Sumario: 1. El procedimiento administrativo desde una mirada clásica. 2. La transformación digital y la administración pública. 3. El procedimiento administrativo electrónico y su vinculación con la política de transformación digital peruana. 4. Garantías y nuevos derechos frente a la transformación digital del procedimiento administrativo. 5. Conclusiones.
I. Presentación e introducción
Hacer referencia al derecho administrativo es precisamente remontarnos a cómo se desarrollan clásicamente las múltiples formas de actuación que, con el correr del tiempo, la administración ha propiciado en el marco del poder administrativo que ostenta, denominado clásicamente función administrativa del poder, para de esa forma relacionarse con la ciudadanía, particularmente con los administrados, siendo el procedimiento administrativo una de las formas clásicas de hacerlo. No obstante, en la actualidad, vivimos una era de transformación digital, en la cual la administración pública con el uso de herramientas electrónicas puede acercarse aún más a la ciudadanía, lo que implica a su vez todo un reto de diseño y responsabilidad tener por superada la llamada brecha digital existente, sobre todo, en sociedades como las latinoamericanas.
En ese escenario es importante analizar el contenido del procedimiento administrativo electrónico, mecanismo implementado y difundido en los últimos años, que permite desmaterializar y, por ende, digitalizar el contenido de las actuaciones administrativas para que de esa forma se satisfagan las expectativas sociales detrás del derecho de petición administrativa, tarea que debe efectuarse a través de la transformación digital. Por este motivo el Estado debe propiciar los ejes de intervención priorizados para que de esa manera la mayor cantidad de personas pueda acceder a las bondades tecnológicas, eso sí, respetándoseles sus garantías mínimas y nuevos derechos que van apareciendo a la luz del avance tecnológico.
II. Resumen
Esta ponencia está dividida en cuatro partes con el propósito de analizar el procedimiento administrativo electrónico a la luz de la transformación digital. En la primera parte se desarrollan los aspectos clásicos del procedimiento administrativo y se resaltan la democratización del procedimiento y su enfoque social en favor justamente de la ciudadanía. Luego, en la segunda parte se analiza los aspectos referidos a la transformación digital y la política pública aprobada en la República del Perú. En tercer lugar se analiza el procedimiento administrativo electrónico y su vinculación con la citada política, principalmente con sus objetivos priorizados que son claves para el desarrollo de los fines perseguidos. Finalmente, en la cuarta parte se efectúa una aproximación a las garantías y derechos que trae consigo el empleo de los mecanismos digitales en el procedimiento administrativo, donde se resalta la dignidad de la persona humana y los derechos administrativos que se erigen a la luz de las nuevas tecnologías.
Palabras claves
Democratización del procedimiento administrativo, derecho firma digital, política pública, procedimiento administrativo electrónico, transformación digital.
Abstract
This presentation is divided into four parts, with the purpose of analyzing the electronic administrative procedure in light of the digital transformation. In the first part of the presentation, the classic aspects related to the administrative procedure are developed, highlighting the democratization of the procedure and its social approach in favor of citizens, later in the second part the aspects related to digital transformation and politics are analyzed. public approved in the Republic of Peru, thirdly, the electronic administrative procedure and its connection with the aforementioned policy are analyzed, mainly with its prioritized objectives that are key to the development of the purposes pursued; Finally, through the last part, an approach is made to the guarantees and rights that come with the use of digital mechanisms in the administrative procedure, highlighting the dignity of the human person and the administrative rights that are established in the light of new technologies.
Keywords
Democratization of the administrative procedure, digital signature law, digital transformation, electronic administrative procedure, public policy.
1. El procedimiento administrativo desde una mirada clásica
Hacer referencia al procedimiento administrativo es remontarnos a una de las formas administrativas más importantes que tiene presencia muy significativa incluso en la actualidad. En efecto, la administración pública como fuente de confianza legítima y predictible, ha encauzado su accionar mayormente a la producción de actos administrativos que se pronuncian acerca de derechos, intereses u obligaciones de los administrados en situaciones concretas. Ello ha generado que dichos procedimientos se encuentren encauzados previa emisión de actos de soporte como informes, documentos, requerimientos, actas, etc., que permiten a la autoridad a cargo emitir un pronunciamiento acorde al principio de legalidad.
