Fundamento destacado: 91. Por otra parte, la Corte considera que, si bien la institución del asilo político busca proteger a las personas perseguidas por delitos políticos o comunes conexos con éstos, o por motivos políticos, y que la prohibición de extradición, en estos supuestos, es un mecanismo para garantizar dicha protección, tal figura no puede ser utilizada como una vía para favorecer, procurar o asegurar la impunidad en casos de graves violaciones a los derechos humanos. Entender lo contrario, tendría como consecuencia la desnaturalización de la figura. Es decir que, la protección brindada a través del asilo y la prohibición de extradición en casos de delitos políticos o conexos no pueden ser concebidas con el fin de proteger a personas que buscan eludir su responsabilidad como autores materiales o intelectuales de crímenes internacionales[92]. En dicho entendido, la Corte ha afirmado previamente que la extradición constituye un instrumento importante en la persecución penal en casos de graves violaciones a los derechos humanos, por ende, un mecanismo para combatir la impunidad[93]. Con base en las normas de derecho internacional que establecen el deber de investigar y juzgar, un Estado no puede otorgar protección directa o indirecta a los procesados por crímenes que impliquen violaciones graves contra derechos humanos mediante la aplicación indebida de figuras legales que atenten contra las obligaciones internacionales pertinentes[94].
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
OPINIÓN CONSULTIVA OC-25/18
DE 30 DE MAYO DE 2018
SOLICITADA POR LA REPÚBLICA DEL ECUADOR
LA INSTITUCIÓN DEL ASILO Y SU RECONOCIMIENTO COMO DERECHO HUMANO EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN (INTERPRETACIÓN Y ALCANCE DE LOS ARTÍCULOS 5, 22.7 Y 22.8, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 1.1 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS)
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Corte Interamericana”, “la Corte” o “el Tribunal”), integrada por los siguientes Jueces*:
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, Presidente;
Eduardo Vio Grossi, Vicepresidente;
Humberto Antonio Sierra Porto, Juez;
Elizabeth Odio Benito, Jueza, y
L. Patricio Pazmiño Freire, Juez;
presentes, además,
Pablo Saavedra Alessandri, Secretario, y
Emilia Segares Rodríguez, Secretaria Adjunta,
de conformidad con el artículo 64.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención Americana” o “la Convención”) y con los artículos 70 a 75 del Reglamento de la Corte (en adelante “el Reglamento”), emite la siguiente Opinión Consultiva, que se estructura en el siguiente orden:
I
PRESENTACIÓN DE LA CONSULTA
1. El 18 de agosto de 2016 la República del Ecuador (en adelante “Ecuador”, “Estado del Ecuador” o “Estado solicitante”), con fundamento en el artículo 64.1[1] de la Convención Americana y de conformidad con lo establecido en el artículo 70.1 y 70.2[2] del Reglamento, presentó una solicitud de opinión consultiva sobre “la institución del asilo en sus diversas formas y la legalidad de su reconocimiento como derecho humano de todas las personas conforme al principio de igualdad y no discriminación” (en adelante “la solicitud” o “la consulta”).
2. Ecuador expuso las consideraciones que originaron la consulta y señaló que:
Desde sus orígenes como repúblicas independientes, los Estados latinoamericanos han mantenido una creciente preocupación en relación [con] la protección de los derechos fundamentales como son la vida, [la] integridad personal, [la] seguridad y [la] libertad de quienes han cometido delitos políticamente motivados o han sido víctimas de actos de persecución política o actos de discriminación. En el caso de los ofensores políticos, ha sido frecuente la presentación de acusaciones de delitos comunes encaminados a impedir que se otorgue dicha protección o a que cese la misma con el fin de someter a estas personas a medidas de carácter punitivo bajo la apariencia de procesos judiciales. En consecuencia, tanto en las constituciones latinoamericanas como en el […] sistema interamericano, se han establecido las instituciones del asilo territorial, equiparable al refugio, y del asilo diplomático en las sedes diplomáticas, entre otros lugares legalmente asignados a este fin.
La institución del asilo diplomático [fue] concebida inicialmente como [una] potestad del Estado que asila, y transformada en [un] derecho humano tras su consagración en diversos instrumentos de derechos humanos, como son la Convención Americana [sobre] Derechos Humanos, en su artículo 22.7, o la Declaración Americana de [los] Derechos y Deberes del Hombre, en su artículo XXVII. [Se trata de] una institución que ha sido específicamente codificada por medio de tratados de carácter regional, siendo el primero de ellos el Tratado sobre Derecho Penal Internacional, de 1889, y los últimos, las Convenciones sobre Asilo Diplomático y Asilo Territorial de Caracas, de 1954. Estos instrumentos sobre asilo diplomático y territorial, unidos a la figura de la no extradición por motivos políticos, han venido a denominarse tradición latinoamericana del asilo.
El Ecuador consider[ó] que cuando un Estado concede asilo o refugio coloca a la persona protegida bajo su jurisdicción, sea que otorgue asilo en aplicación del artículo 22.7 de la Convención Americana [o] que le reconozca el estatuto de refugiado en virtud de la Convención de Ginebra, de 1951.
