo dicha defensa deberá llevarse a cabo.

Las buenas intenciones –como las del Proyecto de Ley 5238/2020-CR– siempre son bienvenidas, pero si no se hacen con el análisis adecuado, terminan –como dice el dicho– adornando el camino al infierno.


[1] Así lo establecen la Ley 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo 011-2006-ED.