Al respecto, el profesor García de Enterría (2022) señala:
Sobre esta base, aunque difusamente todavía, el procedimiento presenta como uno de los cauces posibles para hacer efectiva una democratización de los mecanismos de decisión, que las instancias propiamente políticas, por su actuación cada vez más intermitente, y por su concreción al ámbito de las grandes decisiones, distan mucho de poder asegurar por si solas. Todo ello postula la potenciación de técnicas a las que la legalidad ordinaria ha reservado tradicionalmente un papel muy secundario, así como la implementación de soluciones que hagan posible una participación más intensa de los ciudadanos, idea ésta que tiende a erigirse progresivamente en la directriz interpretativa de la normativa reguladora de la institución (p. 472)
En efecto, como ya manifiesta el maestro, la llamada democratización de los mecanismos de decisión siempre ha estado reservado al poder público ejercido desde el respeto del principio de legalidad a la par de los denominados pesos y contrapesos de los poderes clásicos del Estado; no obstante, esta concretización tiende a mirar el contenido sustantivo y formal del acto administrativo como fuente de declaración de la decisión democrática esbozada por el aparato administrativo en un estado de derecho.
La clasificación del acto administrativo siempre ha estado envuelta en un escenario estético que permite identificar las posibles formas y alcances que dicho acto suscita en nuestras sociedades, no obstante, nos parece muy sabio lo manifestado por el profesor Santamaria (2018) quien manifiesta:
¿Qué actuaciones de la Administración, de todo este proteico conjunto se hallan comprendidas en la definición del acto administrativo? La respuesta a este interrogante es casi imposible, porque no solo depende de la noción de partida que se acepte; a su vez, cada una de ellas posee ámbitos variables, según la perspectiva que se acoja en cada ocasión (lo que normalmente, además, suele hacerse de manera implícita). Ello es un síntoma, probablemente, de que la noción de acto administrativo es, hoy, inadecuada para dar cabida a todo el conjunto de la actividad administrativa, y que, la doctrina habrá de plantearse la necesidad, más pronto o más tarde, de sustituirla por un nuevo concepto. (p.109).
La actividad administrativa qué duda cabe es muy variante y con el tiempo esta incluso se ha extendido a actividades administrativas sin procedimiento como en los casos de impera la denominada supremacía administrativa expuesta por el profesor García Andrade , no obstante me animaría a encausar como haría el profesor García Trevijano Fos en mencionar la existencia no solo de actos administrativos de voluntad, sino también los de juicio y conocimiento, siendo estos una gama muy explorada y analizada por el citado autor en sus obras; no obstante, nos da una idea de no idolatrar las definiciones positivas que limitan en apariencia literal el alcance tan potente y tan estudio acerca del acto administrativo.
Sin embargo, adicional a lo ya mencionado un aspecto relevantemente clásico es la forma que adopta el acto administrativo a fin de garantizar un debido pronunciamiento; y, sin perjuicio del país, y si se trata de un procedimiento inicial es necesario que distingamos a nuestro criterio tres partes fundamentales: i) la iniciación, ii) la instrucción o valoración, iii) la declaración o decisión final. Estos tres aspectos medulares son los que desde nuestro punto de vista sustancian el procedimiento administrativo y que permitirán a la autoridad atender la petición inicialmente efectuada, derecho fundamental reconocido en diversas constituciones políticas incluso como la colombiana y peruana, por otro lado permitirán arribar a la verdad material y de esa forma arribar a una declaración motivada y fundada en derecho mientras que finalmente la decisión será aquella forma de democratización de la voluntad de la autoridad administrativa sujeta al principio de legalidad, es decir con los límites propios del control de legalidad cuya obediencia responde al modelo clásico garantista del procedimiento administrativo.
Un aspecto adicional a tener presente en lo que respecta al alcance de la decisión administrativa es el tiempo entendido desde una forma de dotar de eficiencia a la próxima decisión a ser emitida. En ese sentido, el trámite administrativo está sujeto a tiempo ya sea acorde al plazo o término previsto en la norma de regulación del procedimiento administrativo como tal y justamente hacer referencia al tiempo en el procedimiento administrativo permite ejercer los mecanismos de reacción frente a la inercia de la administración pública, ya sea empleando el silencio administrativo positivo o negativo según el procedimiento que se trate.
