Sumario: 1. Introducción, 2. Historia de la regulación de los terrenos eriazos, 3. ¿Todos los predios eriazos son del Estado?
1. Introducción
Son diversos y prominentes los pronunciamientos que afirman que el Estado es propietario de todos los terrenos eriazos de la República, fundándose ello en lo dispuesto por el artículo 23° del Decreto Legislativo n.° 653, de cuyo tenor se tiene que «La propiedad de las tierras eriazas, sin excepción, corresponde al Estado».
Este argumento se vuelve recurrente (i) a la hora de «defender» la propiedad del Estado frente al título de un tercero sobre algún terreno eriazo; (ii) como fundamento del sinnúmero de inmatriculaciones que se efectúan a favor del Estado sobre grandes extensiones de terreno; y, -en su aplicación más protectora- (iii) sustenta las denegaciones (tachas sustantivas) de inmatriculaciones de terrenos eriazos solicitadas por terceros en los casos que no se acredite que el dominio cuya inscripción se pretende provino del Estado[1].
Frente a este panorama, este trabajo se propone determinar si son correctas las premisas que sustentan la disposición normativa referente a la atribución de propiedad al Estado respecto de todos los predios eriazos, o si estamos ante un mero sofisma. Para ello, el contexto en el que nos desenvolveremos es uno en el cual determinado particular cuenta con un título de propiedad inscrito o no sobre una delimitada extensión de terreno eriazo y se encuentra inmerso en alguno de los supuestos señalados en el párrafo precedente.
2. Historia de la regulación de los terrenos eriazos
En el ordenamiento jurídico peruano, se entiende a los terrenos eriazos como aquellos que no pueden cultivarse por falta o exceso de agua, teniendo una regulación normativa secular, cuyo decurso histórico se encuentra estrechamente relacionado con el Derecho Rural, siendo necesario esbozarlo para comprender sus alcances y debida aplicación actual.
La disposiciones más remotas sobre predios eriazos se encuentran en la Ley del 09 de octubre de 1893, emitida con el propósito de procurar la irrigación de los terrenos eriazos de la Costa, de la cual puede desprenderse que existía un interés del Estado por promover la irrigación de los terrenos eriazos de propiedad privada a través de concesiones o contratos de irrigación, para cuyo caso se exigía la presentación del documento que compruebe el derecho de propiedad del solicitante (Literal E del artículo 4°), entendiéndose así que el Estado reconocía y respetaba la propiedad de particulares sobre los terrenos eriazos, empero intervenía para promover su carácter productivo, lo que representa un supuesto de intervención leve.
Posteriormente, con la Ley n.° 7904 promulgada el 26 de julio de 1934, en sus artículos 43° y 45° se reconoció a su vez implícitamente la existencia de propiedad de particulares sobre predios eriazos, imponiéndose para su conservación el cumplimiento de determinados requisitos, para lo cual su incumplimiento se sancionaba con la pérdida del derecho de propiedad a favor del Estado, esto -por su mayor grado de incidencia- podría identificarse con un supuesto de intervención moderada.
Siendo esto así, bajo la vigencia del artículo 822° del Código Civil de 1936 que establecía la propiedad del Estado de las tierras que no han tenido dueño, así como las que han sido abandonadas por el dueño que tuvieron y sustentándose en la existencia de grandes extensiones de terrenos eriazos en estado de abandono, el Decreto Ley n.° 11061 promulgado el 15 de julio de 1949, tuvo las siguientes disposiciones:
- La posesión del Estado de todos los terrenos eriazos de la República en los que no se haya ejercitado acto posesorio (abandonados).
- La obligación de los propietarios de terrenos eriazos en los que se ejerzan actos posesorios, pero no cultivados de pagar al Estado un impuesto anual; y, de presentar estudios de irrigación para el cultivo de sus predios.
No obstante, toda vez que la mayoría de los propietarios de terrenos eriazos incumplía con las disposiciones antes mencionadas, con la publicación del Decreto Ley n.° 14197 el 05 de septiembre de 1962[2], se dispuso con carácter imperativo que todos los terrenos eriazos del territorio nacional son de propiedad del Estado, con excepción de los pertenecientes a las Comunidades Indígenas, entendiéndose por terrenos eriazos bajo los alcances de la normativa materia de análisis, aquellos no sujetos a explotación, como los no cultivados por falta o exceso de agua y demás terrenos improductivos, siendo este momento en el que el Estado asumió una política de intervención severa.
Evidentemente, no se hizo esperar la doctrina de la época, mostrándose a favor y en contra de la disposición normativa mencionada. Los argumentos a favor se sustentan en la necesidad de que las tierras reporten algún tipo de utilidad y no se mantengan ociosas[3], siendo este último rasgo el que suele relacionarse con el carácter improductivo de los terrenos eriazos, entendiendo que el propietario incurriría en abuso del derecho por pretender mantener un terreno improductivo, contraviniendo el principio de buen cultivo que rige el derecho rural y que se orienta a proteger las exigencias de la producción nacional[4]. Asimismo, se considera que la constitucionalidad de la Ley n.° 14197 se sustenta en los principios esenciales contenidos en el artículo 34° de la Constitución de 1933 (interés social de la propiedad privada)[5].
Por su parte, el argumento en contra entiende que la disposición en cuestión constituye una verdadera confiscación del derecho de propiedad, puesto que la libertad del propietario le permite dedicar su terreno eriazo a una actividad distinta a la agrícola, y emplearlo para la explotación de otro tipo de industria[6].
