Sumario: 1. Presentación; Parte I. Marco general; 1. La cuestión entre las manos; 2. Forma de gobierno; 3. Propuesta de integración; 4. Articulación intergubernamental; Parte II. rasgos del conjunto; 1. Disparidades entre departamentos; 2. El Estado en el territorio; 3. Heterogeneidad en el nivel local; 4. Heterogeneidad en gobiernos regionales; 5. Escenarios políticos; Parte III. Puntos de agenda; 1. Con relación al proceso; 2. El papel del Congreso; Colofón. Referencias importantes.
Resumen: El texto tiene por objetivo un estado de la cuestión del proceso de descentralización. Define una manera de abordarlo para apreciar su complejidad en el tiempo y expone las características de la forma de gobierno unitario y descentralizado. Luego, recoge un conjunto de indicadores que permiten apreciar la continuidad de las disparidades territoriales a pesar del entorno de crecimiento, así como la heterogeneidad de capacidades institucionales y las notas distintivas del escenario político. Finalmente, formula una agenda de mediano plazo para fortalecer el proceso de descentralización con el propósito del desarrollo integral y equilibrado de la nación, a partir de precisar la misión de cada nivel de gobierno, y mejorar la gestión pública descentralizada y el diseño de gobiernos regionales y municipalidades. En dicha agenda, el Congreso tiene un rol importante por desempeñar.
Palabras clave: descentralización peruana, unitario y descentralizado, disparidades territoriales, agenda del proceso.
Presentación
La descentralización es un proceso complejo y multidimensional, considerando que localización, espacio y distancia importan para el desarrollo humano, lo cual pone en evidencia problemas de equidad, calidad y accesibilidad a servicios públicos universales, entre otros aspectos sustantivos.
La descentralización permite hablar de territorios como poblaciones asentadas geográficamente con historias, vivencias y expresiones culturales diversas. Pero también considera que se trata de una política permanente, como lo dice la Constitución (C. 188), mediante la cual el Estado intenta dar respuesta a esa realidad, densa, heterogénea y plural.
Con un estado de la cuestión se intenta una sistematización desde un punto de vista, tratando de poner en orden materiales y las reflexiones disponibles sobre «la cuestión», teniendo en cuenta tanto los contextos, los recursos de que se disponen y los esfuerzos que se despliegan.
Siendo la descentralización un proceso, tiene sentido un estado de la cuestión.
Parte I. Marco general
El acercamiento supone en primer lugar definir los términos de la cuestión, incorporando un punto de vista ordenador, considerando la forma que adopta la descentralización en el diseño constitucional peruano.
1. La cuestión entre las manos
Las opiniones sobre el proceso abundan en medios y redes. En los últimos años se le encuentra prácticamente estancado;[1] pues hace mucho que no está en la agenda política de fondo[2] en términos de reforma institucional. El panorama está dominado por la sensación de que el desempeño regional o local va de mediocre a desastre, subrayando las debilidades de la gestión pública en esos niveles de gobierno, teñida, además, por frecuentes casos de corrupción. No se puede obviar tampoco la dolorosa dificultad para encarar las demandas mínimas para enfrentar la pandemia.[3]
Pero hay otras maneras de verla. Richard Webb, por ejemplo, pone otro acento al tomar en cuenta que el gasto promedio anual de los gobiernos locales en el periodo 2015-2019 ha sido 44 veces más alto que la cifra anual entre 1970 a 1990; Y señala que «… en pocos años esta gigantesca obra ha transformado el interior del país. Nunca antes se había invertido tanto en infraestructura que directamente mejora la calidad de vida, impulsa la producción y levanta el orgullo y la aspiración de la población que vive en el interior del país».[4]
¿Cómo aproximarse entonces al proceso? Sin duda la forma más sencilla es la que se ubica «desde el centro», que piensa que se puede tener reglas generales y únicas, asumiendo que los territorios son homogéneos, así como la institucionalidad que contienen; y que pretende intervenir en ellos directamente y sin mediaciones. La segunda no es menos frecuente, la que se aproxima al problema a partir de las reivindicaciones planeadas desde la propia realidad local/regional, y cuya satisfacción se torna en un elemento nodal, sin advertir que numerosas priorizaciones de asuntos particulares no hace una prioridad del conjunto. Sin duda ambas aproximaciones son unilaterales en su enfoque. El reto está en apreciar la complejidad del proceso, en pensar la descentralización como un asunto nacional (general y común a todos), de largo plazo (permanente), asumiendo la heterogeneidad de los territorios y la pluralidad de las poblaciones asentadas en ellos. Reto difícil, sin lugar a duda para quien busca la buena gobernanza del proceso, pues generalmente gana el corto plazo, la relación bilateral; y en especial cuando NO hemos desarrollado instrumentos suficientes para captar y atender el conjunto conociendo sus peculiaridades internas. En ese entender, el promedio es insuficiente y se requiere estar sumamente atento a las disparidades.
