¿Procede la reposición del trabajador en el sector público?

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Sumario: 1. Introducción, 2. Régimen laboral en el sector público, 3. La reposición laboral y los precedentes vinculantes, 4. Decreto de Urgencia 016-2020, 5. Pleno jurisdiccional distrital virtual en materia laboral, 6. Conclusiones.


1. Introducción

Actualmente, en nuestra legislación, los trabajadores pueden laborar para el sector público o privado. Dentro de estos sectores pueden encontrarse en el régimen de la actividad privada (Decreto Legislativo 728, en adelante DL 728), régimen de la carrera administrativa (Decreto Legislativo 276, en adelante DL 276) o régimen CAS, contrato administrativo de servicios (Decreto Legislativo 1057, en adelante DL 1057).

Si bien, los beneficios laborales que se dan entre dichos regímenes, tienen variaciones particulares. La regla general es que estos sean reconocidos (y cumplidos) conforme a la legislación correspondiente a cada uno de ellos.

Además de lo indicado, los trabajadores gozan de cierta seguridad jurídica debido a que la norma (constitucional y legal), también establece las causales y el procedimiento para la desvinculación en la institución que laboran, ya sea dentro del sector público o del sector privado. En caso contrario, estaríamos ante un despido arbitrario, injustificado o incausado, ante el cual, dicho colaborador, tiene la opción de solicitar la indemnización o la reposición (reinserción al puesto laboral).

Sin embargo, para el sector público, el Tribunal Constitucional (en adelante TC) y la Corte Suprema han establecido diversos requisitos contemplados en los precedentes de observancia obligatoria cuando se trate de la solicitud ante el Poder Judicial de la reposición a un puesto laboral de la carrera administrativa (DL 276), siendo el primero de ellos, el famoso precedente Huatuco, recaído en el expediente 05057-2013-PA/TC.

2. Régimen laboral en el sector público

Hagamos un pequeño recuento. Dentro del sector público encontramos trabajadores que están bajo el régimen del DL 728, DL 276 y CAS. Por tanto, el tratamiento legislativo laboral para cada colaborador será diferente y de acuerdo al régimen al cual pertenezca. Así, tenemos:

i. Ley de bases de la carrera pública administrativa y de remuneraciones del sector público, DL 276

En éste régimen se regula el ingreso, los derechos y los deberes que corresponden a los servidores o funcionarios públicos que prestan servicios de naturaleza permanente en la administración pública. Los beneficios laborales reconocidos son:

  • Vacaciones, a razón de 30 días naturales por cada año de servicios.
  • Bonificación personal por cada quinquenio, sin exceder de ocho.
  • Bonificación diferencial.
  • Bonificación por escolaridad.
  • Aguinaldo por fiestas patrias y navidad.
  • Compensación por tiempo de servicios.
  • Asignación por cumplir 25 o 30 años de servicios.
  • Licencias con goce de haber.

ii. Ley de productividad y competitividad laboral, DL 728

En este régimen, encontramos los siguientes beneficios laborales dentro del sector público:

  • Compensación por tiempo de servicios.
  • Gratificaciones por fiestas patrias y navidad.
  • Vacaciones, a razón de 30 días naturales por cada año de servicios.
  • Bonificación por escolaridad.
  • Licencias con goce de haber.

iii. Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, DL 1057

Este régimen se estableció después de encontrar diversas deficiencias con los contratos de servicios no personales; y si bien, se solicitó la declaración de inconstitucional ante el TC, éste la declaró constitucional siendo ésta una modalidad especial de la contratación laboral dentro del sector público, haciendo la aclaración de que debía dejarse de lado a fin de que los servidores o funcionarios públicos pasen al régimen de la actividad privada o de la carrera administrativa.

Dentro de los beneficios laborales que gozan los colaboradores que se encuentran bajo este régimen, son:

  • Aguinaldo por fiestas patrias y navidad.
  • Vacaciones, a razón de 30 días naturales por cada año de servicios.
  • Licencias con goce de haber.

Asimismo, debido a que una de las características principales de este tipo de régimen es la temporalidad, no se hará mayor desarrollo en el presente artículo.

Como puede apreciarse, los regímenes detallados presentan variaciones entre sí a pesar de laboral para el mismo empleador: el Estado. Los cuales, a nuestra consideración, deberían unificarse a fin de tener una sola legislación laboral tanto para el sector público como el privado.