El marcado procedimiento administrativo clásico garantista se sustenta en un aspecto que ha marcado la tendencia en cuenta al accionar de las autoridades administrativas clásicamente y el cual es la marcada característica escritural del procedimiento administrativo evidenciado en la existencia del expediente único y su presentación externa señalada en los artículo 162 y 163 del texto único antes citado y que incluso puede verse plasmada esa naturaleza en la puesta de modelos de escritos recurrentes o incluso en la materialización de actuaciones verbales como el previsto en el artículo 185 de la norma precitada. Estos aspectos han sido caracterizados de esa manera por el profesor Guzmán (2022) advirtiendo la naturaleza escrituraria incluso en la comparecencia de administrados:
La comparecencia personal del administrado opera en supuestos muy especiales, dada la naturaleza fundamentalmente escrita del procedimiento administrativo. Por ello, se establece que la entidad puede convocar al administrado a su sede, con la restricción de que solo procederá si dicha entidad se encuentra facultada expresamente por ley para hacer efectiva dicha convocatoria. Y es que, en principio, los procedimientos administrativos –dada la naturaleza escrituraria– no deberían requerir la presencia del administrado para su tramitación, debiendo ser en general de naturaleza no presencial. (p. 392)
Esta es una de las características más resaltantes de la naturaleza jurídica del procedimiento administrativo nacional que va en contraste con el clásico procedimiento administrativo, la preferencia de la escrituraria frente a la oralidad, lo cual no ha impedido que poco a poco el derecho administrativo de mayor cabida a la oralidad, esto si siempre vinculado al principio de legalidad para dejar certeza y garantía frente a la actuación producida.
Teniendo en consideración lo antes mencionado: ¿Hay cabida para un procedimiento administrativo electrónico? La respuesta claramente es que si, más aún cuando es necesario y hasta indispensable por el uso de las nuevas tecnologías y ello ha sido un aspecto fundamental de las reformas efectuadas en el país en los últimos 20 años. Sobre el particular el profesor Morón (2017) señala:
Consciente de que la regulación de los nuevos procesos de tratamiento de información y la incorporación de técnicas electrónicas a la dinámica contemporánea, y que ello solo será indispensable por un escaso número de entidades públicas en lo inmediato, la Comisión considero dejar este tema a la regulación específica que se pueda dictar en el futuro, en la medida que la realidad administrativa lo haga indispensable. Empero siempre fue consciente que toda regulación futura ha de brinda solución segura para los siguientes temas:
– Sustitución de la escritura manuscrita y la firma ológrafa por la firma electrónica
– La restricción de la circulación del documento administrativo sobre el papel, sino que va a necesitar de sistemas de recuperación bastante difundidos.
– Empleo necesario del equipamiento y asistencia técnica para la producción, reproducción, movilización y desplazamiento y conservación del documento
– Necesaria intermediación de otros sujetos para la operatividad del documento, tales como fedatario informativo, operador, programadores, etc.
– La desmaterialización del documento.
Estos aspectos son puntos pilares a ser discutidos en la segunda parte de la presente ponencia con el fin de conocer las bases de la transformación digital y la administración pública.
2. La transformación digital y administración pública
La transformación de la tecnología mediante el cambio vertiginoso vivido en la última década del siglo XX y hasta lo que va de nuestros días origina considero una transformación de la administración pública y por consiguiente del procedimiento administrativo desde su alcance tradicional escriturario hasta el uso de formas electrónicas que permitan simplificar el encausamiento y desarrollo de las actuaciones como las conocemos tradicionalmente.
Hoffmann-Rien (2022) ha desarrollado postulados interesantes de tener presente frente al derecho ante el reto de la transformación digital. Sobre este último concepto señala lo siguiente:
El concepto de digitalización designa una innovación fundamental de base tecnológica, el desarrollo de la tecnología de la información basada en singulares software y hardware que de manera novedosa y variada procesa los datos transmitidos digitalmente para generar nuevos productos y nuevas posibilidades de aplicación. Categorías para identificar elementos importantes de esta evolución son algoritmos, big data, inteligencia artificial, Internet, blockchain, robótica o nubes (p.28).
Es sumamente interesante las bondades que trae consigo la transformación digital en nuestro mundo ya que a través de esta evolución las actuaciones administrativas y toma de decisiones se simplifican con herramientas tecnológicas; no obstante, considero que ahí se encuentra el reto de la administración pública antes esta realidad, la de poder validar sus actuaciones empleando las bondades de la tecnología que decanta la transformación digital.
