Sumario: 1. Introducción, 2. Tipos de infracciones y su prescripción, 3. La interrupción de la prescripción, 4. Infracciones leves derivadas de un procedimiento administrativo disciplinario, 5. Consideraciones.
1. Introducción
La Ley 29131[1], Ley del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, establece en sus Anexos I, II y III la tipificación de las infracciones leves, graves y muy graves en las que puede incurrir el personal militar del Ejército del Perú, la Marina de Guerra del Perú y la Fuerza Aérea del Perú, en sus distintas categorías: Oficiales, Técnicos, Suboficiales, Reenganchados, Clases y Soldados. Estas infracciones están sujetas a sanciones administrativas de carácter disciplinario.
Respecto a las infracciones graves y muy graves, los artículos 60 y 61 de la mencionada ley disponen que su sanción requiere la previa realización de una investigación escrita. Sin embargo, en el caso de las infracciones leves, el artículo 59 establece que: “1. Se comunicará al subordinado la sanción impuesta, la que se hará efectiva directa e inmediatamente, con amonestación o arresto simple”[2], lo que permite inferir que no se exige una investigación previa para su sanción.
En tal contexto, cabe considerar que, al no requerirse un procedimiento previo, no se interrumpe el plazo de prescripción para este tipo de infracciones. Así lo establece expresamente el artículo 69 de la norma, al señalar que: “El plazo de prescripción solo se interrumpe con la iniciación del procedimiento sancionador, de acuerdo a la clasificación de la infracción”[3].
No obstante, surge una interrogante relevante en la práctica administrativa disciplinaria: ¿qué ocurre cuando una infracción leve es identificada como resultado de una investigación administrativa iniciada por la presunta comisión de una infracción grave o muy grave? ¿Dicha investigación interrumpiría el plazo de prescripción de la infracción leve detectada en el curso de aquella? ¿O, por el contrario, corresponde computar el plazo de prescripción de forma independiente para determinar la posible extinción de la potestad sancionadora respecto a esta infracción leve?
2. Tipos de infracciones y su prescripción
El artículo 13 de la Ley N 29131 establece la clasificación de las infracciones en leves, graves y muy graves. Asimismo, la ley fija los plazos de prescripción correspondientes para cada una de ellas, conforme lo dispuesto en su artículo 68[4]: sesenta (60) días hábiles para las infracciones leves, dos (02) años para las graves y cinco (05) años para las muy graves.
La prescripción en este contexto implica la imposibilidad de que la Administración ejerza su potestad sancionadora contra el personal militar que haya incurrido en alguna de las infracciones tipificadas, cuando haya transcurrido el plazo legal sin haberse iniciado el procedimiento sancionador correspondiente. Esta interpretación ha sido recogida por el Tribunal del Servicio Civil en la Resolución de Sala Plena 001-2016-SERVIR/TSC, al señalar en su fundamento jurídico 21 lo siguiente:
(…) la prescripción es una forma de liberar a los administrados de las responsabilidades disciplinarias que les pudieran corresponder, originada por la inacción de la Administración Pública, quien implícitamente renuncia al ejercicio de su poder sancionador. Por lo que, a criterio de este Tribunal, la prescripción tiene una naturaleza sustantiva, y por ende, para efectos del régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley, debe ser considerada como una regla sustantiva[5].
En tal sentido, la prescripción resulta aplicable a todas las infracciones previstas en la Ley 29131, lo cual exige una actuación diligente y oportuna por parte de la Administración en la conducción de los procedimientos disciplinarios, a fin de garantizar la efectiva aplicación de las sanciones que correspondan al personal militar infractor.
3. La interrupción de la prescripción
El Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo 004-2019-JUS, establece en el segundo párrafo del artículo 252.2 lo siguiente:
El cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que le sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3 (…)
[6]. No obstante, dicha norma no contempla de manera expresa la figura de la interrupción del plazo de prescripción.