La complejidad también implica tener en cuenta la finalidad. La descentralización tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país y equilibrado de la Nación,[5] y por ello vale la pena destacar que su «irreversibilidad» está definida en términos finalistas, es decir que «… debe garantizar, en el largo plazo, un país espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible, así como políticamente institucionalizado»; y la subsidiariedad que plantea está enfocada claramente, es decir «… supone y exige que la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de servicios del Estado a la comunidad».[6]
Todo lo cual implica que la descentralización es un medio, una forma de organizar el Estado y no un fin en sí misma.[7]
2. Forma de Gobierno
El Estado Peruano es uno e indivisible, su gobierno es unitario y descentralizado[8] y se organiza según el principio de separación de poderes (C 44).
La fórmula de unitario y descentralizado la encontramos ya en la Constitución de 1828, como advierte Paniagua, abriendo la construcción de una estructura estatal descentralizada, cerrando el camino de tendencias extremas, con razones que no son exclusivamente doctrinaria, sino más bien obedeciendo a las realidades y circunstancias peruanas[9]. Estructura, «… cuya fórmula específica no se hallado aún, pero que, desde 1828 tiene validez plena.»[10], quizá porque en nuestra historia los sucesivos avances de la descentralización fueron repetidamente paralizados por el centralismo[11] en un contexto en el que el desempeño de la economía peruana, se tornó progresivamente concentrador y también excluyente.
La descentralización debe ser entendida también como parte de la división de poderes, que debe avanzar por el camino de la integración y la colaboración, con una pluralidad de reglas en la tarea de controlar y limitar el poder. En ese marco, la división vertical de poderes, que supone la descentralización, implica un deslinde predeterminado de competencias, una esfera de decisión autónoma como contrapeso al poder central.[12]
Por tanto y en esa lógica, en nuestro país, la separación de poderes no se reduce a los clásicos tres poderes del Estado, sino que debe considerar relevantes para el contrapeso y el control, a los órganos constitucionalmente autónomos; y entre ellos a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales.[13] Descentralización y centralización totales son sólo dos polos ideales,[14] La descentralización es entonces una cuestión de grado, y en el espectro continuo entre los extremos unitario y federal, hay que precisar el «mix» peruano de asignación de competencias entendida como división vertical de poderes.
Se trata de un caso diferente al régimen de desconcentración avanzado, que puede incluir regionalización territorial y elección de autoridades, pero donde se ejecutan leyes estatales con potestades reglamentarias. También diferente de aquel régimen de autonomía, en donde cada entidad regional dispone de un «estatuto» propio, que tiene jerarquía constitucional especial, y que puede incluir hasta un principio de auto disposición sobre sus competencias.
En el Perú unitario y descentralizado, gobiernos regionales y municipalidades, emiten normas con rango de ley (ordenanzas) y tienen un régimen de autonomía. La «lista» de las competencias asignadas,[15] se define mediante ley orgánica del Congreso, considerando que no las pueden exceder, pero tampoco pueden asumir extensiones ante eventuales vacíos.
Según el principio de competencia,[16] la norma es válida si fue emitida por quien la atribución de dictarla. Y en esa línea los gobiernos regionales y municipalidades tienen «… autonomía política, económica y administrativa[17] en los asuntos de su competencia…» (C. 191 y 194), de conformidad con sus leyes orgánicas, y en armonía con las políticas nacionales y regionales/locales, según corresponda.[18] Por ello, pueden normar, regular y administrar los asuntos públicos que les han sido atribuidos.
En ese sentido el núcleo de su autonomía está en la lista de competencias, asignadas explícitamente por la Constitución y las leyes orgánicas de desarrollo,[19] y como se trata de un proceso, por etapas, el listado está abierto, pero con reserva de ley orgánica;[20] y es por esa reserva que a quien compete evaluar y asignar competencias es al Congreso; recayendo en el Tribunal Constitucional resolver en caso de conflicto.