Dado el rol que trae consigo el accionar de la administración pública frente al interés general y sobre todo garante de que las actuaciones a su cargo no vulneren los derechos e intereses de los administrados, se abre hacia nosotros lo que se denomina como una transformación sociotécnica, esta entendida de igual forma como señala el profesor Hoffmann-Rien (2022) como:
La interacción y las influencias reciprocas de los desarrollos tecnológicos y los cambios en la sociedad, y, por tanto, también del comportamiento de los miembros que componen la sociedad, son características de transformación digital. No se trata de cambios tecnológicos o innovaciones habituales, sino del uso de una tecnología innovadora que hace posible muchas y diversas aplicaciones e innovaciones y que, en principio, abarca todos los ámbitos de la evolución social. Las posibilidades de aplicación que genera modifican las estructuras en casi todos los ámbitos sociales. Su evolución, desarrollo posterior y posibilidades de aplicación son configurados por las personas, de modo que el efecto transformador es producto de una interacción entre la tecnología y las decisiones humanas. Al propio tiempo muchas de las consecuencias desencadenadas son hasta tal extremo fundamentales que apenas o muy difícilmente será posible eliminarlas en el futuro o emprender ulteriores modificaciones sin tomar en consideración las estructuras creadas con anterioridad. (p.28)
Schmidt Abmann (2012) desarrolla las denominadas cuestiones fundamentales sobre la reforma de la teoría general de derecho administrativo y hace referencia al escenario democrático que trae consigo el derecho administrativo, postulando como principio democrático el mandato de legitimación eficaz, distinguiendo tres formas de legitimación:
– La legitimación de carácter material, objetivo o interno, que se deriva de la ley parlamentaria, así como la ley de presupuestos. Aquí se trata de dirigir los asuntos concretos de lo que la Administración ha de ocuparse y resolver, y de controlar en sede parlamentaria la oportunidad y corrección de esas actuaciones.
– La legitimación de carácter organizativo y de base personal, que se preocupa por las relaciones entre la persona integrada en el órgano que ejerce el poder público y el titular de ese poder. Para explicar esta forma de legitimación, se recurre a la imagen de la cadena de transmisión, esto es, de una cadena ininterrumpida de legitimación que parte del pueblo, pasa por su representante elegido por el pueblo y llega hasta el órgano y los administradores. En este contexto, resultan de particular importancia los actos jurídicos en virtud de los cuales las personas singulares asumen caro o función.
– La legitimación institucional y funcional con la que se designa la posición directa que la constitución le ha otorgado al Ejecutivo, para subrayar su propia autonomía e identidad ante el poder legislativo y judicial. (pp. 65-66)
En este escenario, he de precisar que la transformación digital en la administración pública importa sobremanera a todas estas formas de legitimación tanto las internas, organizativas, así como de desenvolvimiento en el desarrollo del poder, motivo por el cual esta visión de legitimación no puede dejar de lado, como no lo hace, del contenido social legitimadora de la función pública. En ese escenario el citado autor menciona:
La asistencia social de carácter jurídico- publico representa uno de los escenarios característicos donde la Administración ha de desplegar esa función configuradora, o de concreción en sentido amplio (o implementación), del fin social del Estado, puesto que no se articula sobre la idea de una ejecución de una programación legal cerrada. Aquí ha de hacerse, con todo, una importante matización. Y es que las ofertas de servicios públicos que procura el Estado no tienen por qué ser sin más y automáticamente una expresión del Estado social. Esa condición la adquirirán cuando tengan por objeto equilibrar la distancia entras las distintas capas de la población y de los diversos territorios para hacer realidad el acceso de todos a esos bienes y servicios. (p. 77).
La condición antes graficada no es otra cosa que las brechas existentes entre la población y territoriales para el acceso a todos los bienes y servicios existentes en la sociedad; es por ello que esta problemática debe ser atendida desde el seno del Estado, tal como señala la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, siendo una de sus competencias exclusivas la siguiente:
Artículo 4. Competencias exclusivas del Poder Ejecutivo
1. Diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno.
Las políticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. (Congreso de la República del Perú, Ley Nº 29158)
Dicho esto, es necesario partir que la política pública va a buscar dotar de una solución o soluciones al problema que aqueja a una sociedad, siendo ello así el actor clave de su construcción e implementación no es otro que la administración pública dotada de facultades de autoridad pública. Sobre este punto Harguindéguy (2020) define a la autoridad pública de la siguiente manera:
Aunque parezca obvio, hay muchos tipos de autoridades públicas, muy diferentes entre si. Se puede definir una autoridad pública por tener dos dimensiones. La primera es su capacidad de representación colectiva. No hace falta que estas autoridades sean elegidas democráticamente para ser consideradas como antes públicos. Sólo hace falta que sean las que se encargan –para bien y para mal, de administrar la comunidad. La segunda dimensión fundamental es el ejercicio de un poder propio. Una autoridad pública no puede ser un mero intermediario. Tiene que tener una cierta potestad. Por ejemplo, la empresa de pintura que pinta las fachadas del ayuntamiento de Londres no genera políticas públicas. También hay que señalar que dichas autoridades pueden ser locales (ayuntamiento de Caracas), regionales (Generalitat de Cataluña), estatales (Islandia) en incluso internacionales (como la Organización del Tratado de Atlántico Norte OTAN). Es importante subrayar que pueden actuar en un sector muy concreto, como la Bolsa en el caso de la Comisión Nacional del Mercado de Valores española. (pp. 24-25).