Por consiguiente, Ecuador interpret[ó] que[,] a través de estos instrumentos internacionales, se ha hecho patente la voluntad de la comunidad internacional en su conjunto de reconocer al asilo como un derecho que se ejerce de un modo universal y en cualquier modalidad o forma que éste adopte en función de las leyes del Estado asilante y/o de lo establecido en los convenios internacionales.
A juicio del Ecuador, todas las cláusulas[, como el artículo 5 de la Convención de 1951,] confieren unidad y continuidad al derecho de asilo o refugio de tal modo que el reconocimiento de este derecho se realice de manera efectiva en la medida en que se cumpla estrictamente el principio de igualdad y no discriminación. […] No cabe, por tanto, que se realice una distinción desfavorable entre asilo y refugio[,] ya que lo que cuenta en realidad para el derecho es que la persona protegida se encuentre a salvo bajo la jurisdicción del Estado asilante.
Los artículos 22.7 de la Convención Americana y 14.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos consagran el derecho de asilo sin distinguir o diferenciar entre las distintas modalidades, formas o categorías[, …] por cuanto la concesión de este derecho es una prerrogativa del Estado de acogida que se encuentra refrendada en el derecho de calificación inherente a su soberanía. Por tanto, el Estado que asila es[,] en última instancia[,] el que tiene la capacidad para determinar la concesión de este derecho a favor de quienes tengan fundados temores de ser víctimas reales o potenciales de actos de persecución políticamente motivados o de cualquier forma de discriminación que estas personas perciban como una amenaza real o potencial a su vida, integridad personal, libertad y seguridad. […] Bajo estas condiciones, el Estado asilante cumple un importante rol político y social al brindar amparo a ofensores políticos y a quienes son víctimas de discriminación, personas a quienes protege a través de sus leyes e instituciones por encontrarse bajo su jurisdicción.
[Conforme a lo anterior, para Ecuador t]odas las formas de asilo tienen […] validez universal, siendo esta condición la inevitable consecuencia de la universalidad que en derecho tiene el principio de no devolución, cuyo carácter absoluto cubre por igual al asilo concedido en virtud no sólo de una convención universal, sino de un acuerdo regional o del derecho interno de un Estado.
[El Estado del Ecuador destacó que, de acuerdo al] artículo 41 de su Constitución, reconoce ambos derechos, es decir, el derecho de buscar asilo y el derecho de buscar refugio, vale decir, para cada caso, asilo diplomático y asilo territorial. Añádase a esto que el Ecuador es signatario de las Convenciones de Asilo Diplomático y Territorial existentes en el sistema interamericano, y también es Estado Parte de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, y su Protocolo de Nueva York, de 1967.
Del mismo modo, el asilo […] genera […] otras obligaciones erga omnes, como es la obligación de un Estado que no sea signatario de determinada convención de asilo, de no obstaculizar o impedir, o de interferir de cualquier manera que impida al Estado que sí es signatario de dicha convención el cumplimiento de los compromisos y obligaciones que le permitan una protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales del asilado o refugiado.
Las normas de interpretación que contienen tanto la Convención Americana en su artículo 29 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 5.1, como la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, de 1969, en sus artículos 31 y 32, así como el principio pro-homine, permiten atribuir un amplio alcance y contenido al artículo 22.7 de la Convención Americana, en lo que tiene que ver con las diferentes formas de asilo y con la proyección de esta norma hacia su universalidad.
La Corte Interamericana ha tenido importantes pronunciamientos en torno a varios de los principios y normas de derechos humanos que[,] de un modo directo o inter alia[,] tienen incidencia en la aplicación efectiva del artículo 22.7 de la Convención.
Sobre esta base preceptiva, el Ecuador busca esclarecer la naturaleza y alcance de la institución del asilo y determinar para esos efectos, la interpretación que asegure la más efectiva vigencia del artículo 22.7 de la Convención Americana.
3. Con base en lo anterior, Ecuador presentó a la Corte las siguientes preguntas específicas:
a) Teniendo en cuenta especialmente los principios de igualdad y no discriminación por razones de cualquier condición social previstos en los artículos 2.1, 5 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el principio pro-homine y la obligación de respetar todos los derechos humanos de todas las personas en toda circunstancia y sin distinciones desfavorables, así como los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 28 y 30 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, ¿cabe que un Estado, grupo o individuo realice actos o adopte una conducta que en la práctica signifique el desconocimiento de las disposiciones establecidas en los instrumentos de derechos humanos antes mencionados, incluyendo el artículo 5 de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados[,] de manera que se atribuya a los artículos 22.7 y XXVII de la Convención Americana y de la Declaración Americana de Deberes y Derechos del Hombre, respectivamente, un contenido restringido en cuanto a la forma o modalidad del asilo, y cuáles consecuencias jurídicas deberían producirse sobre los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona afectada por dicha interpretación regresiva?
[Continúa…]
