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Sumario: 1. Antecedentes, 2. Concepto y características, 3. Parámetro de control, 4. Objeto de control, 5. Aspectos de procedimiento.
El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Derecho procesal constitucional (2018, PUCP), escrito por el exmagistrado del Tribunal Constitucional, César Landa Arroyo. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, lo esencial que uno debe conocer sobre el proceso de conflicto de competencias.
1. Antecedentes
El proceso de conflicto de competencias es una novedad de la Constitución de 1993. Si bien se discutió su incorporación entre las atribuciones del extinto Tribunal de Garantías Constitucionales, tal iniciativa no prosperó.
En el artículo 71 de la hoy derogada Ley de Bases de la Regionalización, Ley 24650, se estableció que los conflictos entre los diferentes niveles de gobierno debían ser resueltos en primera y segunda instancia por las diferentes salas civiles de la Corte Suprema de Justicia. En la práctica, tal proceso no tuvo el desarrollo esperado.
Por su parte, la Constitución de 1993, muy lacónica en su regulación, solo establece que el conflicto de competencia y atribuciones es competencia del Tribunal Constitucional (artículo 202 inciso 3).
2. Concepto y características
Los conflictos de competencia y atribuciones son propios de modelos de Estado unitarios y descentralizados, como el peruano, donde el poder político que es único se distribuye entre diferentes niveles de gobierno (artículo 43 de la Constitución).
En dicho sentido, para regular el comercio en dos ciudades diferentes, cada municipalidad ejerce esa atribución en su respectiva circunscripción territorial. En ese caso, no existirían conflictos o controversias entre dichas entidades, ya que cada municipalidad ejerce esa atribución en su territorio. No obstante, sucede que a veces las circunscripciones también se superponen, esto sucede entre las municipalidades y los gobiernos regionales o el gobierno nacional. En estos casos no es el territorio el que permite resolver la controversia, sino la competencia o atribución específica, dado que esta se otorga y regula en función a una materia específica
Por ello, el proceso de conflicto de competencias, como constitucional, permite resolver las controversias que se suscitan por el ejercicio de las competencias, funciones y atribuciones establecidas por la Constitución y la ley, en un procedimiento de instancia única que se ventila ante el Tribunal Constitucional.
De esta manera, el Tribunal en este proceso enfatiza su el rol pacificador de las controversias entre los clásicos poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local) y los órganos constitucionales autónomos (Defensoría del Pueblo, BCRP, SBS, JNE, etc.) y de todos ellos entre sí.
3. Parámetro de control
El parámetro de control en estos procesos está constituido por la Constitución, específicamente, las disposiciones que establecen las competencias o atribuciones a los Poderes del Estado y los órganos constitucionales autónomos. En el bloque de constitucionalidad, según lo dispuesto en el artículo 79 del CPConst., se debe integrar a las leyes que desarrollan esas competencias y atribuciones, tales como la Ley de Bases de la Descentralización (ley 27783), las leyes orgánicas de gobiernos regionales y de municipalidades (leyes 27867 y 29792), las leyes de organización y funciones del Poder Ejecutivo (ley 29158) y de los ministerios que lo integran, así como las leyes especiales que regulan determinadas materias, en tanto atribuyen funciones a las distintas entidades públicas.
Estas normas se ordenan y aplican a través del denominado test de competencia desarrollado por el Tribunal Constitucional (sentencias de los Exps. 00020-2005-PI/TC y 00021-2005-PI/TC). Este test está compuesto por los siguientes elementos argumentativos:
3.1 Principio de unidad dentro de la diversidad
Según el cual, para apreciar las competencias y atribuciones de los actores involucrados en la controversia, debe tenerse presente que sus relaciones no se rigen por el principio de jerarquía, sino por el de competencia. De acuerdo a este principio, existe un delicado sistema de distribución del poder político mediante la atribución de competencias entre los diferentes poderes del Estado, niveles de gobierno y órganos constitucionales autónomos.
Por ello, aunque, todos ejerzan funciones diversas, debe tenerse siempre en cuenta que lo hacen dentro del principio de una unidad política: el Estado, por ende, en el ejercicio de sus atribuciones y competencia debe orientarse a lograr los grandes fines que competen al Estado y que se encuentran en toda la Constitución, especialmente, en su artículo 44.