Si bien el concepto de autoridad termina circunscribiéndose al ejercicio del poder propio, como sucede en el escenario peruano a través del Poder Ejecutivo, en ese sentido nuestro país reconoce justamente la transformación digital como un escenario legitimador a futuro a favor de la sociedad, este escenario de reconocimiento no exento de problemas, se encuentra actualmente en cartera del Estado peruano en base a la aprobación y entrada en vigor del Decreto Supremo 085-2023-PCM, que aprueba la Política de Transformación Digital al 2030 publicado en el Diario Oficial el Peruano el pasado 28 de julio de 2023; si bien este escenario no es incipiente al tratamiento de la problemática relacionada a la transformación digital en un estado de gobierno, existiendo previamente iniciativas de desarrollo, lo que origina y aborda el interés por conocer el contenido de la política antes referida no es sino el enunciado de problema público que traer consigo siendo este el denominado: “Bajo ejercicio de ciudadanía digital” evidenciando una palpable brecha digital bajo evidencia estadística causadas por diversos factores tales como: i) ineficiente o inexistente calidad en el servicio para la conectividad, ii) incipiente vinculación de la economía digital con la reactivación y la competitividad de los procesos productivos del país, iii) pocos servicios digitales desarrollados en la Administración pública, empáticos con la ciudadanía, iv) débil impulso del talento digital en las personas, v) limitado desarrollado de la seguridad y confianza digital.
Estos aspectos que duda cabe limitan las actividades ciudadanas tanto en lo que respecta al ejercicio de derechos o intereses, así como ponen en desventaja a la población nacional que se encuentra inmersa en la denominada brecha digital, que, si bien se busca revertir al 2030, ello origina que el derecho administrativo coadyuve justamente a los fines, para ello es preciso conocer como funciona en el Perú el procedimiento administrativo electrónico y su vinculación con la citada política.
3. El procedimiento administrativo electrónico y su vinculación con la política de transformación digital peruana
El clásico procedimiento administrativo es sometido a un escenario de transformación y cambio acorde con las nuevas tecnologías. En ese campo, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General del Perú producto de las modificaciones efectuadas mediante los Decretos Legislativos 1272 y 1452 ha introducido los aspectos de procedimiento administrativo electrónico y expediente electrónico.
Sobre el primer aspecto, la actual ley procedimental peruano recoge la naturaleza del procedimiento administrativo electrónico de la siguiente manera:
Artículo 30. Procedimiento Administrativo Electrónico
30.1 Sin perjuicio del uso de medios físicos tradicionales, el procedimiento administrativo podrá realizarse total o parcialmente a través de tecnologías y medios electrónicos, debiendo constar en un expediente, escrito electrónico, que contenga los documentos presentados por los administrados, por terceros y por otras entidades, así como aquellos documentos remitidos al administrado.
30.2 El procedimiento administrativo electrónico deberá respetar todos los principios, derechos y garantías del debido procedimiento previstos en la Ley, sin que se afecte el derecho de defensa ni la igualdad de las partes, debiendo prever las medidas pertinentes cuando el administrado no tenga acceso a medios electrónicos.
30.3 Los actos administrativos realizados a través del medio electrónico, poseen la misma validez y eficacia jurídica que los actos realizados por medios físicos tradicionales. Las firmas digitales y documentos generados y procesados a través de la tecnologías y medios electrónicos, siguiendo los procedimientos definidos por la autoridad administrativa, tendrán la misma validez legal que los documentos manuscritos.