Y entonces, ¿dónde está esa lista de competencias? Señala el Tribunal Constitucional que están en «… la lista de materias pormenorizada prevista en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad»,
constituido por las normas legales para la «…determinación de las competencias o límites de las competencias de los distintos órganos constitucionales».[21]
Competencias, atribuciones y funciones, exclusivas y compartidas en la materia, se precisan a través de leyes orgánicas que, en orden de promulgación posterior a la reforma constitucional del 2002, son la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Ese conjunto se constituye como un «parámetro natural del control de constitucionalidad» de las ordenanzas, que puede ser conformado adicionalmente y conforme a la materia, por otras leyes nacionales, que se constituyen como «parámetro eventual».
De allí es posible extraer la idea de «lista» única de competencias, al cual se le puede denominar alternativamente «bloque de constitucionalidad», «parámetro natural» de control, en uso por el Tribunal Constitucional para aplicar el Test de Competencia, pero que también se torna en una base fundamental para el análisis de impacto competencial, cuando el Congreso ejerce su potestad de asignador de competencias, función que debe ser practicada con visión general de organización del Estado y modernización de la gestión pública.
[Continúa…]
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[1] Evaluación del Proceso de Descentralización. Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado – Congreso de la República (CCDRGLMGE), periodo de sesiones 2012-2013, p. 83.
[2] El Comercio, «Descentralización en emergencia», 16 de mayo 2020.
[3] Juan de la Puente. «La vieja descentralización», en La República, 8 de mayo de 2020.
[4] Richard Webb. «La Descentralización», en El Comercio. Lima 20 de marzo de 2020.
[5] Cfr. Constitución 188 y también Constitución 44 porque es deber del Estado «. promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación».
[6] Cfr. Ley de Bases de la Descentralización, artículo 4 Principios generales, literales c) y f).
[7] Para un balance exhaustivo de las diferentes dimensiones del proceso puede verse el documento de Evaluación del Proceso de Descentralización, CDRGLMGE, periodo de sesiones 2015-2016.
[8] Cfr. Sentencias del TC Núms. 0020-2005-AI y 0021-2005-AI, acumulados, en especial FJ 34 y 38.
[9] Cfr. Paniagua, V. (2003). La Constitución de 1828 y su proyección en el constitucionalismo peruano, en Historia Constitucional, No
4. Ver en especial numerales 27 y 118
[10] Ibid. numeral 118. “… abrió así el camino para la construcción de una estructura estatal descentralizada cuya fórmula específica no se hallado aún, pero que, desde 1828 tiene validez plena”
[11] Cfr. Planas P (1998) La Descentralización en el Perú Republicano 1821-1998, en especial el capítulo X.
[12] Cfr. García Roca J. (2000), Del principio de división de poderes, Estudios Políticos (Nueva Época) Núm. 108.
[13] Sentencias del TC Núms. 0006-2018-PI/TC FJ 48 y STC 0005-2007-AI/TC FJ 21.
[14] Kelsen H. (1983). Teoría General del Derecho y del Estado, UNAM, México, p 363-364.
[15] Se entiende como competencia, el ámbito de actuación territorial establecido legalmente (cfr. DS 054-2018-PCM). Las competencias pueden ser exclusivas, compartidas y delegadas, y como tales están definidas en el artículo 13 de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización. Sin embargo, el Tribunal Constitucional introdujo algunos matices en esas definiciones. (Cfr. STC Núms. 0020-2005-AI y 0021-2005-AI, FJ 33)
[16] Cfr. STC Núms. 0020-2005-AI y 0021-2005-AI, FJ 57 ss. La norma válida es la de aquel órgano que tiene la atribución de dictarla.
[17] Definidas las tres autonomías en la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización, art. 9.
[18] Principio de cooperación y lealtad. Cfr. STC Núms. 0020-2005-AI y 0021-2005-AI, FJ 39 ss.
[19] Principio de taxatividad y cláusula de residualidad. Todos lo que no les ha sido asignado, con reserva de ley orgánica, corresponde al Gobierno Nacional. Cfr. STC Núms. 0020-2005-AI y 0021-2005-AI, FJ 28 y FJ 49 ss.
[20] Principio de progresividad, Cfr. STC Núms. 0020-2005-AI y 0021-2005-AI, FJ 77 ss.
[21] Cfr. STC Núms. 0020-2005-AI y 0021-2005-AI, FJ 33 y 28.