En ese sentido, la Ley 29131, como norma especial que regula el régimen disciplinario del personal militar, incorpora expresamente en su artículo 69 la figura de la interrupción del plazo de prescripción, diferenciándola de la suspensión prevista en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Dicho artículo dispone que: “El plazo de prescripción solo se interrumpe con la iniciación del procedimiento sancionador, de acuerdo a la clasificación de la infracción.”[7]
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Esta disposición nos lleva a analizar, en primer término, a qué tipo de infracciones resulta aplicable la figura de la interrupción del plazo de prescripción. Como se ha señalado, únicamente las infracciones graves y muy graves están sujetas a procedimiento sancionador conforme a los artículos 60 y 61 de la Ley 29131. En contraste, las infracciones leves deben ser sancionadas de manera directa e inmediata, sin necesidad de un procedimiento previo, según lo dispuesto en el artículo 59 de la misma norma.
En consecuencia, puede inferirse que la interrupción del plazo de prescripción, al estar condicionada al inicio formal de un procedimiento sancionador, solo sería aplicable a las infracciones graves y muy graves, quedando excluidas las infracciones leves, para las cuales no se contempla dicha figura por la inmediatez de su sanción.
4. Infracciones leves derivadas de un procedimiento administrativo disciplinario
En atención a lo desarrollado anteriormente, podría sostenerse que no existiría mayor inconveniente respecto a la aplicación de la figura de la interrupción del plazo de prescripción, toda vez que la Ley 29131 establece expresamente que dicha interrupción opera únicamente con la iniciación del procedimiento sancionador, en función de la clasificación de la infracción cometida. Sin embargo, se presenta un problema particular en aquellos casos en los que, durante el desarrollo de una investigación administrativa disciplinaria iniciada por la presunta comisión de infracciones graves o muy graves, se advierten hechos que configuran infracciones leves.
En la práctica, los órganos de inspectoría del Ejército del Perú, conforme a las competencias establecidas en la Ley 29131 y su reglamento, inician procedimientos administrativos disciplinarios ante la presunta comisión de infracciones graves o muy graves por parte del personal militar. No obstante, como resultado de dichas investigaciones, puede surgir evidencia de la comisión de infracciones leves que no habían sido detectadas inicialmente. Frente a esta situación, suele disponerse la inmediata sanción de tales infracciones leves, sin tramitar un nuevo procedimiento.
El problema radica en que estas infracciones leves, al haber sido cometidas con anterioridad al inicio de la investigación, y al no estar sujetas a un procedimiento sancionador previo, conforme al artículo 59 de la Ley N 29131, podrían haber prescrito al momento en que se dispone su sanción. En efecto, si ha transcurrido más de sesenta (60) días hábiles desde su comisión, sin haberse iniciado un procedimiento específico respecto de dichas faltas leves por imperio de la ley, se configuraría la extinción de la potestad sancionadora por prescripción.
Esta situación genera un dilema jurídico que plantea dos posibles vías interpretativas:
1. Aplicación estricta del artículo 69 de la Ley 29131, lo que implicaría que, al no haberse iniciado un procedimiento sancionador específico por la infracción leve, como exige la norma para que opere la interrupción del plazo de prescripción, no correspondería aplicar la interrupción, y, por tanto, la sanción sería improcedente si el plazo ha transcurrido. Esta postura se apega al principio de legalidad sancionadora y al respeto de los plazos perentorios establecidos en la norma.
2. Interpretación extensiva del concepto de interrupción, que permitiría considerar que la iniciación de una investigación administrativa por infracciones graves o muy graves también podría interrumpir el plazo de prescripción respecto de las infracciones leves conexas que se adviertan en su desarrollo, aun cuando estas no sean el objeto inicial del procedimiento. Esta postura podría justificarse desde una visión teleológica y de eficacia del ius puniendi disciplinario, argumentando que no resultaría razonable que la infracción leve quede impune por el solo hecho de haber sido detectada en el curso de una investigación más amplia.