Como puede observarse, el procedimiento administrativo electrónico es un mecanismo alternativo que puede ser implementado por la administración pública respectiva de forma total o parcial a través del uso de tecnologías por un lado (entendemos mediante la automatización y robotice) o mediante el empleo de medios electrónicos como plataformas que hagan las veces de mesas de partes virtuales, conformándose para tal fin un expediente electrónico bajo las formas de conservación referidas; por consiguiente el desarrollo de este tipo de procedimiento más allá de modificar fases o etapas permite generar mayor seguridad documentaria a la actuación administrativa, a fin de emplear mecanismos que permitan la facilidad en el trámite con la autoridad respectiva, pero, como hemos visto, existe aún una muy grande brecha digital que podría imposibilitar la consecución de los fines de la norma, es por ello que de forma cauta se ha establecido que es un mecanismo facultativo aún que puede convenir espacios físicos tradicionales como soporte papel, pudiendo ser en parte virtual o completamente virtual.
El mismo tratamiento se asigna en Colombia a la utilización de medios electrónicos en el procedimiento administrativo. Sobre el particular, el artículo 53 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, manifiesta lo siguiente:
Art. 53. Procedimientos y trámites a través de medios electrónicos.
Los procedimientos y trámites administrativos podrán realizarse a través de medios electrónicos. Para garantizar la igualdad de acceso a la administración, la autoridad deberá asegurar mecanismos suficientes y adecuados de acceso gratuito a los medios electrónicos, o permitir el uso alternativo de otros procedimientos.
Justamente, el enfoque social que trae consigo la radicación o tramitación de este tipo de procedimientos original que el legislador tanto en Perú como en Colombia resalten justamente la posibilidad de permitir uso alternativo de procedimientos ya que al final se busca garantizar el acceso al procedimiento teniendo en cuenta la realidad nacional del país.
Sobre este aspecto, el profesor Morón (2017) hace referencia a la reforma antes mencionada de la Ley del Procedimiento Administrativo General peruano siguiendo recomendaciones como por ejemplo de OCDE. Sobre este particular, el citado profesor hace referencia a la administración electrónica de la siguiente manera:
La administración electrónica es el uso de las TIC en los órganos de la Administración Pública para mejorar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos, sin presencia física de personas en las dependencias de la institución y permite: obtener información generada por el organismo, consultar datos personales unidos a la empresa que se representa, suministrar datos periódicos o específicos según lo establecido, completar y presentar formularios iniciando o prosiguiendo procedimientos y tramitándolos en vía electrónico en sus diferentes fases, recibiendo escritos, realizando notificaciones y permitiendo la consulta de estados. (p. 338).
En efecto, la digitalización de los procedimientos administrativos simplifica en muchas aristas la clásica relación administrado – administración pública en los trámites administrativos ya sea en tiempo, desplazamiento y de respuesta utilizando el mecanismo clásico de notificación pero de forma electrónica, lo cual permita efectivizar y dotar de eficiencia la función administrativa, no obstante, estos aspectos como hemos visto no están exentos a las desventajas producto de la reconocida brecha digital y también a la posibilidad de duplicación y alteración documentaria tal y como resalta el profesor Morón en su obra, es por ello, que para fines de la presente ponencia, me concentraré en el primer escenario referido a la brecha digital, motivo por el cual es momento para efectuar la vinculación del procedimiento electrónico instaurado frente a los problemas públicos identificados frente a la transformación digital.
La Política de Transformación Digital peruana antes desarrollada ha prefijado 06 objetivos prioritarios con la finalidad de incrementar el ejercicio de la ciudadanía digital y con ello es posible postular en qué sentido la concretización de dichos objetivos repercute positivamente en el procedimiento electrónico.
En efecto, el procedimiento administrativo electrónico se vincula con la política de transformación digital toda vez resalta la importancia del procedimiento como un mecanismo (medio) de interacción ciudadana entre las peticiones que se formulan y las respuestas a los derechos e intereses y también obligaciones a cargo de la administración pública, motivo por el cual dotarle de las bondades producto de la transferencia digital generan beneficios positivos al procedimiento, pero también obligan a que la administración tenga presente los costos que implica la digitalización y no solamente costos de acceso como en el caso de plataformas virtuales sino también de control de la documentación generada.
En ese escenario, a continuación, se postula la vinculación del procedimiento administrativo electrónico frente a los objetivos antes indicados:
– Frente al primer objetivo prioritario referido a garantizar el acceso inclusivo, seguro y de calidad al entorno digital a todas las personas en lo que respecta al procedimiento administrativo este permitirá reforzar el principio de igualdad y también del derecho de petición administrativa, para tal fin no solo basta destinar presupuesto sino que se requiere de un escenario pedagógico, de difusión y fácil acceso a través de plataformas amigables, con información sencilla, motivo por el cual en este primer punto la difusión y transparencia juegan un rol sumamente importante.