3. ¿Todos los predios eriazos son del Estado?
De todo lo dicho podemos comprender que el concepto de terreno eriazo nace dentro del contexto del Derecho Rural, al tomar como punto de partida para su construcción conceptual el carácter improductivo de la tierra, para ello, el decurso de nuestra legislación fue desarrollándose partiendo de una intervención leve (fomento de su irrigación) hasta una más severa (contemplar que todos los terrenos eriazos son del Estado); sin embargo, por el solo mérito de las disposiciones más severas no debería afirmarse -sin mayor razón ni análisis caso por caso- que como efecto automático de la ley los particulares propietarios de terrenos eriazos hubieran perdido esta condición, extinguiéndose su derecho (máxime si la ley no tiene efectos retroactivos)[7].
La protección constitucional de la «inviolabilidad de la propiedad» establecida en el artículo 70° de la Constitución de 1993, es la misma que la consagrada en el artículo 29° de la Constitución de 1933 (vigente al momento de la emisión de las disposiciones legales antes esbozadas), teniendo que, para que opere la excepción a dicha inviolabilidad, en ambos momentos se requería de la concurrencia copulativa de 3 condiciones: (i) Causa expropiandi (actualmente se tiene a la necesidad pública y a la seguridad nacional, empero en dicho momento se tuvo a la utilidad pública); (ii) Formalidad de Ley; y, (iii) Pago de una indemnización justipreciada.
Por ello, no pierde razón el Tribunal Constitucional cuando señala que cualquier acto estatal que incumpla con alguna de las 3 condiciones descritas anteriormente, y afecte la propiedad de un particular, en los hechos estaría confiscando el derecho de propiedad, algo que es proscrito por la Constitución (Sentencia recaída en el Exp. n.° 01342-2012-PA/TC); sin embargo, resultaría cuestionable -al punto de hacerla insostenible- que actualmente se sostenga que configure como una necesidad pública[8], la expropiación de un predio eriazo en mérito de las disposiciones normativas que establecen la propiedad del Estado sobre los mismos.
Asimismo, si enfrentamos un título material genérico (propiedad del Estado sobre predios eriazos) contra un título material específico y delimitador (propiedad de un particular sobre determinada extensión de tierra), tenemos que resultaría arbitrario el argumento que considere la prevalencia del título genérico, máxime si el mismo requiere de actos posteriores que verifiquen su presupuesto (naturaleza eriaza del terreno) y que la propiedad privada existente sobre el mismo no puede extinguirse sin previo acuerdo con su titular.
Por ello, ni el principio del buen cultivo en el Derecho Rural, ni evitar el abuso del derecho por parte de los propietarios de terrenos eriazos, ni el sustento en obligaciones legales establecidas con anterioridad, justificarían que por el solo mérito de una ley, el Estado (en desmedro de los particulares) se convierta en propietario de todos los terrenos eriazos, extinguiendo como efecto automático el derecho de propiedad privada preexistente.
En atención a lo expuesto, consideramos que la premisa de «Todos los terrenos eriazos son de propiedad del Estado» es incorrecta y en función a ella no puede justificarse ningún argumento válido en los casos que exista propiedad privada acreditada, por lo que no sería idónea para la defensa de la propiedad estatal o como justificación de la negación -tacha sustantiva- de la inmatriculación de un terreno eriazo por un particular.
[1] Posición contenida en las Resoluciones n.os 340-2017-SUNARP-TR-A, 313-2017-SUNARP-TR-T, 566-2016-SUNARP-TR-T, 447-2016-SUNARP-TR-T, 448-2016-SUNARP-TR-T, 425-2016-SUNARP-TR-T, 409-2016-SUNARP-TR-T, 236-2016-SUNARP-TR-T, 462-2015-SUNARP-TR-T, 421-2015-SUNARP-TR-T, 1479-2015-SUNARP-TR-L, 1292-2015-SUNARP-TR-L, 1213-2014-SUNARP-TR-L, 084-2007-SUNARP-TR-A.
[2] De la consulta al Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ) la norma en cuestión se encuentra vigente.
[3] PARDO MÁRQUEZ, Bernardo. Derecho registral inmobiliario en el Perú. Tomo I, 2da Edición, Lima: Litografía Huascarán, 1966, pág. 53.
[4] GAZZOLO, Luis Alberto. Manual de derecho rural, 1era Parte, Lima: Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 1966, pág. 43.
[5] GAZZOLO, L. Ob.Cit., pág. 65.
[5] ARCE HELBERG, Victor. El derecho de propiedad: prescripción y abandono, Lima: Tipografía y Offset peruanas S.A., 1963, pág. 200.
[6] Artículo 25° de la Constitución Política del Perú de 1933, vigente en dicho momento.
[7] “[d]efiniendo la necesidad pública como aquello que no puede prescindirse o, mejor dicho, como la falta de aquella cosa sin la cual no podrá atenderse necesidades sociales y, por otro lado, a la utilidad pública como aquello que reporta un beneficio o provecho a la colectividad”. TONG GONZÁLES, Francisco y MONTERO ALVARADO, Fernando. “Sobre la problemática de obtener derechos superficiales para el desarrollo de actividades mineras”, en Revista del Círculo de Derecho Administrativo, n.° 8, Año 4, Lima, Círculo de Derecho Administrativo, 2009, pág. 89.