3.2 Principio de competencia
En virtud de este principio, las atribuciones y competencias se otorgan de manera taxativa a los niveles de gobierno regional y local (sub principio de taxatividad), y corresponde al gobierno nacional una competencia residual (cláusula de residualidad). Esto quiere decir que, en principio, las competencias de los gobiernos regionales y locales y por extensión de los órganos constitucionales autónomos deben estar y están expresamente establecidos en la Constitución y en la ley, por lo que, si una competencia no está expresamente atribuida, debe entenderse que la misma corresponde residualmente al gobierno nacional.
Este test permite resolver de manera racional y razonable los conflictos de competencia y atribuciones, en vista de que permite delimitar y diferenciar los ámbitos de actuación de los diferentes actores constitucionales.
4. Objeto de control
El objeto de este proceso, es decir, lo que se controla, es el conflicto constitucional. Este comprende, en primer lugar, los conflictos de competencia entre el gobierno nacional y uno o más gobiernos regionales o locales y entre éstos entre sí; y, en segundo lugar, los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales autónomos. La raíz última de estas controversias radica en dos interpretaciones distintas de las normas constitucionales, que establecen esas competencias o atribuciones. Esta se materializa en actos, disposiciones o resoluciones, e inclusive en normas legales.
Por ello, en el proceso de conflicto de competencias se determina si los actos, disposiciones, resoluciones o normas han sido emitidos respetando las competencias en controversia.
En la jurisprudencia se han desarrollado los tipos de conflictos que pueden resolverse en este proceso: conflictos positivos, conflictos negativos y conflictos por menoscabo de atribuciones. En el primer caso, dos entidades reclaman la titularidad y pretenden ejercer una atribución que consideran les ha sido otorgada. Esto sucedió en el caso del Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo en lo que respecta a la presentación del proyecto de presupuesto del primero ante el Congreso (revisar la sentencia del Exp.0004-2004-CC/TC).
En cambio, en el conflicto negativo, la entidad no reconoce que le corresponde la competencia y, por ende, no la ejerce, porque considera que su ejercicio le corresponde a otro órgano del Estado. Finalmente, en el conflicto por menoscabo estamos frente al ejercicio de funciones o atribuciones asignadas por la Constitución, no obstante que el ejercicio de unas afecta el ejercicio de las asignadas a otro poder u órgano del Estado. Esto sucedió en el caso de las medidas cautelares emitidas por el Poder Judicial, que autorizaban negocios de casinos y máquinas tragamonedas afectando las competencias del Poder Ejecutivo en la materia (al respecto puede verse la sentencia del Exp. 0006-2006-PC/TC).
5. Aspectos de procedimiento
La legitimidad activa y pasiva para actuar en este proceso corresponde a los poderes del Estado, los niveles de gobierno y los órganos constitucionales autónomos y a todos estos entre sí, en el marco de una controversia vinculada por el ejercicio o la omisión de ese ejercicio de competencia o atribución establecida por la Constitución.
Debido a que este proceso es de competencia exclusiva y se tramita en instancia única ante el TC, su procedimiento, con las adaptaciones que cupieren, se rige por las reglas aplicables al proceso de inconstitucionalidad (artículo 202 inciso 3 de la Constitución y el artículo 112 del CPConst.), con las precisiones siguientes:
a) El TC puede pedir a las partes las aclaraciones y precisiones que considere convenientes para la mejor resolución de la controversia.
b) El TC tiene un plazo de sesenta días hábiles para resolver la controversia, contados desde el día en que se interpuso la demanda.
En este tipo de procesos, cuando se advierte que en la controversia se discuten competencias establecidas en normas de rango legal, el Tribunal declara que la vía para resolver el caso es el proceso de inconstitucionalidad. Asimismo, resultan procedentes las medidas cautelares de suspensión del acto cuya validez se discute en el proceso (artículos 110 y 111 del CPConst.).
Una vez que se publica la sentencia recaída en este proceso, vincula a todos los poderes públicos y tiene efectos frente a todos (erga omnes). Asimismo, la sentencia determina a quien corresponde la competencia o competencias en controversia; y también anula los actos, resoluciones y disposiciones viciados de incompetencia de ser el caso. De igual manera, resuelve lo conveniente en relación con las situaciones jurídicas surgidas en base al acto declarado inválido por vicios de incompetencia. Si la controversia hubiese estado vinculada a un conflicto negativo, la sentencia puede también establecer un plazo para que el poder o entidad del Estado la ejerza (artículo 113 del CPConst.).
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