– Respecto al objetivo prioritario segundo relacionado a la vinculación de la economía digital a los procesos productivos del país, si bien es ciertos que en el Perú nos encontramos ante escenarios de libre mercado bajo el esquema de economía social de mercado, es importante tener presente que muchas veces la información puesta a disposición de la ciudadanía generada por la administración pública puede romper la denominada falla de mercado denominada como asimetría de la información. En ese sentido, en el caso por ejemplo de información de demanda y oferta histórica para cultivos en el campo agrario o incluso en áreas energéticas o extractivas, la autoridad administrativa generadora de información puede permitir y facilitar la toma de decisiones privadas, las que serán canalizadas más adelante a través de un procedimiento administrativo habilitador de derechos e intereses.
– En cuanto al tercer objetivo estratégico mediante el cual se busca garantizar la disponibilidad de servicios públicos digitales inclusivos, predictivos y empáticos con la ciudadanía, ello viene a significar al alto interés público puesto en el servicio de prestación digital a través de los diversos prestadores habilitados para tal fin, para ello el procedimiento administrativo generado mayoritariamente por los organismos reguladores tales como OSIPTEL coadyuvara al cumplimiento de los fines como tal, habiéndosele atribuido tal fin a la Presidencia del Consejo de Ministros del Perú sin embargo teniendo en consideración que el citado organismo público se encuentra adscrito a este.
– Como cuarto objetivo prioritario se tiene el fortalecimiento del talento digital de todas las personas, este escenario implica una capacitación constante no solo de los particulares sino del estado propiamente lo que permitirá que los procedimientos administrativos con enfoque electrónico puedan ser agiles y sencillos para la ciudadanía, del mismo modo el uso de plataformas explicativas debe conllevar el uso de un lenguaje claro, preciso y sencillo para el entendimiento cabal y quizá instructivos y guías específicas para cada trámite.
– Como quinto objetivo prioritario se tiene el escenario de consolidar la seguridad y confianza digital en la sociedad, este aspecto origina un escenario básicamente de difusión de lo que se conoce como la seguridad digital para el uso de las herramientas de la información, pero a su vez genera costes a la administración a fin de evitar que se utilicen indebidamente o se dupliquen cuentas que pueda originar que la información privada caiga en manos de personas que delinquen, ello termina siendo un reto muy fuerte para la transformación digital en el Perú.
Finalmente, existe un objetivo que considero transversal a todo al tratarse del uso ético y adopción de tecnologías exponenciales y la innovación en la sociedad lo cual más que un objetivo considero corresponde a ser una meta a ser alcanzable de la mano de los objetivos antes trazados.
Por consiguiente, ante ese nuevo escenario que se viene desarrollando en nuestras sociedades, como último punto es preciso analizar si todo este proceso ha generado nuevas garantías y derechos a los administrados producto de la trasformación digital.
4. Garantías y nuevos derechos frente a la transformación digital del procedimiento administrativo
En esta parte final de mi ponencia, no es posible hablar de garantías de los administrados frente a la transformación digital del procedimiento administrativo si no se garantiza la dignidad de la persona humana como sujeto fundamental de un estado de derecho ya sea a través de la protección de sus derechos fundamentales como en la tramitología, etapa decisoria y el reconocimiento o restablecimiento de sus derechos de ser el caso.
Al respecto, el profesor Santofimio (2023) manifiesta lo siguiente:
Los adelantos de las ciencias y las tecnologías al igual que la generación de instrumentos autónomos dotados de inteligencia artificial adquieren importancia inusitada para el ejercicio de las funciones pública administrativas en el contexto del Estado social y democrático de derecho, propenden por su eficacia y efectividad y constituyen instrumentos para consolidar la democracia si se les da el uso adecuado, oportuno y se ponen al servicio del ser humano y sus necesidades, bajo consideraciones de una ética y moral que postule el respeto a su dignidad y a los derechos humanos y le dé plena videncia al orden jurídico convencional. El moderno derecho administrativo de toda sociedad democrática debe propender por las satisfacciones de estas finalidades. (p. 1383).
En efecto, el uso de las nuevas tecnologías no puede ser impedimento para que se desconozca la dignidad de la persona, es decir consideramos que el procedimiento administrativo electrónico debe generar un escenario de garantía frente a la dignidad de la persona, para tal fin todos los objetivos priorizados en la política pública analizada coadyuvan en el ejercicio de este reto que nuestras administraciones públicas vienen implementando.