Ambas posiciones generan tensiones entre principios como la seguridad jurídica, la legalidad, y la efectividad del control disciplinario, por lo que resulta necesario que la autoridad competente, o incluso el legislador, clarifique si el inicio de una investigación administrativa, aunque esté orientada a infracciones graves, puede tener efectos interruptivos respecto del plazo de prescripción de infracciones leves conexas, a fin de evitar vacíos normativos que comprometan la eficacia del régimen disciplinario castrense.
5. Consideraciones
- La prescripción como límite al ius puniendi disciplinario.- La Ley 29131 establece plazos de prescripción diferenciados para las infracciones leves, graves y muy graves, constituyendo un límite temporal objetivo al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración. Este instituto jurídico, de naturaleza sustantiva conforme al criterio del Tribunal del Servicio Civil, garantiza la seguridad jurídica de los administrados y promueve la diligencia en la gestión disciplinaria estatal.
- La interrupción del plazo de prescripción se circunscribe a la apertura del procedimiento sancionador.- La Ley 29131 prevé expresamente que la interrupción del plazo de prescripción solo opera con la iniciación formal del procedimiento sancionador, en atención a la clasificación de la infracción. En ese marco, únicamente las infracciones graves y muy graves pueden activar dicho mecanismo, al requerir un proceso escrito previo, lo que excluye de este supuesto a las infracciones leves, cuya sanción es directa e inmediata.
- Ambigüedad normativa frente a infracciones leves detectadas en investigaciones.- Cuando durante una investigación administrativa disciplinaria por infracciones graves o muy graves se detectan infracciones leves no advertidas inicialmente, surge un vacío interpretativo: si bien estas no fueron objeto de un procedimiento sancionador, su detección ocurre en el marco de un proceso formal. El problema aparece cuando se pretende sancionar la infracción leve una vez vencido su plazo de prescripción (60 días hábiles), generando dudas sobre si hubo o no una válida interrupción del cómputo.
- Tensión interpretativa entre legalidad formal y eficacia disciplinaria.- Frente a este escenario, se plantean dos líneas interpretativas: la primera, que privilegia el principio de legalidad y rechaza la interrupción del plazo de prescripción si no se inició un procedimiento específico por la infracción leve; y la segunda, de corte finalista, que admite una extensión de los efectos interruptivos del procedimiento abierto por infracciones más graves a aquellas leves conexas detectadas durante su tramitación. Ambas posturas evidencian la tensión entre el respeto estricto a la ley y la necesidad de asegurar la eficacia del régimen disciplinario militar.
- Necesidad de precisión normativa o interpretación jurisprudencial uniforme.– La problemática descrita pone de manifiesto la urgencia de una interpretación uniforme, ya sea por vía administrativa o jurisprudencial, o incluso una reforma legislativa que delimite claramente si una infracción leve detectada en una investigación más amplia puede beneficiarse de la interrupción del plazo de prescripción. Ello resulta fundamental para evitar decisiones arbitrarias, garantizar el principio de seguridad jurídica y fortalecer la aplicación coherente del régimen disciplinario en el ámbito castrense.
Sobre el autor: Kristian Paul Cancapa Luque es bachiller por la Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco, Abogado por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega. Capitán del Ejército del Perú, Asesor Legal de la 3a Brigada de Caballería “Tacna” de la III División de Ejército y Asesor Jurídico Operacional.
[1] Congreso de la República del Perú. 2007. Ley N.° 29131, Ley del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, publicada en El Peruano, 9 de noviembre de 2007.
[2] Ibid., artículo 59.
[3] Ibid., artículo 69.
[4] Ibid., artículo 68.
[5] Tribunal del Servicio Civil. Resolución de Sala Plena N.º 001-2016-SERVIR/TSC. Lima: Autoridad Nacional del Servicio Civil, 2016. https://www.servir.gob.pe/normatividad/tsc/rsplena001-2016/.
[6] Poder Ejecutivo. Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Aprobado por Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS. Publicado en El Peruano, el 25 de enero de 2019.
[7] Congreso de la República del Perú. 2007. Ley N.° 29131, Ley del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, publicada en El Peruano, 9 de noviembre de 2007, artículo 69.