3. La reposición y los precedentes vinculantes

Como bien se ha mencionado en la introducción de este artículo, además de los beneficios laborales otorgados a los trabajadores, de acuerdo al régimen laboral que pertenezcan, se les brinda protección jurídica frente a un despido fuera de las causales señaladas por la ley o sin cumplir con los parámetros procedimentales para desvincularlo.

Cuando la entidad no cumple con alguna de las observaciones antes referidas, el trabajador puede ampararse en el artículo 27[1] de la Constitución y solicitar la indemnización (aceptando la desvinculación) o la reposición al puesto laboral. Sin embargo, la Constitución, al otorgarle la facultad a la ley de establecer la adecuada protección contra el despido arbitrario, nos deriva al artículo 34, segundo y tercer párrafo, del TUO del DL 728, especificando que en caso de despido nulo, si se declara fundada la demanda, el trabajador será repuesto en su empleo, salvo que opte por la indemnización; siendo fácilmente aplicable a los puestos laborales bajo el régimen de la actividad privada.

Pero ¿qué pasaba con el régimen de la carrera administrativa? Aquí es donde aparece el precedente Huatuco Huatuco[2] que establece, en los considerandos 18 y 21, los requisitos que debían aplicarse a los procesos de reposición, como: obtención de una plaza presupuestada de una vacante a tiempo indeterminado mediante concurso público, ya sea que se encuentren en trámite (otorgándoles un plazo para adecuar su demanda), así como a los nuevos; fundamentándose en la meritocracia, presupuesto público, entre otros conceptos.

Posteriormente, el TC aclaró su primera posición mediante el caso Cruz Llamos[3], en la cual se establece que la exigencia de dichos requisitos se aplican a los procesos de reposición a un puesto laboral de la carrera administrativa; siendo que, para los puestos laborales bajo el régimen de la actividad privada (DL 728), conforme al relativamente reciente pronunciamiento de la Corte Suprema y en concordancia con el criterio del TC, para dichos trabajadores sí cabría la reposición a su puesto laboral, debido a que su actividad no está enmarcada dentro del régimen de la carrera administrativa, sino bajo el régimen general de la actividad privada, y por tanto, no se les sería exigible el cumplimiento de los requisitos de observancia obligatoria establecidos en el expediente 05057-2013-PA/TC, antes citado. Dicho pronunciamiento ha recaído en la Casación Laboral 21082-2017 CAJAMARCA, mediante la cual declaran INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por la parte demandada, Autoridad Nacional del Agua (ANA), y dispuso como Doctrina Jurisprudencial lo siguiente:

6.3. Importancia de la meritocracia para el ingreso a la función pública de los trabajadores con carrera administrativa:
(…)
g) Esta distinción es importante para la aplicación de las reglas establecidas en el precedente vinculante emitido por el Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 05057-2013-PA/TC, toda vez que conforme a ello no resulta procedente la reposición de un trabajador que realiza la función pública, que forma parte de una carrera administrativa, cuyo contrato se ha desnaturalizado, contrario sensu, sí es procedente la reposición de un trabajador que realiza función pública pero que no forme parte de la administración pública.

Confirmando lo ya establecido por el TC respecto a la reposición en el régimen de la carrera administrativa.

4. Decreto de Urgencia 016-2020, Decreto de Urgencia que establece medidas en materia de los recursos humanos del sector público

A pesar de la jurisprudencia, el Poder Ejecutivo ha promulgado, mediante el Decreto de Urgencia 016-2020, del 23 de enero del 2020, los requisitos para el reingreso por mandato judicial[4] a las entidades del sector público, sin tener en cuenta el régimen laboral (DL 276 o DL 728) por la cual se haya iniciado el proceso judicial de reposición. Aunado a ello, se encuentra la prohibición de ingreso[5] a las entidades del sector público a personal bajo el régimen de la carrera administrativa (DL 276), exceptuando la contratación bajo el régimen CAS (DL 1057), aspectos resaltantes que, mediante la Cuarta disposición complementaria final de la misma norma, es de aplicación inmediata; incluso, en el caso del primer supuesto, se aplicará a procesos en trámite y culminados. Lo cual, a nuestro parecer, conlleva a la vulneración de los derechos fundamentales del trabajador.