Por otro lado, si hablamos de derechos, el profesor Morón (2023) resalta un nuevo derecho administrativo que se evidencia desde la transformación digital, el cual es el derecho a relacionarse electrónicamente con la administración, para tal fin desarrolla la exigencia de buena administración propia del derecho continental europeo al escenario de transformación digital mencionando lo siguiente:
En este contexto, la exigencia de una buena administración no puede ser exceptuada a la Administración Pública cuando se relaciona con los administrados mediante instrumentos tecnológicos o informáticos, de manera que innegablemente podemos hablar también de una buena administración electrónica que comprenderá entre otros aspectos el respeto al principio de legalidad, que en este ámbito exige como se ha establecido en la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico que las garantías previstas en los modos tradicionales de relación del ciudadano con el gobierno y la administración se mantenga idénticas en los medios electrónicos. Los trámites procedimentales, sin perjuicio de su simplificación general, constituyen para todos los ciudadanos garantías imprescindibles. (p. 27)
En efecto, lo desarrollado por el citado profesor resulta de suma importancia en lo que respecta a las relaciones digitales sin que implique una forma menguada o simplificada del principio de legalidad, pues toda vez que la actuación administrativa y el impacto o efectos frente a la sociedad siguen siendo los mismos solo que mediante el uso de las nuevas tecnologías.
Un escenario propio a construir, partiendo de la Carta Iberoamericana de Gobiernos Electrónico presentada por el citado profesor Morón Urbina, que si bien hace las veces de SOFT LAW en nuestros ordenamientos es el derecho a la firma digital vinculada con la protección de datos personales, lo cual es sumamente relevante, si bien es cierto la firma digital, aquella que emplea tecnicismo criptográfico a modo de contraseña privada origina un deber de protección por parte del estado; no obstante, que sucede con las otras formas de firmas empleando herramientas tecnológicas, las que son empleadas muy cotidianamente en la tramitología administrativa, es por ello que considero corresponde uniformizar el uso de la firma digital frente a las actuaciones administrativas, ello acorde a los objetivos prioritarios antes señalados, dotaran de mayor seguridad y confiabilidad a la transformación digital y entre ellos al desarrollo de las actuaciones a través del procedimiento administrativo electrónico.
5. Conclusiones
1. El derecho administrativo como lo conocemos y entendemos debe estar diseñado al servicio de la ciudadanía en el marco de protección del interés general, motivo por el cual esta investido de un alto grado de poder social justamente en el marco de las facultades que hoy ostenta la administración pública, siendo una de sus formas sociales para interactuar con los administrados el procedimiento administrativo, aquel que se denota una marcada democratización para poder acceder justamente al fin del procedimiento el que esta marcado con un pronunciamiento por parte de la administración pública.
2. Dentro de este enfoque social en los últimos decenios hemos visto la voraginosa transformación digital que ha originado el uso de herramientas tecnológicas denominadas como tecnologías de la información y conocimiento en favor de la especie humana, lo que por ejemplo nos permite conectarnos a larga distancia en cuestión de minutos, acceder a la robotización y la inteligencia artificial, aspectos que deben ser incorporados al derecho administrativo con suma responsabilidad.
3. En el marco de la llamada transformación digital, actualmente los estados vienen construyendo un marco normativo de reconocimiento de la nueva realidad. En la República del Perú ello se encuentra priorizado a modo de política pública en el marco de la Política de Transformación Digital que reconoce la brecha existente en la actualidad y que mediante objetivos priorizados se busca palear al 2030.
4. En ese escenario, el procedimiento administrativo electrónico viene implementándose de forma programática en las entidades administrativas latinoamericanas como sucede en el Perú y también en Colombia; sin embargo, el diseño y desarrollo de dicho procedimiento debe tener presente los objetivos priorizados de sus políticas públicas para que de esa manera coadyuve justamente con el objetivo de la política la cual es el cierre de brechas existentes en nuestras sociedades, para ello es preciso interiorizar la naturaleza del procedimiento administrativo electrónico con las responsabilidades que ello trae.
5. Finalmente, en este mundo tan creciente de transformación digital, las garantías y derechos ciudadanos no pueden ser desconocidas, es por ello que partiendo de la dignidad de la persona humana y su salvaguarda se construyen los nuevos derechos a la luz de las nuevas tecnologías, resaltando los aspectos de buena administración expuestos por la doctrina nacional y particularmente el derecho a la firma digital y los usos de esta frente a los usos tradicionales y no tan tradicionales que se utilizan actualmente, lo que nos lleva hacia una formalización del procedimiento administrativo electrónico a la luz de las nuevas tecnologías.
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