4.1. Aplicación de control difuso

Al poco tiempo de publicarse la norma, la Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca se pronunció, en la sentencia de vista 014-2020-SL del expediente 4509-2019 sobre reconocimiento de vínculo laboral y otro iniciado por Rita Rumiche Caruajulca en contra de la Municipalidad Provincial de Cajamarca, respecto a si procede o no la aplicación de la misma y si ésta es concordante con las disposiciones constitucionales, concluyendo que no es posible aplicar el decreto en mención, ya que el puesto de obrero edil que se regula por las normas del régimen de la actividad privada no pertenece a la carrera administrativa, ni realiza función pública, por lo que no cabría exigir ingresar mediante concurso público; asimismo, estaría vulnerando el derecho al trabajo contemplado en la Constitución y normas internacionales, y los principios laborales de buena fe laboral, continuidad, primacía de la realidad y protector. Ejerciendo, así, el control difuso del DU 016-2020 en su numeral 1° del artículo 2 y en sus reglas 2 y 3, del numeral 3.1) del artículo 3.

5. Pleno jurisdiccional distrital virtual en materia laboral

Aún más reciente, los juzgados laborales de Lima, se pronunciaron sobre los aspectos constitucionales del DU 016-2020[6], concluyendo que procede la inaplicación de dicho decreto en los supuestos de carácter material y procesos, vía control difuso, por advertirse la vulneración de diversos derechos constitucionales, con referencia a los siguientes supuestos:

  1. Prohibición de acumular pretensiones dentro de un mismo proceso.
  2. Prohibición de variar el régimen laboral pre existente a una relación laboral a plazo indeterminado. Posibilidad de variar en cualquier momento del proceso, con previo comunicado a las partes, la pretensión de reposición a una indemnización por despido arbitrario.
  3. Prohibición de la reposición al puesto de trabajo si no se cuenta con un concurso público y sujeto a una plaza presupuestada.
  4. Prohibición de la reposición si no se cuenta con un mandato expreso publicado en el Diario Oficial “El Peruano”.[7]

Asimismo, se alega que el requisito previo que debe cumplir el trabajador para acreditar que se trata de una plaza presupuestada de carácter permanente obtenida por concurso público es inconstitucional, debido a que afecta el efecto restitutorio que otorga la reposición al puesto de trabajo. De igual manera, es inconstitucional, la disposición de variar de oficio (o a pedido de parte) la pretensión de reposición al de indemnización a los procesos en trámite o los  que cuenten con calidad de cosa juzgada, puesto que, en el último supuesto, la norma pretende cuestionar los casos ya resueltos, desconociendo una garantía fundamental.

6. Conclusiones

Conforme a los tratados internacionales y a legislación nacional, se les otorga a los trabajadores una adecuada protección contra el despido arbitrario, sin hacer diferencia alguna respecto al régimen laboral al cual pertenezcan.

Dentro del sector público, encontramos trabajadores bajo cualquiera de los siguientes regímenes laborales: DL 728 (régimen de la actividad privada), DL 276 (régimen de la carrera administrativa) y DL 1057 (régimen CAS).

Actualmente, la demanda de reposición laboral procede, en caso de que se trate de un puesto laboral de la carrera administrativa, cuando se cumplen los requisitos detallados en el precedente Huatuco Huatuco: plaza presupuestada, vacante a tiempo indeterminado y haber accedido mediante concurso público.

Con la promulgación del Decreto de Urgencia 016-2020, se ha pretendido aplicar los requisitos detallados en el precedente a todos los regímenes laborales dentro del sector público; además de la prohibición de nuevos ingresos bajo el régimen de la carrera administrativa.

Recientemente, con la ponencia ganadora del cuarto tema del pleno jurisdiccional distrital virtual en materia laboral de Lima, se ha optado por inaplicar dicho decreto a través del control difuso, por transgredir los derechos de los trabajadores que se encuentran dentro del sector público bajo cualquier régimen laboral. Por lo que, si procedería la reposición laboral en el sector público, aplicándose los criterios establecidos en la doctrina jurisprudencial.

Bibliografía

  • JIMÉNEZ, Ludwin. Beneficios laborales en el Sector Público. Instituto Pacífico, Lima, 2018.
  • TOYAMA, Jorge. El derecho individual del trabajo en el Perú. Gaceta Jurídica, Lima, 2020.


[1] Constitución Política del Perú, Artículo 27: La ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario (resaltado nuestro).

[2] Expediente 05057-2013-PA/TC.

[3] Expediente 06681-2013-PA/TC.

[4] DU 016-2020, artículo 3.

[5] DU 016-2020, artículo 4.

[6] ¿Corresponde la inaplicación del DU N° 016-2020, vía control difuso un proceso ordinario o contencioso administrativo, si se advierte la vulneración de derechos y principios constitucionales?

[7] Primera ponencia (y ganadora) del tema 04 del Pleno Jurisdiccional.

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